公共危机的协同治理：内涵、不足及路径选择

顾伟先

(山东大学政治学与共管理学院，济南 250100)

公共危机的协同治理：内涵、不足及路径选择

顾伟先

(山东大学政治学与共管理学院，济南 250100)

公共危机内容的复杂性和公共利益主体的多元化，使得传统单一中心的治理模式在诸多方面力所不及，新公共管理为公共危机治理带来效率的同时，也产生管理碎片化和不公平现象，治理理论倡导的多中心则提供了一种新的思维方式。然而多元的治理中心并不会自发、有序的配置治理资源，甚至会造成治理超载或者混乱。协同治理通过构建主体形成系统、支持保障系统、评估与考核系统、再学习系统等措施，为多元化公共危机治理提供了现实可行的路径选择。

公共危机协同治理；治理网络；机制保障；公共危机学习圈

对公共危机的治理经历了由政府单中心主义到政府——市场双中心管理主义的历程。面对当前公共危机的复杂性和多样化，单中心主义日显无能为力，管理主义带来的管理碎片化、逐利倾向及公平缺失问题也引发了人们对公共危机管理模式的反思。近年来，随着治理理论、多元理论、网络化等理论的兴起，实现危机治理多元化已经得到政府、社会以及学术界的普遍认可。尽管治理理论对公共危机治理提供了一种新的思维方式，但也存在诸多的问题：它提供了一个多中心的理论模型，打破对政府的迷信，但对多中心之间如何协调运作却没有做出详尽的分析；它使各参与主体在公共危机中角色界限模糊，却为各主体之间推卸责任或者搭便车留下空间；它提倡扁平化，但却对公共危机治理的急迫性考虑不足等，为更好的解决这一问题，将协同治理的概念引入公共危机治理成为必然。

一、公共危机协同治理的内涵

协同理论诞生于20世纪70年代，协同理论以信息论、控制论、突变理论为基础，采用统计学和动力学相结合的方法，通过分析类比，建立一整套分析模型和处理方案，协同理论根本目的是使组成系统的各子系统都能发挥出超越自身功能的整体性作用。对于协同治理，全球治理委员会给出了较为权威的定义：协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的不同利益主体得以调和，并且采取联合行动的持续的过程，其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排。[1]5协同治理就是对公共危机治理中的资源进行整体性的规划，已达到将“社会中先前那些支离破碎的部分在公共危机管理中的功能与效用，嵌入到公民社会之中”，[2]24通过社会支持系统，构建危机管理“动态性、柔性化”的整体性系统，公共危机管理系统又是通过“子系统之间的联合功能作用”从而“创新出系统一种效能倍增的功效”。[3]36

在此基础上，可将公共危机的协同治理定义为：在公共危机爆发的整个过程中，政府部门、第三部门、私人组织，以及社会公众在危机爆发的不同阶段，通过自身的优势形成多中心的治理权威，通过有效、有序的协作，实现对突发危机事件的常规化管理，最终实现降低社会损失或增进社会公益的诸多方式的总和。协同治理应该包含以下几方面的内涵：

协同治理的权威中心是多元的：协同治理的治理主体必然是一个决策群，政府、社会组织、私人组织、社区、公众等都可以成为公共危机治理主体，这种治理并不是一种被动的执行，而是根据自身的优势参与到决策环节中来，是一种“人本化的自我管理过程”，“各主体可以依据自身的资源获得新的权威，从而在协调时获得有利于自己的结果，这使得各方的谈判能力回归到一个对等的水平。”[4]123多元化的治理中心最根本的前提是保障治理主体间的平等性，主体间的平等性是各主体都有平等的机会、资源、信息和能力参与到公共危机治理中来，另外，平等性使主体在面对面对危机时具有更强的自主性与灵活性，为各参与主体营造更广阔的参与空间。

协同治理手段是自主、有序、全过程治理：公共危机的协同管理包含三个方面：一是一种全过程管理，传统的公共危机管理主体的局限性、孤立性导致公共危机治理失效，因此，同样的公共危机在不断地重演，公共危机协同治理通过社会赋能、延长危机管理链条和实现危机治理主体间的无缝隙管理达到全过程管理的目的；二是自主管理，“在最接近危机的地方，消除危机”，最根本的是实现社会自治理；三是有序管理。协同治理不是平等治理，更不是无政府主义，首先是一种有序治理，是各参与主体间形成的“彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险的局面，产生有序的治理结构。”[5]57有序管理可以通过法律法规、社会公德、行业行规、社会教育等来实现。

协同治理的机能是效率与效能的结合：效率是成本与收益的比值，可以通过降低成本或增加收益来实现。多元化的参与主体依据自身的参与优势，实现对公共危机的自主治理，实际上是一种资源的最优配置，将合适的资源用于合适的地方。另外协同治理因为更加注重危机的前期预防和后期的再学习过程，因而更能降低危机的破坏性。例如，通过完善餐饮业行业行规来加强经营者自律，通过环境保护组织和动物保护组织的共同努力，减少野生动物的的食用，可以有效预防重大人畜交互传染性疾病的发生等。将资源用于危机的预防和再学习过程实际上起到两个“意想不到”的作用：一是拉动了相关产业的发展，而危机应对中的资源却不能产生收益；二是前期的预防与后期的再学习过程相结合，更能提高整个社会的危机应对能力。协同治理在提高治理效率的同时实现了治理效能的提高，“实现危机治理系统的组织结构柔性化，危机管理方式弹性化，危机管理成本最小化。”[2]24协同治理，是政府管理范式的转型，在当前的政治语境下，就是要实现公民、社会自治的价值诉求，优化公共危机的社会治理结构。

协同治理的运作机理：协同治理的理想化状态应是一种自主治理，但它仍续依赖于一定的机制保障，如权责分配机制、协调机制、动力机制、激励机制等。通过机制保障实现政府之间、政府与公民社会之间、公民社会内部之间的无缝对接，从而减少公共服务的碎片化。

二、当前我国在实现公共危机协同治理方面存在的不足

我国的公共危机管理真正起步于2003年的SARS事件，近年来，政府公共危机治理取得显著成效，张立荣、冷向明在对辽宁等省份调研的基础上，认为从应急管理机构、应急预案初成体系、应急信息系统平台三方面看我国公共危机应对体系已具雏形。[6]100但对公共危机的协同治理研究则是刚刚起步，因此，相对于政府危机管理来说，公共危机的协同治理仍存在很多限制性条件，主要表现在：

理论建设还很不成熟。具体来说，一是研究主体有限。虽然国内学者普遍赞同公共危机的协同治理需要多元化的参与主体，但整体来看，研究成果仅限于政府、社会组织、企业、社区和个人等少数领域，对于人大、政协、执政党、工会等参与力量的研究非常有限；二是研究范围有限。多限于主体间协同的内涵、意义、原则等宏观性理念研究，对实践操作层面上的机制研究环节却相对薄弱，而“公共危机管理多元主体协同能否有效实现，关键在于机制、在于科学的制度设计，否则，协同只会流于形式，甚至可能因为参与主体较多，出现推诿责任，相互扯皮，产生摩擦和内耗，致使应急效能低于单一主体的效能”；[7]64三是国际经验交流借鉴借鉴上存在不足。我国公共危机协同治理起步较晚，本土化的理论研究比较匮乏，在国际交流借鉴的过程中，偏重于对美国的经验借鉴，而美国作为联邦制国家，同我国有着很大的差别，因此，公用危机的协同治理仍需立足本国的危机治理经验和管理者的智慧。

协同治理缺乏战略性的目标规划。协同治理正从“狭义协同”走向“广义协同”，涉及到得参与主体越来越多，跨域性越来越强，问题级别越来越高，如何保证参与主体能够自由灵活而又协调一致的发挥自身的治理优势，就需要对公共危机治理系统做出战略性的规划。当前的问题是政府已经开始尝试通过社会力量解决诸多社会问题，但却忽视对于民间力量的规范、引导和培育，对危机治理的战略性规划重要性缺乏明确的认识，而这正是政府应当前的首要任务。

单中心的治理格局没有得到根本性的改变。协同治理中政府的作用仍将无可替代，但是其他的参与主体也将参与到决策中心中来，当前政府自身危机应对能力建设有很大提高，但作为危机治理的其他主体却存在诸多问题，对社会组织来讲，一是社会组织成立存在诸多限制性条件；二是专业性不高、技术水平较低、参与治理能力不足；三是资金支持和危机治理资源不足；四是管理混乱，成员素质不高。对于公众来讲，主要是参与的信息获取能力不足，组织性较低，难以形成有效地参与力量，以及受“集体行动的逻辑”和“搭便车”心理造成的公民参与积极性不高问题。

多中心协作机制尚未健全：“虽然目前我国在公共危机方面的立法已经初具规模，但是只是一些应急预案和分散的法律，而且面向的主体大多数是单一的，大多只是针对政府这一主体在公共危机中应该如何治理，很少涉及到多主体协作的公共危机治理”。[8]54首先，明确权责分配机制。立法支持无疑是实现危机协同整合的根本性保障，我国在促进非政府组织、私人组织参与公共危机方面的立法支持力度不足，充分发挥各中心的优势还需进一步的立法保障。其次，有效地沟通对话机制。建立起政府、民众、社区、第三部门等之间长效合作互信机制，通过运用计算机网络技术，实现资源和信息的共享，建立覆盖全社会的预警网络系统。最后，激励考核机制；通过多中心协作机制的运行，能够使各中心受益和促进社会成长。

危机协同治理链条注重再学习环节。协同治理以其开放性和动态性，在危机过程中和危机消除后通过及时的危机再学习环节，加深对公共危机的认识，从而更好的预防危机的再次发生。当前对公共危机协同治理的呼声多集中于危机的预防、决策参与和危机应急环节，而忽视了协同治理根本上区别于传统危机管理的再学习环节，协同治理之所以能够提高全社会公共危机的应对能力，在于他打破了传统危机管理的封闭性，赋予了各主体更多的学习机会和学习资源。例如，通过参与决策环节，获得危机决策能力，通过与不同参与主体的磨合，获得危机协调应变能力等。

三、公共危机协同治理路径选择构建

公共危机的协同治理是一个系统性的工程，单纯的依赖某一参与主体能力的建设，或者通过改善危机管理某一环节的运行已经不能有效应对危机的发生。“危机管理的最佳途径是优化程序性决策从而有效避免危机的发生，长治久安，根本上还是取决于公共治理结构的优化。”[9]6因此公共危机协同治理路径的选择必须通过危机治理系统的构建而实现。具体来说应该包含四个方面：主体构建系统、支持与保障系统、考核与评估系统、再学习系统。

(一)主体构建系统：推动多中心形成与加强顶层设计联动

“非营利组织参与危机救治是出于公益性和志愿性，但是这种自发的参与热情如果得不到政府指挥，只能是散兵游勇，各自为战，无法形成整体性力量，甚至有可能导致混乱。”[10]88协同治理不是无政府治理，而是一种自主、有序的整体性治理，在整个治理体系中政府的作用仍将无可替代，并且在更加宏观和具有战略性的危机决策中政府将扮演越来越精明的角色，政府将在危机政策法规建设、危机治理战略规划、危机动员协调机制、信息交换、资源共享与检测和社会支持等方面发挥服务中心的作用，而在微观治理层面，如预警监测、资源供给、人员培训等发挥辅助性作用。为此政府根据公共危机影响的范围、主体所负任务等政府以其特有的资源仍然是协同治理平台的提供者。

政府顶层设计方面，要着重解决以下几个方面：一是转变危机治理观念，改变“家长制”作风，要相信社会的自治能力，推动社会多元参与；二是推动政府自身结构优化，在加强中央层面危机决策能力同时，合理划分中央地方推动政府危机治理权限，推动扁平化进程，建立富有弹性的自身结构优化；三是推动政府信息化进程，建立电子政务；四是政府应授权赋能，通过平台搭建、提供培训、咨询、规划、法律援助、指导运营等促成多组织协同治理能力。最后，政府要制定完善的资金和政策支持，如建立社会捐助与税收相匹配制度，企业社会责任与企业信誉制度相挂钩等制度等。

多中心形成方面，公众和社会组织也要肩负其自身的职责，以较高的服务水平，更强的专业能力回应公共危机事件，通过提升自身内部管理建设，加强内部规章制度建设；通过加强人才培育建设，积极吸引社会优秀人才，促进志愿服务精神；尤其注重与高校、社会科研单位等的社会智囊作用，发挥媒体重要监督和约束力量，同时也要注重发挥人大的监督、立法作用等。

(二)支持保障系统：注重技术运用与构建多主体间耦合

多元化的参与者主体并不能自发形成良好的运作机制，如果缺乏健全的机制保障反而会导致治理超载和公共危机治理的碎片化，因为信息在传递的过程中会出现衰减的规律，即使技术条件非常发达的今天，公共危机治理在战术层面上非常成功，如果缺乏治理主体间的有效耦合，则公共危机的战略管理结果也可能是完全失败。

1.战略愿景规划：一个良好的战略规划，能够为多元参与提供良好的导向作用，使得全社会危机治理向同一个方向迈进。愿景应该由政府在广泛征集社会各方智慧基础上与其他参与主体共同制定，应该着重包含以下几个方面：一是制定公共危机管理长远目标；二是明确特定时期内政府以外的危机治理主体能力提升的途径和保证；三是各主体危机协同治理的机制保障；四是确保特大公共危机事件中协同治理体系的有效性等。

2.权责界限界定：明确各参与主体的权责，寻找协作节点。“ 危机管理的核心问题是以政府为中心的各参与主体的权力——责任问题。”[10]85对多元参与主体的权责界限划分应参照两个依据：一是基于危机发展阶段的划分，在危机集中爆发阶段或者危机本身等级较高时，政府要及时介入，有效调动社会力量，集中社会治理资源；二是基于各参与主体参与能力的划分，根据不同参与主体所掌握的资源、资源、信息、技术划分权责界限，同时因为“政府应该在危机管理中处于核心地位，发挥主导作用”，所以政府内部也要进行纵向和横向的权责界限划分。危机节点的选择是应该达到两个目的：一是明确政府内部之间、政府与社会之间、不同组织之间在公共危机应对中的权责界限；二是合理调整政府在整个公共危机治理链条中的介入时间，理想化的状态是政府进入节点与退出节点为同一点，即在政府介入前，社会能够自行解决危机是最理想状态。合理的权责划分界限。一要考法律，二要靠各主体自身参与能力与参与愿望。

3.社会资本培育：“社会资本状况决定了公民社会的精神面貌，从而也最终决定了公共危机协同治理能否顺利实现。”[11]38成熟的社会资本能够有效地减少沟通的障碍，建立起多元参与主体建的信任和合作，从而降低危机治理成本。此外，成熟的社会资本下，公众的参与意识和参与的积极性会得到提高，才参与水平也不断提升。社会资本的培育可以通过信息共享、倡导理性思维，形成共同规范和共同价值观，发挥第三部门作用，以及关注弱势群体利益来实现。[6]104

4.法规政策完善：“构建公共危机协同治理机制的首要任务是完善协同治理的法规制度 。”[6]103虽然在公共危机立法方面我国已经建立起相对系统的法律体系，但是却存在诸多问题，如多针对政府单一的治理主体，而“很少涉及到多主体协作的公共危机治理”，[8]54且多集中于一些预案和分散的法律，因此，要通过立法规范各参与主体的权责界限、信息公开、共享机制等，明确在危机治理中各主体间应该如何协作问题，减少协作的无序状态。

5.信息共享建设：首先主要做好几方面的工作，一是大力发展电子政务，推动政府信息化建设，通过信息技术实现政府结构扁平化，降低危机管理成本和缩短信息共享周期；二是在全社会范围内消除数字鸿沟，加快落后地区信息化建设步伐，通过建设危机网络公共服务平台实现信息的实时传播；三是积极推动网络信息技术发展，积极推广应用最新网络技术成果，通过网络视频技术、远程会议等平衡各地区间危机治理知识资源的不平衡；四是加强网络环境建设，防止网络自身缺陷导致公共危机事件发生。

(三)评估与考核系统：实现效率、效能与效感的统一

对公共危机的协同治理评估与考核应该参照以下几个的问题：危机治理的成本与收益的比值如何，这个比值能否得到进一步的优化？这种优化是否得到规范化，从而使得危机治理结构、手段常规化？最后，这种常规化带来的结果是否是公众所希望的，是否带来了满意的结果？即危机协同治理的三重标准：效率、效能和效感。当今社会对公共危机的治理逐渐呈现出人性回归的特点，人类在与自然斗争的过程中大致经过了敬鬼神——靠技术——回归人三个阶段。从根本上讲，公共危机协同治理是一种人本的回归，它倡导危机信息的全过程公开，建立互信的沟通基础，采用正向激励的方式鼓励公众参与，以此增强公民、企业、政府的社会责任感，这意味着，利益相关者将会对危机的治理享有更多的发言权，他们的危机治理态度将得到更多的关注。

(四)再学习系统：组建危机学习圈，延长危机学习链

在学习组织建设上，建立基于社区的学习单位，充分发挥社区在公共危机应对上的学习作用，加强与多元的参与主体危机学习交流机会，推动区域范围内形成“以社会智囊为中心、以专业社会组织为主导、以社区、单位为基础”的危机学习圈，促进危机学习常规化建设。

在学习环节设计上，更加注重善后工作中危机治理经验的学习与交流，可以充分发挥社会公共组织的积极性，如通过市民意见征集、网站建设、公益宣传、危机应对演练等过程实现，改变以往的“宣传——(演练)——应对——评估”模式，形成协同治理下“宣传——演练——应对——评估——学习——再宣传——再演练”危机治理链条，积极的回馈学习对于公共危机的有效应对可能比预防新的公共危机发生更为有效。

在学习渠道探索上，要在借鉴国际危机管理经验的基础上，充分发挥政府、社会组织、以及社会智囊等专业性组织力量，积极探索适合本国国情的危机治理模式，“协同治理在西方的政治和行政管理文化中孕育而生，能否真正适应中国的土壤还有待实践的证明和探索者的努力。”[4]125同时，要推动相关理论建设，培育公共危机文化，提高危机意识，充分利用现代信息网络平台，实现学习资源的实时发布与共享。

[1]俞可平.治理与善治[C]．北京：社会科学文献出版社，2000:5.

[2]刘霞，向良云. 我国公共危机网络治理结构——双重整合机制的构建[J]. 东南学术,2006(3) .

[3]黄瑞刚. 危机中政府与媒体互动的协同效应[J].国际新闻界,2010(5).

[4]姬兆亮，戴永翔，胡 伟. 政府协同治理: 中国区域协调发展协同治理的实现路径[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2013(2).

[5]李辉，任晓春. 善治视野下的协同治理研究[J].科学与管理,2010(6).

[6]张立荣，冷向明.协同学语境下的公共危机管理模式创新探讨[J]. 中国行政管理,2007(10).

[7]刘智勇，刘文杰. 公共危机管理多元主体协同研究述评——以近10年来国内期刊论文研究为例[J]. 社会科学研究,2012(3).

[8]邓旭峰. 公共危机多主体参与治理的结构与制度保障研究[J]. 社会主义研究,2011(3).

[9]薛澜，张强. SARS事件与中国危机管理体系建设[J].清华大学学报 (哲学社会科学版),2003(4).

[10]曹现强，赵宁. 危机管理中多元参与主体的权责机制分析[J]. 中国行政管理,2004(7).

[11]张立荣，何水. 公共危机协同治理：理论分析与中国关怀——社会资本理论的视角[J].理论与改革,2008(2).

(编辑：李志文)

2014-07-21

D630.8

B

2095-7238(2014)08-0013-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.08.003