环境警察权的构成要素

吕中诚

（湖南警察学院 湖南长沙 410138）

环境警察权是警察权的一种，是国家为了维护环境安全和秩序、保护公民的环境权益而依法赋予环境警察机关实施的一种国家强制权。在任何公权力的宏观结构中，权力主体、内容及其运行规则都是主要的构成要素，环境警察权也不例外。

一、环境警察权的权力主体

所谓权力主体，简言之，就是享有权力、能以自己的名义行使权力并能独立承担由此产生的法律责任的组织以及作为其代表的工作人员。环境警察权的权力主体包括环境警察机关及其所属的环境警察。

（一）环境警察机关。

环境警察机关是环境警察权的物质化载体，科学设置环境警察机关是决定环境警察权在实践中顺畅运行的关键因素之一。就目前的理论研究及国内外环境警察的执法实践来看，主要有如下几种设置模式：其一，独立模式，其代表为俄罗斯。俄罗斯环境警察机关正式的名称为“莫斯科预防环境违法警察管理局”[1]。采用市政府出钱、内务部出人的方式设立，是一个独立的执法机关；其二，隶属于警察机关模式。比如法国的绿色警察，其全称是“打击环境违法行为中心局”，编制上隶属于内政部[2]。德国的环境警察设立在环境司中，而环境司则隶属于联邦内政部。这些发达国家的内政部（一般指警察部门）——在执法意义上实际相当于我国的公安部[3]。我国云南昆明也大致采取这种模式，即在公安局内设环境保护分局，受公安局和环保局的双重领导；其三，隶属于环保部门模式。比如澳大利亚，各州都组建了环境警察，其隶属于环保局领导，是环保局的一个内设机构[4]。此外，越南的环境管理警察机构隶属于自然资源和环境部，以色列的绿色警察也属于环境保护部在环境执法领域的主要机构[5]。

笔者认为，作为环境警察权权力主体的环境警察机关，其设置模式必须充分考虑到其设置的目的，即为了更有效的预防和解决环境问题。环境警察是环境保护的警察，而环境保护又具有极强的专业性，因此，应将其设在环保部门内部，受环保部门和公安部门的双重领导。

这种设置可整合现有环境监管资源，也可以整合公安机关和环保部门的力量，还可以避免组建在公安机关而受到的人员、经费和环保业务水平等方面的限制，能达到最佳执法效果。

（二）环境警察。

环境警察是将环境警察权的具体行使者，其素质的高低对于环境警察权的实际运行效果有着很大的影响。由于环境问题的复杂性以及环境案件的特殊性，要求环境警察既要掌握警察的相关业务技能，又要精通环保领域的专业知识，以满足环境执法实践的需要。世界各个践行环境警察制度的国家莫不如此。比如德国就十分注意对环境警察的培训，他们都要在速成班学习化学、物理、毒物学和水文学方面的知识，还要求掌握水域保护、消除废品和射线防护等方面的基本法律常识，而且还学习快速分析、噪声测试和实际操作计量器知识和技能[6]。俄罗斯的环境警察在重建后就十分注意成员的高学历及其专业相关度，还专门招收生态专业的大学生来充实环境警察队伍。在秘鲁，进入环境警察队伍要经过全面和持续培训，其内容包括旅游安全、环境保护、国家历史文化遗产、自然文化和旅游文化及生态等方面的知识[7]。总之，环境警察必须是一支专业的警察队伍，除接受一般警察的训练外，还必须掌握环境法学、环境科学、生态学、化学等相关的学科知识；同时，环境警察还是一种高科技警察，要学会在犯罪现场进行化学分析，利用高科技手段来阻止和侦破生态犯罪[8]。这样，才能确保环境警察权在实践中得以良好运行。

二、环境警察权的主要内容

环境警察权的主要内容指的是国家通过立法将抽象的环境警察权转化为权力主体所拥有的具体权力的总和，是环境警察实施国家环境管理及环境执法活动的资格及权能。因此，环境警察权的主要内容是法定的，要受到组织法等法律规范的严格控制。目前，就我国现行法律来说，环境警察部分的环境管理和环境执法权散见于一些法律法规中，还未形成科学系统的权力体系。就环境警察的特征及世界各国环境警察实践的经验教训来看，笔者认为，环境警察权的主要内容不宜过多，主要应限于环境执法，具体应包括环境刑事执法权、环境行政执法权和环境监督管理权三个方面。

（一）环境刑事执法权。

即环境警察根据我国宪法、刑法、刑事诉讼法及人民警察法的规定，对环境犯罪享有预防、制止和侦查权以及采取有关的强制措施权，主要包括：

1.侦查权。是环境警察为了查明环境案件情况，依法进行收集证据，揭露、证实环境犯罪以及查获环境犯罪嫌疑人活动所拥有的权力。

2.搜查权。是环境警察依照法律规定，对环境犯罪嫌疑人、被告人以及可能隐藏罪犯、犯罪证据的人的身体、物品、住处以及其他公共场所进行搜寻和检查的权力。

3.技术侦查权。技术侦查是环境警察运用现代科学技术侦破环境犯罪案件，发现罪犯和查找罪证的特殊措施，环境警察有权采用物理的、化学的等科学技术方法获取环境犯罪信息及环境犯罪证据。

4.刑事强制措施权。是指环境警察为了保证环境犯罪侦查工作的顺利进行，有权依法对环境犯罪嫌疑人、被告人、现行犯或重大嫌疑分子采取暂时限制其人身自由的强制方法。

（二）环境行政执法权。

1.环境行政执行权。即指环境警察为执行国家及地方各级人大、政府颁布的涉及环境与资源保护的法律、法规、规章及其他规范性文件，依法对环境行政相对人采取具体措施的权力。

2.环境行政管理权。即环境警察出于预防环境违法犯罪的目的，对易发环境污染和生态破坏的行业、场所、活动、人群和需要重点防治的对象进行治安上管理、守护的权力。主要包括：环境秩序管理权、环境安全管理权、危险物品管理权等。

3.环境行政处罚权。指环境警察对违反环境保护法律、法规或者规章当事人，依法予以处罚的权力。包括一般环境行政处罚权和环境治安处罚权，形式主要有：警告；罚款；责令停产整顿；责令停产、停业、关闭；暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；没收违法所得、没收非法财物；行政拘留等。

4.环境行政强制权。是指在环境行政过程中出现违反义务或义务不履行的情况下，环境警察为了确保环境行政的实效性，维护和实现公共利益，有权对违反义务或不履行义务的环境行政相对人的财产以及人身自由等采取强制手段，以迫使其履行义务或达到与履行义务相同的状态。目前，我国的环境行政执法主体没有直接强制权，这也是造成我国环境执法难、环境执法软的主要原因。因此，必须赋予环境警察行政强制权，以确保环境执法的效能。

5.环境行政调查权。即环境警察出于环境治安管理的目的，对环境治安信息的收集和处理的权力，其形态主要有盘查权和留置权。盘查权是指环境警察在执行职务时，有对环境违法犯罪嫌疑人进行盘问检查的权力；留置权与盘问权是具有前后连续性的一种权力，指环境警察在进行盘问时对符合法定情形的人员，将其带至环境警察机关继续进行盘查的一项权力。该项权力对于及时预防和制止环境违法犯罪行为具有重要意义。

6.紧急状态处置权。是指环境警察为了维护国家环境安全和社会秩序，保护人民生命财产安全免遭损失，对突然发生的特别重大的环境事故依法实施的非常措施和特别办法的权力，其形态主要有武器警械使用权、交通管制权、现场管制权、紧急征用和使用权等。

（三）环境监督管理权。

目前，我国的环境监督管理实行的是统管与分管相结合的体制，使得环境监督管理权分散在多个部门中，各部门之间权责不清、缺乏有效的协调与合作，严重影响了环境监督管理权的实际运行效果。有必要以环境警察的环境监督管理权为核心，对我国环境监督管理权进行整合，建立起部门联动协调机制，以便形成环境监督管理的合力。

当然，由于环境警察在我国还是个新事物，环境警察权也远未形成体系。需要进一步研究并通过国家及地方立法将其主要内容予以明确规定，为环境警察权的实际运作提供具体明确的法律依据。

三、环境警察权的行使原则

环境警察权作为一种公权力，直接涉及人身权利和财产权利，如果使用得当，就会充分发挥其“环保利剑”的作用，否则，将会给社会带来损害。所以，为了防止环境警察权的滥用和不当行使，必须对其权力范围和权力的行使进行严格的法律控制。而其中，通过确立环境警察权的行使原则来作为其权力行使的标准和界限，从而达到对其进行法律规制也是有效的方式之一。

（一）法定性原则。

在法治国家，公权力的存在和行使都必须有明确的法律依据。环境警察权也不例外，其存在和行使都必须依靠法律来确认和设定，这就是环境警察权行使的法定性原则。该原则要求以立法的形式对环境警察权的主体、内容以及行使程序等进行全面的规制，以便环境警察权的行使有明确的法律依据。而目前，我国有关环境警察权的法律规定严重不足，且过于分散，远未形成环境警察权的法律体系。由于无明确的执法权限，使得环境警察的执法行为因依据不足而畏首畏尾，执法的权威和效果也大打折扣，这正是我国践行环境警察地区所面临的最大障碍。因此，应当建立健全我国环境警察权的相关立法，这既是设立环境警察制度首先要解决的问题，也是环境警察权自身实际运行的需要，同时也是维护国家环境秩序与安全以及保障公民、法人和其他组织合法权益的需要。

（二）有限性原则。

环境警察是环境保护的警察，其职权范围不宜过宽，应当仅限于环境执法。因此，在环境警察权的配置上应严格遵循有限的原则，围绕现有环境执法中存在的问题有针对性地配置环境警察权的内容、执法权限和程序等，以便将环境警察有限的执法资源集中于环境与资源保护领域。

（三）公益性原则。

公益性原则是指环境警察权的行使必须以维护国家环境安全和秩序、保障公民的环境权益为目的。确立环境警察权行使的公益性原则，是由环境警察权的性质和其特定的作用对象所决定的。环境警察权是国家为了加强环境执法的需要而设定的，其主要任务就是保护环境以确保基本的、不损害群众健康的环境质量，而“基本的环境质量，不损害群众健康的环境质量是一种公共产品，是一条底线，是政府必须确保的公共服务”[9]。环境警察权主要关注的就是公共的环境秩序、基本的环境质量以及公民环境权益，而这些正是社会全体成员的共同愿望和要求，代表了全社会成员的共同利益，体现了很强的公益性。环境警察权的行使必须遵循公益性原则，紧紧围绕着公益性的目的进行，不得偏离，否则将违背国家设置环境警察权的初衷。

（四）程序性原则。

所谓程序性原则，就是环境警察权的行使要严格遵守法定的程序。该原则的实质是要求环境警察权的行使不仅要符合实体法，更要遵循基本的程序规则，使其行使按照法律规定的方式、步骤、时限和顺序来进行。由于环境警察权产生的主要原因就是利用警察权的强制性来解决环境执法软的问题，这使得其在行使中侵害公民、法人和其他组织合法权益的可能性大大增加。而程序性原则正是对环境警察权行使的一种法律规制，将其行使纳入法定的程序轨道可以最大限度地降低其侵益的可能性。因此，在程序上对环境警察权的行使进行严密的控制是非常必要的。

（五）责任性原则。

责任性原则是指环境警察权的主体必须对自己行使环境警察权的行为承担相应的责任。该原则实质是通过违法行使权力所必须承担的法律后果来约束权力主体，使其合法、适当、谨慎地行使环境警察权，从而达到规制环境警察权的目的。该原则的要求主要如下：其一，将环境警察权的每项具体权力及其违法行使所要承担的责任内容都要在法律中明确规定，既使违法主体得到应有的惩罚，也使潜在的违法主体感受到实实在在的威慑，从而使其依法行使权力；其二，要建立责任追究的监督机制和相对快捷的责任追究程序，以便及时发现环境警察权行使中存在的问题并及时予以纠正和归责；其三，要对环境警察权行使所造成的损害予以救济，权力主体应当对违法或不当行使环境警察权给行政相对人造成的损害承担相应的赔偿责任；其四，权力主体内部也要建立相应的责任追究及追偿制度，以便使责任真正落到实处。

公权力天生具有腐蚀性，但也生来就具有善良的公益品性，环境警察权也是如此，而且其善良的公益品性更为突出。通过对环境警察权进行研究，厘清其主体特征、具体内容及运行规则，并予以明确的法律规制，必然可以最小化其腐蚀性而最大化其善良性，使公益和私益的关系处于最优状态，从而大大提高环境警察权的实际运行效果。这必将有助于解决我国环境污染和生态破坏的难题，并为生态文明建设提供一种新的思路和方法。

[1]王国琦.俄罗斯环境警察[J].人民公安，2007，（19）：46.

[2]徐 辉.法国拟设立绿色警察[J].全球科技经济瞭望，2004，（11）：58.

[3]曾文革，陈娟丽.国外环保警察及启示[J].环境保护，2010，（27）：66.

[4]李攀诚，周 颖，陈 勇.关于江西省设立生态警察的若干思考[J].江西公安专科学校学报，2010，（11）：29.

[5]孙 磊.我国环境警察制度构建研究[D].黑龙江大学，2010：45-46.

[6]宋万年，宋占生，等.外国警察百科全书[M].北京：中国人民公安大学出版社，2000.

[7]贾安平.秘鲁加强环保警力保护自然生态资源[DB].新华网，2009-10-12.

[8]杨先碧.生态警察高科技“反恐”[J].科学之友，2009，（1）：76-77.

[9]李克强.在全国第七次环境保护大会的讲话[N].中国环境报，2012-01-04.