我国自然资源有关的刑事立法之变迁

潘 佳

我国自然资源有关的刑事立法之变迁

潘 佳

有关自然资源的刑事责任，是指违法自然资源相关的刑事立法的规定，造成资源的破坏，情节严重或者数量较大的行为，以及公权力的实施和自然资源有关的行为，触犯刑律构成犯罪所应承担的刑事法律责任。①关于自然资源的刑事责任，目前学界至少有三种观点，参见戚道孟：《自然资源法》，中国方正出版社2005年版，第 199 页。张梓太：《自然资源法学》，科学出版社2004年版，第10页。孟庆瑜、刘武朝：《自然资源法基本问题研究》，中国法制出版社2006年版，第308页。上述学者界定的自然资源刑事责任，均针对“私主体”的破坏行为，这一点是共识。本文的研究对象为与自然资源有关的刑事立法，因此公权力实施的违反自然资源方面的刑事规范的行为也纳入本文的研究范围。当前，由于我国传统的经济发展模式尚未根本改变，且对传统资源的开发利用强度不断加大，面对日益严峻的资源紧缺和生态安全危机，国家不得不使用最严厉的刑罚措施来制裁破坏资源的犯罪行为，这也是高风险社会要求刑罚介入自然资源犯罪的必然选择。②侯艳芳：《风险社会环境犯罪既遂形态的立法思考》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》，2013年第2期。

新中国成立以来，随着我国刑法典的颁布和修订，自然资源有关刑事立法的发展主要经历了三个历史阶段，依次是1979年7月以前，③因该时期不涉及自然资源立法，本部分不做单独介绍。1979年7月至1997年3月；1997年3月至今。在几个历史节点上，有两部重要法律的颁布即：1979年《中华人民共和国刑法》（以下简称“79刑法”）的颁布，1997年《中华人民共和国刑法》（以下简称“97刑法”）的颁布。此外，在不同的时期，随着价值观念的不断创新，④肖国兴、肖乾刚：《中国自然资源制度创新的几个问题》，《环境保护》1995年第1期，第13页。立法、司法机关及其他部门还颁布了一些重要的刑法修正案、司法解释等，这些规范性文件，为全面预防和打击自然资源类犯罪提供了重要的补充。就我国不同历史时期的自然资源有关的刑事立法来看，其形式主要有刑法典、司法解释、以及自然资源专门立法中的“指引”条款模式。⑤国内刑法学界一般地认为，我国不存在国外的“附属刑法”和“单行刑法”，两者的共同点在于可以脱离刑法典，单独规定、适用罪名。区别在于：“附属刑法”往往和民事、行政、刑事责任一起规定，“单行刑法”则只规定单独的刑法罪名就实践中来看，我国还没有自然资源领域的附属刑法和单独刑法。

一、1979年7月～1997年3月有关自然资源犯罪的刑事立法

（一）79刑法典的规定

79《刑法》制定之时，系我国改革开放的初期，制定带有较浓厚的政治和计划色彩。一方面，出现了大量的工业污染、掠夺性的资源开发和破坏。在经济与资源环境的矛盾面前，前者被推到了举足轻重的位置。另一方面，对自然资源犯罪的刑法规制，是为了更好的服务于社会主义经济建设和社会建设的需要。

79《刑法》设置了一些破坏自然资源犯罪的条款。第128条、第129条和第130条规定了破坏自然类犯罪。第128条规定，违反保护森林法规,盗伐、滥伐森林或者其他林木,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,可以并处或者单处罚金。第129条规定，违反保护水产资源法规,在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品,情节严重的,处二年以下有期徒刑、拘役或者罚金。第130条规定，违反狩猎法规,在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎,破坏珍禽、珍兽或者其他野生动物资源,情节严重的,处二年以下有期徒刑、拘役或者罚金。这是79刑法与自然资源犯罪直接相关的三个法律条文。

遗憾的是，79《刑法》没有专门规定污染环境犯罪的条款，但是，其中一些与自然资源保护有关的条款可以适用于危害环境的犯罪，一些危害环境的犯罪，同时产生了破坏自然资源的效果。譬如：违反水资源保护法规，非法改变河流、湖泊的水流状态或者以其他方法破坏水资源，情节严重构成犯罪的，依照《刑法》第105条、156条规定追究刑事责任；违反矿产资源保护法规，非法开采国家规定实行保护性开采的特定矿种或者对国民经济有重要价值的矿区，造成矿产资源破坏的，依照《刑法》第156条规定追究刑事任等。①金瑞林、汪劲：《20世纪环境法学研究述评》，北京大学出版社2003年版，第287页。

（二）各领域自然资源法中的刑事“指引条款”及人大常委会的补充规定②全国人大及其常委会对刑事立法的补充规定，本质上属于刑法典。为了梳理立法的演变，单出列出予以分析。

79《刑法》颁布实施以后，至97《刑法》出台之前，自然资源类犯罪的立法，还体现在资源保护的专项法律、法规中，这些法规本身并不创造刑事责任，只是在明确了法定情形下，适用何种刑事责任，是否承担自然资源犯罪的刑事责任等。从一定角度看，这些规定不仅有助于更好地理解刑法量刑，更方便地适用，而且很好地衔接了和行政责任的关系。

有代表性的规定是1984年的《森林法》（全国人大常委会，1984年9月）（以下简称“84年森林法”）和1988年的《野生动物保护法》（1988年11月，全国人大常委会）（以下简称“88年野生动物保护法”）

84年《森林法》在第6章“法律责任”部分，明确了法定情形下，责任主体适用刑法的“比照条款”。第34条规定，盗伐森林或者其他林木，情节轻微的，由林业主管部门责令赔偿损失，补种盗伐株数10倍的树木，并处以违法所得3至10倍的罚款。滥伐森林或者其他林木，情节轻微的，由林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处以违法所得2至5倍的罚款。盗伐、滥伐森林或者其他林木，情节严重的，依照《刑法》（79刑法）第128条的规定追究刑事责任。盗伐林木据为己有，数额巨大的，依照《刑法》（79刑法）第152条的规定追究刑事责任。第35条规定，超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证的，对直接责任人员给予行政处分；情节严重，致使森林遭受严重破坏的，对直接责任人员依照《刑法》（79刑法）第187条的规定追究刑事责任。第36条规定，伪造或者倒卖林木采伐许可证的，由林业主管部门没收违法所得，处以罚款；情节严重的，比照《刑法》（79刑法）第120条的规定追究刑事责任。

88年《野生动物保护法》在第4章第31条也设定了野生动物保护有关的刑事责任指引条款。此外，《中华人民共和国野生植物保护条例》(1996年9月制定，国务院)第28条规定：违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第29条规定：野生植物行政主管部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

97《刑法》以前，在规制自然资源有关的犯罪上，出现了一些以类推方式适用刑法，追究犯罪的条款。类推适用是刑法无明文规定犯罪的时候，比照分则中最相似的罪行来定罪处罚，且应当报请最高人民法院核准。譬如，84年《森林法》第36条，88年野生动物保护法37条第2款等。可以看出，这种依靠类推来追究危害环境犯罪的做法，存在罪名与罪行、罪责不符的缺陷。①汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第622～623页。这也是我国在以后的刑法修订时予以考虑的因素之一。

关于自然资源有关的刑事立法的发展，全国人大后来出台了一些补充性规定。例如，1988年1月通过的《关于惩治走私犯罪的补充规定》；1988年11月通过的《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》。此外，其他单项自然资源法中也有刑事责任条款，不再一一列举。

79刑法、“指引条款”等在适用过程中出现了很多问题，曾引发学界的讨论。这些讨论大多集中于“危害环境类”犯罪的设立和补充，②学界普遍认为应该增设“危害环境类犯罪”或者“危害环境类犯罪”。少数学者谈到了自然资源类刑事责任的完善问题，认为破坏自然资源的犯罪也规定的不全面，不充分。③蔡守秋：《环境法教程》，法律出版社1995年版，第263页。

二、1997年3月至今有关自然资源犯罪的刑事立法

（一）97年刑法典的规定

第一部刑法典颁布至1997年，我国的政治、经济和社会已经发生了翻天覆地的变化。在这期间，全国人大常委会通过了多个单行刑法，并在包括环境资源法律在内的多个法律中增加了刑法的条款。

97《刑法》中，有关环境犯罪的立法，最为重要的当属在第6章第6节专门设置的“破坏环境资源保护罪”。④颜九红：《环境犯罪罪名体系之科学建构》，《法学杂志》2009年第9期。破坏环境与资源保护罪不是一个法定的罪名，是与环境资源保护相关的各种犯罪形态总和。⑤汪劲：《环境法学》(第2版)，北京大学出版社2011年版，第319页。总的来看，自然资源犯罪既包括第6章第6节“破坏环境资源保护罪”中的“破坏资源保护罪”的内容，还包括其他章节中的与自然资源保护有关的犯罪条款等。

具体而言，第6章第6节“破坏资源保护罪”包括14个罪名，分别是包括非法捕捞水产品罪；非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪;非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪；非法狩猎罪;非法占用农用地罪；非法采矿罪；破坏性采矿罪；非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪；非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪；盗伐林木罪；滥伐林木罪；非法收购盗伐、滥伐的林木罪；走私珍稀植物、珍稀植物制品以及走私珍贵动物、珍贵动物制品罪。

其他章节中涉及自然保护的刑事立法，主要有第3章的“破坏社会主义市场经济秩序罪”151条第2款规定的“走私珍贵动物及其制品罪”、第3款规定的“走私珍稀植物及其制品罪”，以及不当使用公权力的几个罪名，包括：动植物检疫失职罪、违法发放林木采伐许可证罪、非法批准征用、占用土地罪以及非法低价出让国有土地使用权罪、动植物检疫徇私舞弊罪、⑥颜九红：《环境犯罪罪名体系之科学建构》，《法学杂志》2009年第9期，第57页。法人犯破坏资源保护罪。关于单位犯罪的，刑法第346条规定，单位犯第338至第345条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节该条的规定处罚。

此外，其他普通刑事犯罪也有可能成为与自然资源有关的犯罪，譬如专门针对森林或者其他林木的“放火罪”等。⑦同注⑥。

总体上看，97刑法中有关环境刑事责任的立法，具有几个明显的进步之处。第一，体现了环境时代国家运用刑罚这种最严厉的法律武器保护环境资源、推进可持续发展的政策性导向。①陈德敏：《环境法原理专论》，法律出版社2008年版，第365页。第二，基本实现了对野生及重要动植物资源、土地资源、矿产资源、林木资源等几大自然资源领域的刑法保护。在罪名增加的基础上，自然资源犯罪立法的体系和框架逐渐变得的明晰。第三，从打击的行为类型来看，既涉及对私行为的约束，也涉及对不当公权力的规范，且保护的法益呈现多元化。尽管97刑法的颁布为我国资源类犯罪提供了更为专门的、系统的依据，然而立法中的明显不足至今仍然存在：其一，关键领域自然资源立法的短缺和空白，如矿产资源、湿地资源、遗传资源、自然保护区等等。其二，自然资源犯罪基本上是结果犯，造成危害结果才认定为犯罪的，不利于环境资源类犯罪的预防，与我国当前的自然资源破坏和存量极不相称。其三，现有的资源自然犯罪处罚力度依然偏低，违法成本低的现状难以改变。第四，与经济类、职务犯罪相比，自然资源类犯罪条款要少的多，无法满足现实需要。

（二） 自然资源专门法中的刑事责任“指引”条款

97刑法之后，野生及珍贵动植物资源、土地资源、矿产资源、林木资源、海洋资源、水资源、湿地资源、草原资源等部门法均涉及自然资源犯罪的刑事责任“指引”条款。这些立法有助于更好的理解对刑法量刑，更方便地适用，很好地衔接了和行政责任的关系。以下按照时间脉络、分领域逐一梳理这一阶段的特别法及刑事责任指引条款。

1.自然保护区

涉及指引条款的该领域的专门法有：《中华人民共和国自然保护区条例》（1994年10月制定,2011年1月修订，国务院）对妨害公权力、对自然保护区的污染和破坏、以及管理者的渎职犯罪行为，进行了指引。②《中华人民共和国自然保护区条例》第39、40、41条。另外，甘肃、黑龙江等地方政府规章也涉及自然保护区的刑事指引条款，所规制的方面和国家层面立法一致。

2.草原资源

涉及指引条款的该领域的专门法有：《中华人民共和国草原法》(1985年6月制定，2013年6月最新修订，全国人大常委会）》和《中华人民共和国草原防火条例》（2008年11月修订，国务院）。2013年修订的《草原法》中，有关草原资源违法犯罪的行为类型较多，主要包括公权力的渎职，挪用公款及贪污，非法批准、征收使用草原，非法转让草原、非法开垦草原等。2008年修订的《草原防火条例》对公权力的渎职和侵犯公共财产的行为进行了细化，更有利于定罪。

3.野生/珍贵动植物资源

涉及指引条款的该领域的专门法有：《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》 (2006年4月制定，国务院)、《中华人民共和国动物防疫法》（ 1997年7月制定，2013年6月最新修订，全国人大常委会）、以及《中华人民共和国野生植物保护条例》(1996年9月制定，国务院)。2004年颁布的《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》中的“指引”规范，主要针对和贪污行为职务犯罪，进行了细化。1997年颁布的《动物防疫法》规定了转让、涂改、伪造检疫证明，逃避检疫、引起重大动物疫情、导致严重后果，以及动物防疫监督工作人员滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊，隐瞒和延误疫情报告，伪造检疫结果的，应当追究刑事责任。2007年修订的《动物防疫法》立法技术上进行了改变，最后一章列举了十几条动物防疫方面的行政违法行为，并在第84条规定：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任，这是一种简便易操作的模式，实践中，上述行政违法行为严重到一定程度均可以追究刑事责任。和97年的该法相比，犯罪行为类型被扩充了，更有利于认定犯罪。③2013年修订的《动物防疫法》中在刑事责任指引部分，未作改变，因此，不作讨论。

4.土地资源

指引条款方面，首先，《中华人民共和国防沙治沙法》（2001年8月制定，全国人大常委会）第38条规定：违反本法第22条第2款规定，在沙化土地封禁保护区范围内从事破坏植被活动的，由县级以上地方人民政府林业、农（牧）业行政主管部门按照各自的职责，责令停止违法行为；有违法所得的，没收其违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。其次，《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月制定，2004年8月最后修订，全国人大常委会）明确了公权力及私行为非法使用、流转土地应当追究刑事责任。①中华人民共和国土地管理法，第73、74条。再次，《中华人民共和国水土保持法（1992年6月制定，全国人大常委会）第58条规定：违反本法规定，造成水土流失危害的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。另外，《土地调查条例》（2008年2月制定，国务院）以及《土地复垦条例》（2011年2月制定，国务院）对土地调查和复垦领域应当追究刑事责任的情形进行了分类和细化。

5.矿产资源

这一时期的矿产资源专门立法，涉及刑事责任的行为类型，主要包括矿产资源管理者的严重违法行为，资源利用者对矿产资源的严重违法行为，其中利用者的严重违法行为包括与公权力有关的行为，对资源的严重破坏，以及利用资源中对环境的严重污染和破坏等，矿山安全有关的行为等。具体来说，主要立法有：《中华人民共和国矿产资源法》（1986年3月制定，1996年8修正，全国人大常委会），《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（1994年3月26日发布，国务院），《中华人民共和国煤炭法》（1996年8月制定，2013年6月最后修订，全国人大常委会），《中华人民共和国矿产资源勘查区块登记管理办法》（1998年2月制定，国务院），《中华人民共和国矿产资源开采登记管理办法》（1998年2月制定，国务院），《中华人民共和国矿山地质环境保护规定 》（2009年2月制定，国土资源部），《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（2010年6月制定，全国人大常委会）。

6.林业资源

涉及指引条款的该领域的专门法有：《中华人民共和国森林法》（1985年1月制定，1998年4月修正，全国人大常委会）、《森林防火条例》（1988年1月颁布、2008年12月修订，国务院），两部法律法规，针对森林资源的开发利用和保护，对有关的刑事责任，进行了指引和类型化。

7.海洋资源

海洋资源有关的刑事责任指引体现在海域使用、海洋资源使用中产生的环境问题、海岛保护、无居民海岛的使用、海域使用测量以及临时海域使用管理、电缆管道保护。涉及这些领域的规范性文件有：《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年8月制定，1999年12月修订 全国人大常委会）、《中华人民共和国海域使用管理法》（2001年10月制定，全国人大常委会）、《海域使用测量管理办法》（2002年6月制定，国家海洋局）、《临时海域使用管理暂行办法》（2003年8月制定，国家海洋局）、《海底电缆管道保护规定》（2004年1月制定，国土资源部）、《海域使用论证管理规定》（2008年1月制定，国家海洋局）、《中华人民共和国海岛保护法》（2009年12月制定，全国人大常委会）、《无居民海岛使用权登记办法》（2010年12月制定，国家海洋局）。

8.水资源

就涉及指引条款的规范性文件来看，水资源犯罪常见的行为类型主有：水资源管理渎职行为、造成水土流失的严重行为、取水许可和水资源费征收管理有关的严重违法行为等，相应地规范性文件指引有：《中华人民共和国水法》（1988年1月制定，2002年8月修订，全国人大常委会）、《中华人民共和国水土保持法》（1991年6月制定，2010年12月修订，全国人大常委会）、《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006年2月制定，国务院）、《水资源费征收使用管理办法》（2009年1月制定，财政部、国家发展和改革委员会、水利部）。

9.湿地资源

就目前来看，国家层面的湿地保护条例一直尚未颁布，该领域的刑事责任指引条款体现在地方性法规等规范性文件中。①2003年6月，黑龙江省颁布了我国第一个地方性湿地保护条例——《黑龙江生湿地保护条例》。目前，我国多个省级、市级行政单位已经颁布了湿地保护条例，大多涉及刑事责任的指引条款。比如，《宁夏回族自治区湿地保护条例》（2008年9月制定，宁夏回族自治区人大(含常委会)）第44条规定，从事湿地保护和行政管理的工作人员，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成湿地资源破坏的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《包头市南海子湿地自然保护区条例》（2008年4月制定，包头市人大(含常委会)）第26条规定，违反本条例规定，造成湿地保护区重大污染或者破坏事故的，对相关责任人依法追究刑事责任。第27条规定，湿地保护行政主管部门及其南海子湿地管理机构工作人员在湿地保护管理工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，湿地保护区行政主管部门或者其上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

回顾这一阶段自然资源特别法中的“指引”条款，与97年之前相比，不仅涉及的领域极大地扩充，而且，对涉嫌犯罪的行为的界定进一步明确，“类推”适用也不再存在。此外，特别法中指引条款的丰富和完善，对涉及的利益相关者理解和遵守刑事法律规范提供了便利，一定角度上看，“前置条件”的明确有利于自然各领域违法犯罪的预防和打击。此外，自然资源特别法中常存在的行政责任结合刑事指引责任的立法模式，更好地处理了两者的关系，方便适用。

此外，明显的问题也是存在的。实际上，很多自专门领域的自然资源指引条款急需单独立法定罪，而不是简单的“追法追究刑事责任”。比如，常见的破坏草原、湿地、土壤等行为，在我国现有的刑法体制下，往往是明确了涉嫌犯罪的情形，行为类型之后，因没有该领域犯罪的单独罪名，依相关的罪名定罪，该行为尽是作为简单的犯罪行为或者后果予以考虑。自然资源种类繁多、类型多样，针对不同的资源禀赋和种类立法，且不断地扩种罪名，是国际社会的趋势。

从另一个角度看，大多数指引规范实际上发挥了司法解释在认定犯罪、适用法律方面的解释功能，当然了，指引规范本身的存在是必要的。立法部门需要处理好两者的关系，对自然资源专门法和国务院及部门颁布的其他法规、规章等文件中涉及的“指引”条款进行系统的立法清理，需要单独立法，明确为某一资源类犯罪的罪名，譬如增加“破坏草原罪”。不需要单独立法的，需要对定罪进行解释的，实践中不好处理的，适用中棘手需要统一规范的，再以司法解释的形式说明。

（三）刑法修正案、②刑法修正案本质上属于刑法典。为了更好的说明不同社会阶段修正案的发展演变，单独列出予以说明。司法解释等其他规范性文件

为强化自然资源开发利用的的刑事保障，更好地理解和处理资源类犯罪中的具体问题，有关部门相继出台了一系列指引、解释和实施细则等。下面仍依时间按顺序，区别不同的资源领域予以说明。

1.草原资源

2012年11月最高人民法院颁布的《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》对严重破坏草原资源行为的法律适用和如何定罪进行了细化。此外，还对妨害公务、暴力抗法、多次实施破坏草原资源的违法犯罪行为的认定和定罪方法进行了明确。

2.野生/珍贵动植物资源

2000年11月，最高人民法院通过了《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，就审理破坏野生动物资源的犯罪案件具体应用法律的若干问题进行了解释。①该解释，对“珍贵、濒危野生动物”、“收购”、“情节严重”行为、定罪量刑等问题进行了说明。2001年5月，国家林业局和公安部联合出台了《关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》，详细规定了森林公安机关有关森林和陆生野生动物刑事案件的管辖范围、森林和陆生野生动物刑事案件的立案标准等内容。

2002年12月，国家林业局发布了《国家林业局关于加强红豆杉资源保护管理工作有关问题的通知》，其中“三、开展红豆杉资源经营加工企业清理”指出：各级林业主管部门对依赖野生红豆杉资源从事加工经营的企业，要立即改正，在未解决人工培育原料前，要一律停止其加工经营紫杉醇或其他红豆杉产品的行为；对其行为触犯刑律的，应尽快移交司法机关追究刑事责任。

2002年12月，全国人大常委会通过了《刑法修正案（四）》。关于资源类犯罪，修订了344条的非法采伐、毁坏珍贵树木罪，非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪，以及345条的盗伐林木罪，滥伐林木罪，非法收购盗伐、滥伐林木罪。

2011年11月，财政部、海关总署、国家税务总局颁布了《“十二五”期间进口种子种源免税政策管理办法》。其中，在监管及处罚部分提到：“对违反规定的种子种源进口单位，按照有关规定处罚，并暂停其1年免税资格；依法被追究刑事责任的种子种源进口单位，暂停其3年免税资格。”

3.土地资源

1997年4月，中共中央国务院联合发布的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出：违反土地利用总体规划、破坏耕地的，国家工作人员滥用职权违法批地、严重渎职的，要依法追究刑事责任。

1999年5月，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确了违反土地转让规定的，构成犯罪的，要移交司法机关追究刑事责任。

2004年10月，国土资源部、农业部发布的《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（十三）指出：严肃处理违法占用和破坏基本农田行为。对于事实清楚，证据确凿，涉及占用基本农田规模大，造成基本农田面积大量减少的地区，要立案依法查处，依法严肃处理并追究有关责任人的责任，构成追究刑事责任的，应移送司法机关立案查处。

2005年9月，国土资源部、农业部、国家发展和改革委员等联合颁布了《国土资源部、农业部、国家发展和改革委员等关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》，明确了基本农田保护追究刑事责任的情形。此后，2005年12月19日最高人民法院通过了《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，就人民法院审理这类刑事案件具体应用法律的若干问题进行了解释。

2006年6月，国土资源部办公厅公布了《国土资源部办公厅关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》，2006年8月，国务院发布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，同年11月，中央社会治安综合治理委员会发布了《中央社会治安综合治理委员会关于深入开展农村平安建设的若干意见 》。2007年12月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，2009年8月，财政部、海关总署、国家税务总局颁布了《种子(苗)种畜(禽)鱼种(苗)和种用野生动植物种源进口税收优惠政策暂行管理办法》，针对不同的情形，均规定了相应的刑事责任指引条款。

在这段期间， 2008年11月6日最高人民检察院公布了《关于加强查办危害土地资源渎职犯罪工作的指导意见》，专门对土地渎职犯罪进行了详细解释和说明。

4.矿产资源

2005年2月，最高人民法院发布了《最高人民法院行政审判庭关于地质矿产主管部门作出的非法采矿及破坏性采矿鉴定结论是否属于人民法院受案范围问题的答复》，其中指出：《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第6条中规定的“地质矿产主管部门所作的鉴定结论”，作为刑事案件中的证据，将在刑事诉讼中接受审查，对当事人不直接产生权利义务的实质影响。因此，当事人对地质矿产主管部门作出的上述鉴定结论有异议，可以依照刑事诉讼法的有关规定要求重新鉴定，一般不能直接向人民法院提起行政诉讼。

2005年6月，国家安全生产监督管理总局(原国家安全生产监督管理局)，国家煤矿安全监察局，国家发展和改革委员会(含原国家发展计划委员会、原国家计划委员会)，国土资源部，国家工商行政管理总局发布的《关于严厉打击煤矿违法生产活动的通知》规定，地方各级国土资源管理部门和地方煤矿安全监管部门对非法违规开采的矿井要依法予以处罚，造成严重后果的要移送司法机关依法追究矿主的刑事责任。

2005年8月，国务院颁布的《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》指出，对拒不停止开采或取缔后又违法开采，造成矿产资源破坏、甚至发生事故的，要依法追究有关人员的刑事责任。

2007年1月，最高人民法院、最高人民检察院颁布了《关于办理盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。2007年2月，最高人民法院、最高人民检察院颁布的《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对专门问题进行了明确。

2007年3月， 国家发展和改革委员会(含原国家发展计划委员会、原国家计划委员会）颁发了《铅锌行业准入条件》，要求：依法打击矿山开采中的各种违法行为，构成刑事犯罪的移交司法机关追究刑事责任；对不符合环保要求的，环境保护主管部门要根据有关法律、法规进行处罚，并限期整改。

2008年9月，国土资源部、最高人民检察院、公安部发布的《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》明确了国土资源犯罪案件，涉及哪些罪名。

5.林业资源

这一时期，国务院、林业部门和司法机关针对森林资源的破坏，出台了专门的规范性文件，均涉及森林资源刑事责任的内容。特别是司法机关，在审理案件中的法律适用，明确了定罪和量刑情节，有效地指导了森林资源的破坏和审理。这些文件主要有：《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》（1998.08.05颁布 国务院）、《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2000年11月制定， 最高人民法院）、《最高人民法院、最高人民检察院、国家林业局等关于开展严厉打击破坏森林资源违法犯罪活动专项斗争的通知》（1998年10月制定， 最高人民法院，最高人民检察院，国家林业局）、《国家林业局关于印发〈国家级森林公园监督检查办法〉的通知》（2009年9月制定，国家林业局）、《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2000年11月制定，最高人民法院）、最高人民检察院关于认真贯彻执行《中华人民共和国刑法修正案(四)》和《全国人大常委会关于＜中华人民共和国刑法＞第九章渎职罪主体适用问题的解释》的通知（2003年1月制定，最高人民检察院）、《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（2006年7月制定，最高人民检察院）。

97《刑法》颁布之后至今，对自然资源犯罪进行规范的刑法修正案、司法解释等规范性文件加大了环境资源犯罪的打击力度，使得司法实践中的应用更具有操作性，更有利于及时有效地打击资源类犯罪。在经济利益较明显的资源领域——林业资源、土地资源和矿产资源，颁布的规范性文件角度，规定的也更为充分，说明我国这些领域的犯罪行为较多，更为重视对这些领域犯罪的打击。

当前我国资源类犯罪立法的缺陷也不容忽视，比如缺少对特殊区域自然保护的内容，刑法对生态功能认识相对不足以及自然资源单行法和刑法规定不协调等。①孟庆瑜、刘武朝：《自然资源基本法问题研究》，中国法制出版社2006年版，第312～313页。这些问题，有待于进一步完善。

三、结 语

由于自然资源权的实质是强调自然资源物质实体与能量的财产权保护，①常纪文：《论环境法与自然资源法的独立性与协同统一化》，《自然资源学报》，2000年第3期，第276页。而本身这种“有体权”又和生态功能密不可分。因此，解决经济机制和生态价值的冲突与矛盾是始终是自然资源法的根本追求。②姜渊：《对自然资源法调整对象的思考》，《湖北省会科学》2013年第8期，第149页。79《刑法》的制定，打破了长久以来自然资源犯罪无法可依的局面，初步确立了一些领域自然犯罪立法的雏形。79《刑法》之后，在森林、野生动物等领域出现了很多有关自然资源犯罪的刑事“指引”规范。这些立法和指引规范等，不仅充实了自然资源刑罚，还为危害环境犯罪的“类推适用”，提供了“引据法”，这些是值得肯定的。

79《刑法》到97《刑法》之前的资源和环境类犯罪防范体系不仅存在重要立法的的空白、结构性缺陷，③最明显的表现是79《刑法》没有专门的危害环境类犯罪。而且不成体系，适用也很混乱。总之，很难适应我国自然资源类犯罪的防范要求。

97年《刑法》对破坏环境资源类犯罪进行了重大变革，在第6章第6节专门设置了“破坏环境资源保护罪”。总体上看，97《刑法》有关环境刑事责任的立法基本实现了对野生及重要动植物资源、土地资源、矿产资源、林木资源类几大自然资源领域的刑法保护，保护的法益和对象得到了拓展，并且在刑法典层次上初步建构了我国的自然资源犯罪立法的框架和体系。然而，97《刑法》至今仍存在关键领域自然资源专门立法空白、预防功能缺乏，处罚成本低等明显缺陷。

97《刑法》颁布以后，全国人大、两高等部门相继出台多个刑法修正案、司法解释解释、说明、决定、通知、报告等，对自然资源类犯罪在定罪量刑、理解和适用、修改和完善自然资源有关的犯罪方面进行了解释说明。这些刑事法律规范在不同的立法阶段，对于及时有效打击破坏自然资源类犯罪发挥了积极作用。

此外，不同阶段各领域自然资源法中的刑事“指引条款”主要采用概括性、明示性和比照式的立法模式。其中，概括性的方式指在指引条款中仅概括地规定对某一种或某几种资源类犯罪行为“依法追究刑事责任”，如何追究刑事责任，则依附刑法典的有关规定。明示性的立法模式指在指引条款中指出某条款所要依附的是哪一具体法律、哪一条款、或者哪一罪名。比照性的立法模式，对其规定的新的资源类犯罪行为，只规定罪名与罪状。其法定刑比照刑法典的某一条款处罚的立法方式，常见的表述是“比照”处罚。这些指引条款，本身虽为单行刑法和附属刑法，但对衔接自然资源有关的行政法律规范，更好的理解和适用自然资源有关的刑事责任立法，有积极的功效。

当前资源类犯罪有关的刑事规范修正案和司法解释在数量上，远远不及“指引规范”。这反应了自然资源立法的缺少，大量的指引规范应该逐渐地根据相应资源的种类和犯罪主体，单独定罪。

最高立法和司法部门需要处理好两者的关系，对自然资源专门法和国务院及部门颁布的其他法规、规章等文件中涉及的“指引”条款进行系统的立法清理，需要单独立法，明确为某一资源类犯罪的罪名，譬如增加“破坏草原罪”，而不是简单地定和土地犯罪有关的罪名等等。不需要单独立法的，需要对定罪进行解释的、实践中不好处理的、常见的，以司法解释的形式说明。

回顾，改革开放30多年以来我国的自然资源犯罪有关的立法，主要呈现以下特点：第一、自然资源犯罪立法逐渐集中化、专门化，自然资源刑事立法的地位逐渐凸显；第二，有关自然资源犯罪的刑事规范类型多样：有刑法典、修正案、司法解释、各种“指引条款”，且“指引条款”在数量上和领域上不仅全面，而且繁多。虽不直接规定犯罪，但作用和功能明显。第三，各种刑事法律规范逐渐

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