天津市街镇社会管理创新实践与启示

黄鹏

天津市街镇社会管理创新实践与启示

黄鹏*

本文以天津市19个综合试点街镇调研材料为基础，分析了天津街镇社会管理创新的主要经验。主要启示有：通过内生创新渐进改革推动社会问题化解，坚持经济发展与社会管理同步协调推进，通过具体工作建设服务型政府等。在此基础上，对街镇在社会管理创新中的地位和发展趋势作了简要分析，认为街道可以成为社会管理的主要场所，其服务职能会越来越强化，并由此可能引发街道工作人员的身份转变。

街镇社会管理创新 实践与启示

加强和创新社会管理，是政府的一项重点工作，同时也是学术界研究的热点问题。社会管理创新从主体上来说，省（直辖市）、市（包括区县）级政府拥有本地区重大事项决定权，对一个区域社会管理具有决定性影响，村委会、居委会等社区基层组织与民众接触密切，直接关系到社会管理的效率和民众的满意度。介于两者之间的街镇政府，虽不具有大部分公共事务的决定权，也不是政策的最终执行者，但作为政策、信息、资源传导的中介，其重要作用不容忽视，研究其社会管理创新的路径和经验，具有重要的价值。

天津在探索社会管理创新的实践中，从区县、街镇、社区（村）三个层面上统筹安排，在全市确立了4个区、19个街镇、38个社区（村）为市级综合试点单位。[1]散襄军.加强和创新社会管理 全面提升维护社会稳定的能力和水平[N].天津政法报（新闻周刊）.2011-09-16(1).通过对试点单位典型经验的总结，探索符合天津实际发展情况、具有天津特色的社会管理模式。本文以天津市19个街镇市级综合试点单位典型经验调查为基础，探讨天津街镇社会管理创新的路径、经验与启示。调查的19个街镇分别位于新兴城区、老城区、城市近郊、城市远郊和传统农村，涵盖了天津街镇的各种类型。调查采取蹲点驻守方式，每个街镇分别派驻调研人员，在当地街镇政府的支持下，通过查阅资料、现场走访、召开座谈会、个案访谈等方法，广泛开展调查研究。每个街镇调研时间为15天左右。

一、天津街镇社会管理创新的主要经验

天津街镇一级政府在具体社会管理中，做了很多成功的探索和尝试。通过对这些具体实践的分析，总结天津街镇社会管理创新的主要经验，在信息化建设、资源整合、工作规范化建设三方面具有突出借鉴意义。

（一）信息化建设

信息化建设在新时期社会管理中具有基础性、先导性地位，信息占有的多少、及时与否、准确与否直接关系到政府的行政能力。信息化既是社会管理面临的挑战，也是实施管理的有力手段。天津街镇信息化建设，主要有以下几方面做法。

1．建立基础信息数据库。基础信息数据库是政府决策的数字化依据，可以大大提升政府决策的效率和质量。街镇是最基层政府，处于服务的第一线，以街镇层面为基础建立基础信息数据库，能够做到信息及时采集、及时更新、及时运用。天津部分街镇在这方面做出了有益的探索。滨海新区新港街，通过科学划分社区单元网格，以汇总人口、民政、劳动等信息资料的动态全员人口基础信息资源库为基础，推广建立网格基础数据库，把人、地、物、情、事、组织全部纳入网格进行可视化、动态化、精细化管理。滨海新区泰达街运用地理信息技术，开发统计精细、分类科学、动态可视、实时更新的“居民信息数据库”，工作人员将居民基本情况、再就业信息、宠物信息等28项内容录入数据库。

2．开展数字化服务。利用互联网，开展数字化服务，具有及时高效、互动性强等优点，是新时期街镇基层管理服务的重要载体。天津各街镇结合自身实际，设计不同的服务内容和形式，让虚拟社会的服务需求在现实中得到满足。滨海新区泰达街开发泰达城市网系统，发布公共服务和商业服务信息，推动公共服务机构、商业组织与社区对接。红桥区咸阳北路街与多家科技和民生服务型企业合作，开通 “民便康公共服务系统”，利用现代化手段为居民和企业之间实行点对点式服务。滨海新区新港街建设民情110综合信息系统，以“掌上新港”手机报、“民情直通车”网站等形式，及时传播重大政策，畅通居民利益诉求渠道，加强邻里交流，形成居民—社区—政府三方互动平台。

3．实行信息化管理。利用信息技术，重塑政府的组织与管理，提高政府的信息化管理水平，有利于提高政府管理的效率和透明度，也有利于提高政府改革服务的质量和水平。[2]滨海新区泰达街利用居民信息数据库，通过小区名称、房屋号码等多种分类进行索引，实现责任网格精细化、动态化管理。通过数字城管系统，将居民问题上报，由社会服务中心进行立案、统筹、协调、派遣给不同职责部门予以快速解决，并按照“发现—立案—派遣—审核—结案—评估”的顺序对社区事务处理进行过程控制，提高解决质量、缩短办结时间。滨海新区新港街建设网上民情地图，对排查出的矛盾纠纷逐案、逐人、逐项进行登记，通过办公自动化系统层层分解落实。

（二）资源整合

社会管理是一项系统性工程，建立与开放、动态和信息化社会环境相适应的社会管理体系，关键是要整合各方资源，发挥多元主体协同作用，实现行政管理为主向政府社会共同治理转变。

1.整合政府自身资源。按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，政府扮演着至为关键的角色。当前行政管理体制，普遍存在部门各自为政的现象，相互缺乏衔接和协调。社会管理落实到街镇层面，往往成为一个部门或少数几个人的事情，造成工作被动。天津街镇社会管理创新最主要的一条经验就是，在政府内部整合资源，通过设置街镇综治信访服务中心，将行政办公室、城管、计生、劳动服务、派出所、工商所、司法所、社区法庭、居民科、妇联、团委、武装部等部门整合在一起，街镇主要领导担任中心一把手，各部门领导担任中心成员，把社会管理落实成整个政府的重要事情，避免各部门之间相互推诿扯皮。天津街镇将综治信访服务中心、社会事务服务中心和经济发展服务中心，整合在一起集中办公，推行“一个窗口受理、一条龙服务”模式，有效提高了政府服务水平。

2.整合社会资源。天津街镇整合社会资源的形式主要有两种，一种是由政府引导，引入企业化管理、社会化运作的理念，成立具有政府背景的民办非企业类型的社会服务中心。服务中心与居民自治工作相结合，在就业、社保、养老、教育、安全、人口管理等方面发挥作用，最大限度满足居民各种需求。通过“政府购买服务”、“项目委托”、“契约合作”等方式，承接政府各职能部门及派出机构下移的职能，协助社区党组织和居委会开展工作，履行社区服务和孵化社区民间组织等职责。这类社区服务理论上可以完全由市场来调节解决，但由于现实情况的限制，此类的社区服务组织在天津还比较少，只能通过政府的介入来培育发展，这也是比较有借鉴意义的社会组织发展路径选择。另一种方式是由街道搭建平台与社会单位合作共建。街道并不仅仅是传递手的角色，还有自身工作的主动性和能动性。通过搭建平台，可以整合新闻舆论、人大代表、政协委员、事业单位等社会力量，为社区发展服务。

3.整合人力物资资源。社会管理最终落实还是要靠人才支撑和物资投入。面对街镇和社区人才比较缺乏的现状，天津着重从完善激励机制的角度解决问题。部分街道搭建居委会主任成长流通平台，吸引公司企业到街道社区“挖角”人才，让居委会主任这一职位有了良好发展前景，让社区服务不再只是奉献。担任居委会主任，虽然岗位普通，但要求却很高，需要良好的沟通协调、处理事件的能力，是不可多得的锻炼平台。一些物业公司高薪“挖角”居委会主任，开出的年薪最高可达40万元。良好的锻炼平台和发展空间吸引了一批优秀人才和年轻人才投身社区建设和服务。现阶段，街镇物资普遍比较缺乏，对社会管理造成很大影响。天津一些街镇大胆探索，借助示范小城镇建设，提前规划建设了商务楼宇和门面房，出租给资质好、信誉好的企业经营，获取租金。同时利用这些商业门面，开展多种经营，完善配套服务、吸引更多的商家入住小区，解决社区管理资金来源问题。

（三）工作规范化建设

加强社会管理，必须要依靠规范化的工作，要有具体明确的工作载体，严格依据法规制度，按照工作流程认真执行。也就是说，社会管理要有清晰明确的操作路径和高效规范的职业标准。

1．管理平台建设。天津街镇管理平台建设因地制宜，根据各街镇不同情况，分别探索不同管理模式。宝坻区（远郊区县）改革乡村工作模式，推行“一站三中心”工作模式，实现“镇村一体，上下联动”，有效解决了群众办事程序不清、环节不畅以及干部作风不实等农村“办事难”问题。河东区（老城区）把社区按自然小区、楼栋编制成网络，在街道成立群众诉求调处中心，在社区设立社情民意接待站，在楼栋设立社情民意接待岗，实现全街群众诉求网络全覆盖。东丽区（近郊区县）正处于农村向社区转型的特殊阶段，实施“以块为主，条块结合”，“双线管理”的模式，解决了城市化初期的管理过渡问题。有了具体的管理平台，工作就有了抓手，也就找到了具体落实的着力点。

2．规章制度建设。管理必须依靠法规制度，尤其在当前社会问题比较突出的情况下，更要做到严格依法办事，依法保障公众权利。天津街镇社会管理在严格按照国家法律法规办事的前提下，制定本地区规章制度。汉沽街推行“四方承诺制”，将社区居委会、公安派出所驻社区民警、房屋出租户、流动人口四方相互之间应承担的责任、享有的权利和应尽的义务，以承诺书的形式确定下来，自我约束、彼此监督，加强了流动人口管理。开发区制订承办社区事务绩效考核制度，将责任单位“结案率”纳入部门绩效考核，与财政拨款挂钩，通过定期向“开发区和谐社区建设工作领导小组”上报《数字社区责任单位结案月报表》，有效解决了长期存在的“社区成绩争着抢，社区问题绕着走”的问题。

3．职业素养建设。良好的平台和制度的建设是社会管理工作规范化的基础，而工作人员的职业素养则是最终落实的关键。当前，社会管理“管”的思想严重，工作人员普遍服务意识缺乏，往往很难将社会管理作为一项普通的职业来对待。天津街镇社会管理突出强调服务意识，加强工作人员的职业素养建设，改变“门难进、脸难看、事难办”的状况。开发区对工作人员定期深化培训，宣讲时事政策、学习社会工作有关知识，更新管理理念、改进工作方法，通过推广民情日志、社区“一线工作法”，将工作人员从办公室推向社区事务第一线。工作人员只有通过切实的服务态度改善，服务水平提升，才能赢得居民的支持。职业素养建设，是当前社会管理必须要认识到位、下力气解决的问题。

二、天津街镇社会管理创新的主要启示

要推动社会管理创新取得实实在在的成效，从天津街镇社会管理创新宝贵的经验中，我们得到以下一些启示。

1．内生创新渐进改革化解社会问题。街镇层面的社会管理创新，重点落在解决问题，这些问题既是影响社会发展的突出问题，又是群众关心的热点问题。天津街镇解决历史遗留问题走的是一条内生创新渐进改革的道路。内生创新指的是，天津街镇社会管理创新从各街镇实际情况出发，为解决具体问题和困难而自发的创新，甚至是一种倒逼的创新。创新主要由实践内生，而非外来的借鉴照搬或强制推行。渐进改革是指，在化解社会问题过程中根据不同时期不同阶段的问题具体对待，通过小创新的积累，最终推动整体上的创新，也是一条“摸着石头过河”的道路。因为创新是内生的，所以天津街镇的社会管理创新针对性和内驱力就很强。因为改革是渐进的，在社会管理过程中可以及时调整，灵活性就很突出，化解矛盾也更具有效性。

2．经济发展与社会管理同步推进。进入新世纪以来，天津经济社会才步入快速发展的轨道，与广东等地区相比，发展相对滞后，但从另外一个角度看，天津积累的社会矛盾也不及广东等地区突出。天津在经济开始腾飞之初，就抓住社会管理创新的黄金机遇期，充分借鉴其他地区发展的经验和教训，把社会管理与经济发展紧密联系在一起，同步推进、协调推进，避免了经济发展跑得快，社会管理拖后腿的问题。发展中的问题在发展中解决，有效避免了矛盾的积累升级，为可持续发展积攒了后劲。近几年天津GDP以每年15%以上的速度强劲增长，同时保持了社会的和谐稳定，与经济建设和社会建设同步协调推进密不可分。

3．通过具体工作促使政府向服务型政府转变。服务型政府建设是社会管理创新的关键。通过整合资源、工作规范化建设，天津走的是一条工作实务倒改工作理念的建设之路。新时期的社会管理，政府不再仅仅是权力统治，更重要的是公共产品和公共服务的提供。因为历史文化影响等原因，政府工作人员一时很难彻底转变这种观念，天津很多街镇就通过搭建新的工作平台，制定具体的办事制度和工作方法，将管理工作具体化、细节化，再加上严格的考核，通过行动的力量一点点改变官本位意识。这种服务型政府建设模式也是一种自下而上的模式，与群众接触最多的服务部门，最先完成服务的转型，避免了自上而下强制转型的压力与效果不佳等问题。

三、街镇社会管理创新发展走向简单分析

在总结天津街镇社会管理创新经验和启示的过程中，本文也试图对街镇在社会管理中的地位和发展方向作一些简单分析。

1.街镇可以成为社会管理的主要场所。随着单位制的解体，“单位人”向“社会人”转变。街道办事处是最贴近基层、贴近群众的政府派出机构，是政府与人民群众密切联系的桥梁和纽带，绝大部分工作必须依靠街道来落实。在“社会人”管理的背景下，街道成为社会管理的最佳平台。从天津街镇社会管理创新的情况看，街镇的职能在不断强化，承接的社会管理内容也越来越多。滨海新区通过下放事权、扩大财权、改革人事权，在街镇构建“一级政府、分类服务”的行政审批和公共服务体系，有效增强了街镇的发展活力。从另一个角度看，现阶段天津的社会管理创新，也是一个强化“块”职能的过程。当前，我国的社区虽然承接了大量事务，但是在组织设置、人员素质等方面还有很多不成熟的地方，相较而言，在街镇层面上推动改革更有保障，更有利于社会管理的开展。这样的现状也决定了现阶段社会管理的主要场所还会是街镇。

2.街道的服务职能将强化。我们在调查中发现，天津街道的行政职能正在向服务职能转变，各街道主要工作大都围绕城市管理、社区建设、计划生育、居民管理和社会治安综合治理等社会管理和公共服务类事务展开。街道不再是“全能政府”，而成为以服务为主的“有限政府”。街道的主要职能定位在社会管理和公共服务上，符合了城市社会发展的要求，也顺应了广大民众的期盼，既是社会的进步，也是发展的必然趋势。街道服务职能增强，行政职能弱化，有利于理顺街道与区政府之间的关系，明确城市管理方面的权限，解决条块之间事权划分不清，责权利不统一等问题。

3.街道政府的转型与工作人员身份转变。街道办事处行政职能弱化，服务职能强化后，会造成街道政府的事实转型。随着社会组织发展成熟，街道的社会服务职能会被这些新兴组织所承接。现在，天津街道自己成立社会服务中心，承担政府剥离出来的服务职能，虽然没有摆脱政府的影响，但也为街道将服务职能向社会组织剥离埋下伏笔。民政部官员曾表示撤销街道办将是发展趋势。[1]民政部官员：取消街道办是趋势[EB/OL].（2011-09-06）. http://news.163.com/11/0906/04/7D88LUPB00014AED.html.在此背景下，本文认为街道办如若真撤销，那么街道层面的工作人员身份也将随之发生改变，由现在主管行政的公务员变成主要提供服务的事务员。即使街道办不取消，街道依然会以转向提供服务为主，工作人员的身份仍然会被定位为事务员。街道工作人员的身份变革或街道公务员的裁员势必会到来。

*黄鹏，法学硕士，天津公安警官职业学院助教，主要从事社会管理、法社会学研究。