地方政府融资与债务问题研究

井 焜，芦千文

(1.北京大学政府管理学院，北京100871；2.中央党校经济学部，北京100091)

地方政府融资与债务问题研究

井 焜1，芦千文2

(1.北京大学政府管理学院，北京100871；2.中央党校经济学部，北京100091)

地方政府债务由于地方政府财权事权不匹配、债务资金用途收益低、监管机制不健全、“土地财政”紧缩等原因导致过度累积，成为发展地方经济的沉重“包袱”。本着提升地方政府债务及资产经营能力、谨慎借鉴国外经验、妥善协调利益相关方的基本思路，努力做到全面摸清地方债务底细、理顺政府和市场关系、加强动态防控体系建设、形成债务及资产经营机制、推动相关领域改革等，促使债务及资产管理制度化，增强政府资产经营和偿债能力，化解地方债务风险，打造中国经济升级版。

地方政府债务；地方政府融资平台；资金管理；风险防控

打造中国经济升级版，实现经济、社会、文化、政治、生态“五位一体”的总体战略布局，最终会落实到升级地方经济上。这需要地方政府在推进新型城镇化、发展实体经济、努力改善民生、推动绿色发展上做出实质性举措。但由于多方面原因，地方债务已经成为地方政府的沉重“包袱”。据审计署2013年第24号：36个地方政府本级政府性债务审计结果，全国地方政府性债务余额高达15.9万亿；在审计署2013年底公布的2013年第32号：全国政府性债务审计结果地方债务审计报告中，截至当年6月底，全国地方性债务余额达到了17.9万亿。地方政府沉重的债务负担，不仅影响地方经济正常发展，扰乱打造地方经济转型升级的战略执行，特别是随着政府对房地产市场的宏观调控效果显现，有可能演变成债务危机，必须引起足够重视。

一、地方债务过度累积的主要原因

债务形成和累积是由于政府财政收支长期“赤字”导致的，这个“赤字”在我国现有体制下主要表现为四个“缺口”。

(一)事权财权不合理导致的政府财政缺口

近年来，中央一直积极推进财政管理改革，理顺地方政府基本财力保障机制，但“缺口”问题并未得到根本解决。一方面，地方政府面临的事权不断扩大。事权明确划分的(行政管理、公检法支出)仅占21%，而教育、卫生、支农等责任多数并未明确。但随着人口老龄化、城镇化不断加速和“三农”扶持力度的提高，地方政府的相关事权不断增加，尤其是在市政建设和公共服务供给方面。据国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，教育、农业和科技等法定增长占公共财政支出的比例，省本级为25%、市本级和县分别为16%、28%，此外还要执行39项中央部门达标增支政策。地方政府财权一直未跟上事权的增加，特别是缺乏预算管理的自主权。2011年18个省域税收中，中央财政分成52%，省、市、县各级分成9%、13%、26%；2012年专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的五项资金后，占转移支付的比重为64.42%；再加上，地方税体系建设相对滞后，地方各级税收收入一般情况下不能满足其当年公共财政支出的一半，地方独享税仅够23%。 这样不管是在总量上还是在结构上，地方政府均面临财政“缺口”，举债就不可避免了。

(二)债务流向低收益领域导致的还款缺口

通过对已有数据的分析，笔者发现，地方债务的融资渠道往往是市场手段，按市场利率(就算有政策优惠，也足够高)获得；而资金流向却是基础设施、公共服务等收益很低的领域，无法保证还本付息。据审计署2013年第24号：全国地方政府性债务审计结果，从对36个本级地方政府债务审计来看，2012年底债务余额中，银行贷款和发行债券占90.13%，公益性、基础设施项目的支出扩大到92.14%。由于收益无法弥补还款缺口，其结果就只能是要么新债还旧债，要么债务逾期。以公路建设为例，2012年，有8个省本级通过举借新债偿还高速公路债务453.85亿元，其中4个省本级高速公路债务的借新还旧率超过50%，3个省本级已出现逾期债务17.15亿元；有6个省本级和1个市本级通过举借新债偿还政府还贷二级公路债务170.69亿元，借新还旧率为66.92%；3个市本级和1个省本级已出现逾期债务31.09亿元。其他公益性、基础设施建设领域同样存在这样的问题。

(三)地方债务管理机制不健全形成的监管缺口。

从目前情况来看，地方政府缺乏对债务和资产情况的总体把握，存在许多管理缺口。一个地区，往往有多个政府投融资平台，使用来自不同部门的资金和资产来进行投融资活动。这些平台相互独立，也没有统一的更高一级的部门或者平台公司来对负债来进行横向跨部门的协调和监管。国资委、财政局、金融办等涉及到国有资产监管、政府资金监管和金融市场监管的部门，对各个部门的下属投融资平台也没有监管职责。这就导致监管责任实际上就分散到了成立投融资平台的各部门。这样一来，政府虽然作为所有债务偿还的总担保人，但缺少对自身债务总负担和资产总规模的把控。这无疑加速了地方债务累积速度。由于缺乏统一的监管机构，地方债务问题不断出现：一是多头举债、变相举债行为普遍存在。很多地方通过信托、融资租赁、BT(建设——移交)、发行企业债、私募债等隐蔽性强、不易监管、筹资成本高的方式进行融资。二是融资平台盈利能力较弱，运营能力薄弱，风险意识差。如融资平台公司缺乏规范的管理制度，内部管理层级多、行政化严重，金融专业人才欠缺，资本金到位率低等，且资金主要投向公益或准公益性项目，盈利能力较弱。三是资金管理使用不够规范。如一些地方长期存在债务规模底数不清、虚假和高估抵押物融资、偿债责任主体不落实、项目重复包装举债、项目融资资金挪用、融资资金未及时安排使用以及违规投入楼堂馆所、“两高一剩”和低水平重复建设领域的问题。据审计署2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果，2010年未及时安排使用资金比例为11.95%，为此，财政资金支付利息就达67.74亿元。

(四)“土地财政”缩减下的政府信用缺口

在现有地方官员政绩考核体系下，扩大GDP规模和保证高增速长是最为关键的指标，而在有限任期内促进GDP增长最简单有效的方法便是投资。然而，受制于地方预算“软”约束和官员任期制导致的道德风险，举债投资成了追求GDP的最易选择。投资冲动转变为举债冲动，举债冲动变成实际举债行为，和普遍存在的“土地财政”做后盾有关联。地方政府掌控着辖区内的土地资源，在土地价格不断上涨的前提下，可以说其信用是无限的，地方政府借此可以获得大量债务。如据审计署2013年第24号：36个地方政府本级政府性债务审计结果显示，2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%。这部分债务要以土地价值(级差地租)不断升值，相应收入能够偿债为前提。但由于“土地财政”空间有限，土地收入增幅下降，这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。巨大的缺口，只能靠不断开发新的土地来弥合，一方面，土地指标的供给是有限的(18亿亩耕地红线)。另一方面，新一届政府采取的对房地产领域过度投资的调控政策，在2014年逐渐显示出成效。根据国家统计局的统计数据，进入2014年，全国房地产开发投资增速，房地产开发企业土地购置面积增速，商品房销售面积及销售额增速，以及房地产开发企业到位资金增速都进入了下行通道。“土地财政”是地方政府大胆举债的主要后盾，但风险巨大，不可持续。如果没有良性的债务化解机制，最终的地方政府信用缺口将无法弥补。

由此可见，地方债务的过度累积，主要是由于财权事权不匹配导致的财源紧张和保增长压力与GDP政绩考核下的投资冲动综合作用产生的。而地方资产及债务管理机制不健全和地方政府在市场中的错位导致的投资低效率，既加速了债务累积，也使其面临巨大风险。

二、地方债务对宏观经济形势的影响

综合起来看，地方债务问题会产生以下几方面负面影响：

(一)降低市场经济活力

地方债务最明显的影响是“挤出效应”。地方债务积累的过程实际上是政府公共部门把资金、要素等经济资源转移到地方政府偏好的投资项目上，这意味着以中小民营企业为代表的实体经济可用经济资源减少，发展受限。在国际金融危机影响下，受影响最大的中小民企，本应受到更多的资金、要素支持，但却一直受“融资难”的困扰。他们不得不转向民间或地下金融市场融资，引发了一系列问题。这种“一贷难求”的情况和从国家到地方的高强度经济刺激政策、货币供应量高速增长及由此导致的流动性过剩，形成了鲜明的对比。刺激政策伴生的大量信贷资金流向了政府及其主导的各种融资平台。当前控制货币增量的前提下，银行贷款规模受限，更加惜贷，地方政府及其主导的各种融资平台有政府信用托底，银行自然更愿意贷款给收益有保障的政府平台公司。然而，地方政府主导的投资项目往往更倾向于交给当地国有企业来总包或实施，这必将形成一个在体制内的闭合资源循环体系，排斥民企的参与，促使更多资源远离民企。此外，由于地方政府投资领域收益低，地方政府为了偿债，需要借新债还旧债。地方政府便有了继续推动这种经济资源转移过程的内生动力。由此，市场活力将会在不断的国进民退过程中持续黯淡下去，中小民营企业的生存将越来越艰难。

(二)制约新型城镇化进程

以中小城市为主导的新一轮城镇化，是产业集聚、产业结构升级和城市服务普及化的过程，既需要地方政府增加大量的基础设施和城市建设投资，满足城市居民增加带来的城市公共服务需求扩张，更加需要地方政府根据当地的特色和实际情况去因地制宜搞开发，重点在产业植入和集聚。一个新城镇的形成，往往是产业集聚带动人员集聚。一个产业的形成有其自身发展规律，需要时间培育，更加需要资源投入。地方政府在有限任期和GDP增长双重压力下，往往选择先建新城再搞产业植入，通过简单的举债投资建设新城拉动GDP增长，城镇化的空心化风险由此产生。在地方政府高负债的前提下，更没有足够的精力和资源来进行产业升级、部署战略新兴产业培育，没有足够的资金进行完善城市公共服务体系和社会保障体系，城市空心化风险进一步加大，长此下去，社会稳定问题将可能逐渐显现。由此可见，不及时化解地方债务，新型城镇化所需要的大量投资和财政支出扩张不能到位，产业培育不能及时跟进，很可能会制约新型城镇化进程。

(三)加剧“中等收入陷阱”风险

纵观跌入“中等收入陷阱”的部分拉美国家和亚洲国家的发展历程，不难发现地方债务过度累积和处置不当是导致经济动荡不前的重要因素。上世纪，60年代到80年代，这些国家在政府主导下实现经济快速增长，迅速由低收入国家步入中等收入国家。但由于地方政府过度举债以维持积极的经济刺激政策并主导经济发展，债务累积超过偿还能力，且没有及时化解债务，成为引发“中等收入陷阱”的重要导火索。这种情况一旦发生，经济发展停滞，土地等政府掌控的要素资源价格下降，从而进一步加剧债务危机。一般情况下，只要经济保持持续增长，建立经济发展共享机制，完善各种保障措施，并逐渐化解债务，就不会出现上述情况。当前，我国正处于即将迈入中等收入国家的阶段，各种矛盾问题已经显现，如果不及时妥善处置地方债务，不及时对现有经济发展方式进行调整，同样会增加跌入“中等收入陷阱”的风险。

(四)削弱近年来改善民生的成效

近年来，从中央到地方为改善民生花了很大力气，取得显著效果，但债务问题的负面影响有可能削弱民生方面的成绩。首先，从发达国家经验看，美国、欧盟、日本等在债务问题显现之前就已建立了完善的社会保障体系，而我国目前尚未建立完善的社保体系，且医疗、教育、社会保障等民生领域“缺口”巨大。债务问题，显然会影响地方政府推动这些领域工作的正常进行。其次，前述“挤出效应”，导致民营经济活力减弱，经济空心化。这些部门的职工收入，特别是农民收入，增速放缓，和资源倾斜部门的收入差距拉大。再次，为应对还款压力，地方政府热衷于房地产等领域，加剧相关领域资产泡沫化，加速财富转移和集中，一方面加剧地方经济系统风险，另一方面则使民众面临高房价、低收入的困境。由此可见，由债务问题引发的民生福利和财富增长的不协调问题，处理不当，将削弱近年来改善民生的成效。

综上所述，必须重视地方政府债务问题，采取有效措施及时化解，消除经济社会健康稳定发展的不稳定因素。

三、化解地方政府债务的思路

地方债务，一方是地方政府及其主导的各种融资机构，一方是银行等金融机构，将二者联系起来的是以土地为主的“抵押物”——政府信用。其问题的关键点在于，以市场手段获得的资金，用于公共支出、基础设施等收益不确定的领域形成的“缺口”。化解债务的节点在于如何弥合这个“缺口”。

(一)重新认识地方债务过度累积的原因

从更深层次考虑，债务过度累积其实是政府功能错置和行为失范。不管是公共基础工程投资还是有较好收益的城市建设投资，地方政府都扮演着实际上的投资主体角色，而各种变相发债行为的主导者也是地方政府。地方政府虽然充当了市场主体，具备经济人的“行为”，而不具备经济人的“素养”。从融资决策来讲，各种融资方式、投向决策缺少统一标准，往往是以政府行政命令为准。有时政府投资平台公司的董事长是从未参与生产经营活动的政工干部，不具备金融领域的专业知识，缺少金融风险控制能力和经验，决策难以保证科学合理。从融资运作来看，融资平台往往通过简单的装入土地形成可抵押资产进行融资，其盈利能力来自于政府收储土地的一二级市场价差，而非公司本身对其资产的经营收益。所以，政府主导的投融资平台并不是完整意义上的经济人，在政府控制土地资源的前提下，不必考虑自身的盈利能力和资产负债情况。让政府投融资平台来充当市场主体，往往会忽视市场经济规律，在GDP政绩驱动下，偏重经济总量的增长，一味的举债投资。加之，中央政府对地方政府行为规范不到位，没有及时建立地方债务动态监控机制，逆向选择和道德风险不可避免地出现了。所以，要从根源上化解地方债务，要首先从理顺政府和市场关系，规范地方政府及其主导的融资平台行为着手。

(二)着重提高地方政府债务经营能力

由于相当比例的债务是地方政府通过融资平台公司进行融资的，如据审计署2013年第24号：36个地方政府本级政府性债务审计结果，2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额中通过融资平台公司举债的占45.67%。这部分债务存在两个明显的问题，一是部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强；二是部分债务存在多头举债、变相融资，隐蔽性强，不易监管。这就需要地方政府增强债务风险管控意识，提高自身债务经营能力。首先，要对债务进行全面分析，掌握真实数据，进行分类管理，实行差别化政策和监管方式。其次，抓紧研究适应地方政府的债务经营机制，特别是在机构设置、职能定位、管控模式上做出尝试，边试点边推进，以实践推动研究工作，如尝试跨部门跨平台的成立政府担保资金管理中心。再次，提高地方政府管理资产债务的能力和水平，配备懂金融干部，合理预测风险，调整债务结构，整合政府资产，提高资产效益和进行科学决策。此外，要逐步摆脱简单的土地抵押贷款的融资方式，对于部分有持续收益的资产，可以采用如金融租赁的方式来降低地方政府的资产负债率，盘活存量资产。

(三)谨慎借鉴国外处置政府债务经验

化解地方债务的建议主要集中在三个方面：一是反对中央政府兜底，主张地方政府履行契约义务，自行偿还债务；二是建议出售国有资产，推行债务资产证券化，转嫁政府债务；三是重启财税体制改革，允许地方政府发债，广泛开源节流。这些都是国外处置政府债务的主要经验。这其中有几点必须谨慎对待。1，忽视一些债务确实无法偿还的事实。贫困地区债务多是基于“吃饭型财政”缺口积累而成的，没有经济基础，确实不具备自偿能力；一些地方政府不顾地区实际情况，盲目造城和投资，盲目建设形象工程，严重脱离经济基础，对应的大都是劣质资产，无法形成稳定收益，也不具备偿债能力。这种情况显然不是上述建议能解决的。2，出售国有资产和资产证券化要避免资产贱卖。不少部分债务对应的资产是可以形成稳定收益的，只是投资数额大、收益期长，与债务期短冲突。将这部分资产出售给企业变现或者债权转股权进行证券化，可以有效缓解偿债压力，提高资产利用效率。但在市场供求严重失衡和相关监管措施不到位的情况下，极有可能变成政府贱卖国有资产，企业趁机非法获利。国外有完善的市场规则和严格的法规体系都不能避免这种情形，我们更难以避免。3，谨慎放开地方政府自主发债权。允许地方政府发债实际上是将已经存在举债行为公开化、合法化，在投资冲动和偿债压力的双重重压下，债务不可控的因素将更加复杂，风险性更大，必须有相关的风险控制机制相配套。总之，在借鉴国外做法时必须结合中国实际情况，绝对不能对于外国经验和方法进行照搬照抄。

(四)统筹协调地方债务相关方的利益

地方债务之所以敏感，和其牵涉的利益相关方不无关系。地方债务一方通过融资平台牵着商业银行、民间金融机构、企业等债权人，一方通过土地财政、资产抵押牵着广大居民。如果出现地方政府违约情形，将导致债权方资金链断裂，进而危及整个金融系统的稳定性。如果地方政府变本加厉地扩大土地财政，不可避免地增加土地征用范围、侵占当地居民利益，引发更多的社会矛盾。而对于抵押资产来说，如果将资产抵押给银行和企业，那么地方政府就可能变成为债权方“打工”，地方经济发展成果就不是由民众共享，而是被债权方占去了。所以，必须注重协调各方利益，尤其是确保民众利益不损失。一是协调地方政府和债权人的利益关系，建立稳妥高效的政府偿债机制和资产出售、证券化监督运行机制，在偿债的同时确保国有资产不流失、不贬值。二是强化债务运营观念，转变政府职能，发展实体经济，通过繁荣地方经济化解累积债务。只有经济发展了，才能做到多方利益的协调、共享。

四、关于化解地方债务的具体对策

化解地方债务问题应从以下几个方面着手：

(一)理顺政府和市场关系，规范政府借债行为

政府不是市场主体，只能是以调控者、守夜人的角色出现，不能直接成为投资主体，这是市场经济规律使然。如前所述，政府职能错置是地方政府债务过度累积的深层次原因。所以，理顺政府和市场关系，转变政府职能，让政府和市场主体各司其职，是切断政府债务累积的根本措施。一是加快改革进度，推进政府职能转变，将政府担负发展经济责任转向服务经济发展上。二是界定政府职能边界，特别是在政府和市场的边界上，充分发挥市场主体参与经济建设的积极性。三是规范政府行为，建立有效的激励约束机制，激励政府经济服务、社会建设方面的职能，约束过度参与经济的行为，特别是直接充当投资主体、举债投资的行为。在约束地方政府借债行为上，可以引入信用评级机制，让独立机构给地方政府信用评级，并及时公布，可以作为中央政府的决策参考，也可以有效约束地方政府的借债行为。

(二)加强动态防控体系建设，降低债务危机预期

债务危机预期之所以占据媒体主流，是因为当前宏观经济形势影响下，地方债务仍有扩大的趋势，且对政府风险管控能力持怀疑态度。所以，当务之急是加强动态防控体系建设，尽早做好债务危机应急准备，降低公众预期。一是增强地方政府举债行为的专业化、公开化。新的举债投资项目，要做好项目的投资收益分析，长期项目借长期债，短期项目借短期债，且项目的评估运行、债权配置接受社会公众监督，特别是要有专业化的独立机构评审。二是尽快编制政府动态资产负债表。通过地方政府的动态资产负债表，中央政府和审计部门随时掌握地方债务的动态发展，随时监控，及时预警，及时制止一些不当举债行为。三是尽快建立危机应急处理机制。虽然，不可能出现像“底特律”破产那样的事情，但如果出现“资不抵债”或者更为严重的情况，必须有相应的应急办法，比如允许暂时“破产”，启动“破产”保护程序。当然，到底如何应急，需要抓紧研究，尽快找到稳妥的办法。

(三)全面摸清地方债务底细，不能轻易“一刀切”

有些债务如贫困地区“吃饭型财政”缺口常年累积的债务，无法获得收益(或收益不明显)的资产对应的债务，确实不具备偿还能力，对于这样的债务显然中央政府不能任其自行偿债。所以，要化解已经形成的地方债务，首先在摸清地方债务的底细后，对各类债务进行分类整理，建议可根据债务对应项目的收益好坏、偿债能力划分不同的等级。然后针对不同等级制定不同债务处置方案。一是针对有稳定收益、偿债能力强，但长期项目借短期债的优良资产项目，可以允许展期，但必须降低负债经营成本；也可以成立资产管理公司，市场经营，自负盈亏。二是针对有收益但不稳定、偿债能力较次的项目，可以允许债权转股权(证券化)，也可以成立资产管理公司，增强资产经营效率。三是针对无偿还能力的债务项目，包括劣质资产和贫困地区的累积债务，可以探讨区域内平衡措施，如优良资产收益补充劣质资产损失，也可以在形成有效的行为约束机制前提下，由中央政府“兜底”。

(四)增强地方政府偿债能力，形成债务经营机制

从地方债务累积到今天这种程度看，不难发现相当部分地方政府只懂如何借债，却不懂如何经营债务。所以，有必要建立以增强地方政府偿债能力为核心的债务经营机制。一是大力扶持实体经济发展。实体经济是政府税源的基础，稳定增长的税源是政府偿债能力的保障。发展实体经济，要结合地方实际，尊重市场规律。政府不能直接充当投资主体，也不能偏爱国有企业，而应对国企、民企及其他社会资本“一视同仁”，创造公平、有序的经济发展环境。二是学会运用市场手段经营债务。债务形成资产后低效运行，是收益得不到保障的重要原因。应该充分运用各种市场手段提高债务经营效率，提高收益水平，把存量用好。三是成立政府管理资金的专门机构。可试点成立政府资金管理中心，配备高素质专业人才，对政府负有偿还责任的债务进行动态跟踪管理，确保债务合理利用、高效使用。四是重启财税体制改革。建立地方政府事权财权配备的财税体制是学界一直呼吁的，但改革不是一日之功，需要从长计议，当前应着力减少专项转移支付比重，构建更加公平高效的中央地方财政转移支付机制。增强地方政府偿债能力的各项措施，待债务问题化解后，就成为其服务经济发展的能力，意义重大。

(五)谨慎下放地方发债权，谨防债务风险扩大

让有条件的地方发行市政债，将以往地方政府的变相融资、违规融资行为合法化、公开化，对于规范和约束地方政府的借债行为有一定帮助，但实际上这是一种“扬汤止沸”的做法。如果没有外在硬性约束(如破产、行政追责)，发债权下放，将引发新一轮的债务扩张狂潮。可以在某些条件较好的地方试点，但必须完善相关外部条件，这是防止风险扩大的前提。一是建立地方政府信用评估体系。通过独立的信用评级机构，给地方政府信用评级，综合评价其融资、偿债能力。二是规范好地方政府和金融机构的关系，避免行政命令干预金融机构决策的行为。三是尽快把地方债务纳入财政预算管理，并严格执行预算决算制度，加强人大在决策过程中的监督制约作用。四是完善地方政府动态监控体系，通过动态资产负债表随时监控地方债务，建立地方债务月报制度，做到实时的动态监控和预警。

(六)倒逼地方政府推动改革，攻坚改革难题

地方债务给地方政府一个巨大的压力，这个压力会倒逼政府推动一些改革，这些改革措施反过来会有助于化解地方债务。一是倒逼财税体制改革。现在，地方政府依赖的土地财政已接近枯竭，为偿还债务不得不从税收上扩源。目前，地方企业特别是中小民企，税负已经相当繁重，基本没有增税空间，只能从税种和税制上入手，一种可能是加快增收房产税进度，一种是加快推进资源税改革。二是倒逼地方政府优化财政支出，下大力气节流，加强政府自身建设。从节流方面讲，偿债压力会增强地方政府执行中央号召的积极性，并以“八项规定”和群众教育路线活动为契机管住吃喝住行，压缩公款接待、消费等支出，停建楼堂馆所，甚至考虑出售一些过于豪华庞大的办公楼。三是倒逼村镇基层政府加快政务公开特别是财政公开的进度，攻克积存已久的基层政府财务开支不透明、违规支出多的难题。三是倒逼地方政府加强廉政建设，加大反腐力度，揪出藏在政府机构的“硕鼠”。

(七)研究制定相关法律法规，促使债务管理制度化

从长远看，要形成债务管理的制度体系，这也是这次应留下的成果，即建立完善的地方政府债务管理法律法规体系。从国外经验来看，这一法规体系包括三部分，即规范和监管债务方(地方政府及融资平台)的法规，规范债权方(金融机构)行为的法规，行政追责法规。其中，规范和监管债务方的法规是核心，主要包括可以举债或者不得举债的情形，举债规模特别是新债规模，举债项目的评估审定，政府担保、抵押行为，债务报告制度，偿债机制等。规范债权方的法规主要内容是禁止金融机构给违规举债或者无法偿债的地方政府提供信贷。行政追责法规则是对违规举债或引发债务问题的举债项目相关责任人给予追责。

地方债务问题牵涉到盘根错节的管理体制和利益集团，复杂性、敏感性难以想象，但只要我们有足够的勇气和英明的决断，再加上周密部署和耐心决心，就一定能化解这个问题。

[1]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融，2009(9)：9-10.

[2]魏国雄.建立地方政府融资平台的融资约束机制[J].中国金融，2009(20)：35-37.

[3]杨燕英，刘栓虎.规范地方政府融资平台有序发展的路径探析[J].中央财经大学学报，2011(1)：12-15.

[4]张玉新.地方政府土地融资风险及其管理[J].中国行政管理，2013(1)：89-92.

[5]张志华,周娅.国外地方政府债务管理情况综述[J].经济研究参考，2008(22)：2-8.

[6]张志华,周娅.国外地方政府债务的规模控制与风险预警 [J].经济研究参考，2008(22)：8-10.

[7]张志华,周娅.巴西整治地方政府债务危机的经验总结[J].经济研究参考，2008(22)：11-14.

[8]陈炳才，田青，李峰.地方政府融资平台风险防范对策[J].中国金融，2010(1).

(编辑：李志文)

2014-10-18

F812.7

A

2095-7238(2014)11-0018-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.003