IMF份额与治理改革方案的法律思考*

李 菁

(武汉大学国际法研究所，湖北 武汉 430072)

IMF份额与治理改革方案的法律思考*

李 菁

(武汉大学国际法研究所，湖北 武汉 430072)

2008年全球金融危机横行肆虐，危机救援急需之际，世界再次将目光聚焦到国际货币基金组织。基金组织所固有的法律缺陷，使其合法有效性日益遭到质疑，改革势在必行。金融危机在沉重打击全球经济的同时，也推动了全球治理模式和经济格局的转变，为基金组织法律改革提供了难得契机。2010年份额和治理改革方案在此背景下应运而生，该方案增加了份额总量，做出了利于发展中国家的份额调整，完善了治理模式。然而，方案受阻于美国国会无法按期生效，方案内容设计上也存在诸多不足。在未来，各国应协力推动方案在2014年底生效，并通过提升份额总量、修改份额公式、改革决策机构、完善治理模式等方式深化改革，确保基金组织的合法有效性，使其更好地为世界经济服务。

国际货币基金组织;2010年份额和治理改革方案;改革困境;改革展望

2008年全球金融危机的爆发，使世界经济陷入了深度衰退，全球金融法律体系面临严峻考验。为应对国际形势变更并满足自身发展需要，IMF(International Monetary Fund，以下简称IMF)进行了一系列关于优化组织结构和行为能力的改革。这其中，最为重要的一项即是如何让富有活力的新兴市场在IMF的运作中获得更大的话语权和代表性，使IMF真正代表全体188个成员国的利益。经过多方努力，万众瞩目的份额和治理改革方案于2010年出台并获得批准，这是一次向新兴市场和发展中国家的最大规模权力转移。然而，2010年改革方案因受阻于美国国会已难产四年之久，在近期召开的二十国集团(Group of Twenty，以下简称G20)财长和央行行长会议以及基金组织与世界银行(WB)春季年会上，G20、IMF及各国政要均发声敦促美国尽快通过该方案并确定2014年底为最后时间通牒，届时如美国仍未能通过改革方案，G20和IMF将抛开美国采取替代措施。本文拟以IMF2010年份额和治理改革方案为视角，从国际法的角度分析2010年改革方案出台的背景，阐述方案的具体内容及其所面临的各类困境，并为解决困境并深化改革提出展望和建议。

一、IMF2010年改革方案出台的背景

IMF作为现代国际经济秩序三大支柱之一，自布雷顿森林体系建立以来，一直在促进国际货币领域合作、稳定国际金融秩序等方面发挥着举足轻重的作用。但是，随着全球性金融问题频发，其信誉度和利用率不断下降，本次全球金融危机的爆发和扩大更是将IMF推至风口浪尖。

在2010年改革方案出台之前，国际社会便已对IMF提出了一系列质疑，归纳起来主要有以下几点：第一，决策机制的不公平问题。在IMF加权表决制下，基本票所占的比重随着各成员国的份额增加而不断降低，IMF的多数投票权明显向西方发达国家偏移。同时，在美国等发达国家的推动下，需要特别多数通过的事项逐年增多，拥有16.7%投票权的美国拥有一票否决权。第二，份额分配的不均衡问题。在IMF的份额分配机制下，成员国的份额并不必然与经济规模挂钩，份额公式也未能正确反映各国经济实力。这导致以金砖国家为代表的新兴市场国家份额被严重低估，IMF的份额分配格局已不能反映当今世界经济版图。第三，治理模式的不公正问题。在IMF的 24名执董会成员中，美、日、德、法、英五国可以直接任命执行董事，其余执董经选举产生。在这种情况下，一方面，“指定董事”更能代表本国利益，而选举国中的发展中小国利益很容易被来自大国的执董忽略或牺牲。另一方面，执董会的席位分布导致其长期由欧洲主导，所做决策也往往更多地代表发达国家意志*Aaron Bloom, The Power of the Borrow: IMF Responsiveness to Emerging Market Economies, 43 N.Y.U. J. Int’l L. & Pol. 775 (2010-2011).。第四，救助资金的短缺问题。在2008年金融危机爆发后，IMF掌握着2500亿美元的金融资源。但是，这与陷入危机的各国所需救援资金相比，无疑是杯水抽薪，IMF的资金匮乏问题成为其发挥职能的主要瓶颈之一。

面对一系列质疑，IMF也意识到改革已是迫在眉睫，而2008年全球金融危机的爆发，也为改革以IMF为核心的国际金融体系，重塑国际经济秩序，转变全球治理模式提供了不可多得的契机。在过去，由欧美发达国家主导，以IMF和世界银行为支柱的八国集团(以下称G8)是全球治理的核心，在该治理机制下，发展中国家的利益被长期忽视，G20财政和央行行长会议也成为G8借以提高其在国际金融治理中合法性和影响力的附庸*Tony Porters, The G-7, the Financial Stability Forum, the G-20, and the Politics of International Financial Regulation, Paper Prepared for the International Studies Association Annual Meeting, March 15, 2000.。但是，以金砖国家为代表的新兴国家在21世纪的快速崛起表明，G8下的全球治理模式已不能反映国际经济权力结构的变迁；2008年全球金融危机的爆发也显示，G8作为一个封闭的发达国家俱乐部，对管理国际金融事务已显得愈加力不从心。由此，G20首脑峰会机制应运而生，它标志着一个更具代表性和包容性的国际金融治理时代的到来。其不仅满足了新兴经济体获取代表性和发言权，直接参与国际金融体系改革和规则制定的要求，也体现了传统大国与新兴国家联合重构国际金融新秩序，改革全球治理模式的意愿和努力*李仁真.国际金融法新视野[M].武汉：武汉大学出版社，2013.2-5.。

在这样的背景下，IMF改革在各方力量的推动下进入了快车道。就提升新兴国家的代表性和发言权的改革而言，IMF的努力可以追溯到2006年，在基金组织与世界银行的新加坡年会上，各国对调整成员国份额和投票权的议程表示了支持。在此基础上，IMF通过了2008年份额与发言权改革方案，增加了基金份额，扩充了基本票数。2009年，IMF呼吁从代表性过高的国家向代表性不足的新兴市场及发展中国家转移至少5%的份额，并于G20匹兹堡峰会上得到了各国的支持。而2010年出台的份额和治理改革方案不仅向发展中国家大规模地转移了权力，在一定程度上满足了新兴国家的一致诉求，而且也对国际社会对IMF的上述质疑做出了回应，使IMF能够更好地发挥职能维护国际金融稳定、防范危机，并维持其合法有效性，确立其在全球货币金融治理中核心地位。

二、IMF2010年改革方案及其面临的困境

IMF2010年改革方案应现实需要出台，也为当今国际政治经济形势所推动。在上述背景之下，IMF理事会批准了对IMF份额和治理进行全面改革的建议，以增强基金组织的合法性和有效性。如IMF总裁施特劳斯—卡恩所言，这项具有历史意义的协议是基金组织65年历史上一次最根本性的治理改革，也是一次最大规模的有利于新兴市场和发展中国家的权力调整，调整是为了认可它们在全球经济中越来越大的作用。然而，本应最迟于2012年通过的改革方案至今仍未生效，其是获得生效抑或胎死腹中犹未可知，IMF改革之路仍是困难重重。

(一)2010年改革方案的主要内容

2010年份额和治理改革方案并非由一项协议组成，而是由多项建议构成。该一揽子协议改革方案主要包括以下两个方面的内容：

第一，关于份额和投票权比重方面的改革。

份额和投票权问题历来是IMF改革的核心问题，也是各国争议的焦点问题。如前所述，IMF份额分配不均，投票权明显向发达国家倾斜的缺陷一直为国际社会所诟病。本次改革对这方面主要进行了四点改革：第一，份额增加。作为基金组织的主要资金来源，成员国份额将从2008 年份额与发言权改革期间商定的2384 亿SDR增加一倍至4768 亿SDR。份额增加生效后，作为部分成员国向IMF提供额外贷款资源的后备安排，新借款安排将会相应缩小，同时保持该安排下的相对比例。第二，份额调整。从代表性过高的成员国向代表性不足的成员国转移大于6%的份额，向有活力的新兴市场和发展中国家转移大于6%的份额，这将会超出2009 年10 月国际货币与金融委员会(IMFC)公报确定的最低目标。此外，如果将2008 年份额与发言权改革一并计入，那么向新兴市场和发展中国家的整体投票权比重转移将为5.3%。据此，中国的份额将从第6位升至第3位，印度、俄罗斯、巴西所持份额也将进入前十。第三，保护最贫穷国家的投票权。最贫穷国家的投票权比重将会予以维持，这些国家是符合低收入减贫与增长信托借款资格的成员国，且它们的人均收入低于国际开发协会的门槛值。第四，份额公式与下次检查。对第14 次份额检查所依据的现行份额公式的全面检查将于2013 年1 月前完成，完成第15 次份额总检查的时间将提前两年到2014 年1 月。

第二，关于基金组织治理方面的改革。

前文已经分析，IMF在执行董事会的构成和执行董事的产生方式上存在缺陷，本次改革主要针对执董会的规模与构成进行了调整。全体成员国承诺维持24个成员的执董会规模，自份额改革生效后，每八年对执董会构成进行一次检查。但是，欧洲先进国家将减少两个席位，降低其在执董会的集体代表性，席位缩减不迟于份额改革生效后的第一次选举。在对《基金组织协定》的修订生效后，执董会将完全由经选举产生的执董构成，从而结束“指定董事”的做法。同时，基金放宽了任命第二副执董的条件，以增强多国选区的代表性*See IMF, IMF Quota and Governance Reform—Elements of an Agreement, Prepared by the Finance, Legal, and Strategy, Policy, and Review Departments of IMF, October 31, 2010.。

从以上改革内容可以看出，此项由美国和新兴国家共同推动的改革方案较为根本地触及了IMF改革的核心问题。份额的增加维持了IMF以份额为基础的本质特征，确保了其应对危机和提供服务的能力；份额和投票权的转移加大了新兴国家的代表性和话语权，更准确地反映了各成员国的经济重要性；更具代表性的执董会和更为公平的选举方式，也将会提高IMF旨在实现更大的全球金融稳定性努力的可信性和有效性。

(二)2010年改革方案面临的诸多困境

2010年份额和治理改革方案作为一次意义深远的根本性改革，被世界各国尤其是新兴国家报以厚望。然而不可否认，该改革方案最终能否生效前景仍不明朗，即使最终生效，其改革内容仍旧存在根本性缺陷有待完善。

第一，美国国会未能通过方案成改革瓶颈。

美国国会数次否决2010年改革方案无疑成为IMF改革的最大阻碍。时至今日，在188个成员国中，已有占比76%投票权的144个国家通过2010年改革方案。因此，拥有16.7%投票权的美国能否通过方案成为此次改革成功与否的决定性因素。2012年奥巴马政府借大选之由未将方案提交国会批准通过。2013年3月及2014年1月，美国国会两次拒绝就IMF2010年改革方案负担新增出资。2014年4月，参议院民主党人以为支援乌克兰并避免政治斗争为由放弃将改革方案与乌克兰援助计划捆绑，这意味着已被延期四年的改革计划再次被搁浅。

IMF及国际社会对于这一结果都表示了失望，2010年改革方案的一再受阻无疑是对IMF及G20权威性的极大挑战。从根本上分析，方案受阻于美国是各种因素交织而成的结果。从美国国内来看，自2007年次贷危机以来，美国政府一直面临财政预算危机，因此两党均不愿在IMF改革问题上增加开支，而在面临政府关门和中期大选等棘手问题的情况下，IMF改革方案显然也并不是奥巴马政府关注的重心。同时，作为IMF的主要出资国，美国对于IMF为不对自己行为负责的欧洲国家提供救济也颇为不满。从IMF的角度看，其现有的决策机制使美国对许多事项的通过享有一票否决权，这导致IMF在很大程度上受制于美国，无法独立行使其各项职能。从国际社会来看，G20作为当今最为重要的全球治理平台，虽然自成立以来在稳定全球金融市场、推动国际金融机构改革、加强全球金融监管等方面取得了一系列成就，但是，G20峰会机制仅为非正式性的国际合作和协调机制，这导致G20峰会通过的声明和宣言等实质上仅是反映各国间政治共识的文件，其对各成员国并不具有法律上的约束力，G20机制所具有的不可避免的软法特征导致各成员国可以违背G20的意愿行事。

囿于美国国内的政治经济状况，以及IMF和G20自身的制度缺陷，2010年改革方案几度受阻。然而事实上，参议院以预算资金为由否决改革方案是难以自圆其说的，共和党人将IMF描述为只会为挥霍无度的地中海国家提供纾困的组织，从而反对为IMF注资的行为也是目光短浅的，2010年改革方案的通过意味着IMF将有能力为世界经济提供更有力的支持与援助。改革方案生效的一再拖延，不仅对于IMF的正统性及合法性是一个威胁，使IMF错失了加强其金融能力的机遇，也为新兴市场未来获得更多的资源带来了不确定性*IMF, Statement by Deputy Governor Yi Gang, reported at the Twenty—Ninth Meeting of the International Monetary and Financial Committee, Washington, D.C., April 12, 2014.。同时，其对G20领导力是一个严重的损害，多国可能不再愿意为自二战后不断取得政治经济进展的国际组织合作提供政治经济支持*Edwin M. Truman, A Dark Day for International Cooperation, Peterson Institute for International Economics, January 16th, 2014.。

第二，改革方案自身存在诸多不足之处

首先，从份额的增加和调整来看，此次份额改革并没有为IMF增资，而是通过缩减各国在新借款安排中出资承诺的方式进行。这意味着IMF资金实质只增加了5亿SDR，而且因为有些成员国的认购份额在贷款操作中并不可用，IMF金融资源的实际增加将更小。同时，虽然本次改革向新兴市场和发展中国家转移了超过6%的份额，但是这其中来自发达国家的份额仅为2.6%，其余部分均来自于代表权被高估的其他新兴市场及发展中国家，新兴市场及发展中国家份额总占比仍仅达42.3%。这意味着即使2010年改革方案得到实施，美国仍坐享17.4%的份额，拥有一票否决权，份额和投票权分配仍旧不能真正反映当今世界经济版图和多国所占的经济份额*Robert H Wade / Jacob Vestergaard, Why the IMF needs a reset, reported at The Hindu Business Line, February 5, 2014.。

其次，从份额的形成和计算来看，本次改革并没有涉及对现有份额公式的修改，而仅提及本次改革中第14次检查结果将作为执董会批准新份额公式的基础。IMF先后共采用六种份额公式，但是在参数和权重选择上大多缺乏科学依据及透明度。现行份额公式是以下变量的加权平均值，即 GDP(权重为 50%)、开放度(30%)、经济波动性(15%)，以及国际储备(5%)。这里的 GDP是通过基于市场汇率(权重为60%)和购买力平价(权重为 40%)的混合变量计算的。公式还包括一个“压缩因子”，用来缩小成员国计算份额的离散程度*IMF, IMF Quotas, IMF Factsheet, March 25, 2014.。这一最新公式存在几点不足。首先，其主要以市场汇率为基础计算GDP的做法夸大了欧美发达国家在世界经济中的地位，贬损了新兴经济体及其他发展中国家为全球经济增长所做贡献，严重影响了份额公式的公平性与合理性*朱光耀.国际货币体系改革由共识进入实践[J].理论视野，2009,(11).。其次，将开放度纳入份额公式的做法科学合理性存疑。这主要表现在开放度与GDP高度相关，这与IMF希望通过份额公式对成员国进行区分的目标相左。而且开放度在传统上由进出口额或现金收支来衡量，是一种有偏差的概念，已经不再适用于当今全球经济形势*鲁茉莉.新的份额公式：国际货币基金组织治理改革的关键[J].外交评论，2007,(100).。

最后，从治理模式的改革看，虽然欧盟对其在执董会的席位分配、选区内的相对力量，以及份额与投票权占比等作出了调整，但因调整幅度较小，其整体实力所受影响有限。IMF历届总裁选自欧洲的传统仍未改变，欧美仍旧主导着IMF的管理层和决策规则*陈燕鸿等.IMF治理结构改革与欧盟的应对策略[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版)，2013,(1).。同时，IMF作为最重要的国际金融机构，其所作决定对世界各国及其民众产生着深远影响，然而迄今为止，IMF仍未建立任何有效的责任机制使相关决策制定者为其行为负责。可见，IMF管理层的责任性欠缺，选举和决策过程的透明度等问题仍然存在*Letter to IMF Executive Directors: Urgent recommendations on leadership selection reforms at the World Bank and the International Monetary Fund, Report of the High—Level Panel on IMF Board Accountability, Washington, DC, June 7, 2007.，这严重损害了基金组织的合法性和有效性。

三、对IMF推进改革的展望和建议

IMF2010年份额和治理改革方案自被提出以来，已难产四年之久，可谓好事多磨。虽然该方案面临受阻于美国国会的困境，且仍存在诸多缺陷，但不可否认其仍是新兴市场在IMF改革进程中取得的重大阶段性胜利。在未来，以中国为代表的新兴市场及发展中国家应全力推动2010年改革方案尽快生效，积极促进IMF深入改革，使其能够反应当今世界经济格局，代表全球各国利益，在全球金融治理领域发挥应有作用。

(一)推动2010年改革方案生效

国际社会必须通力合作，与IMF携手共同推动2010年份额和治理改革方案尽快生效，否则IMF的合法性和有效性将受到严重削弱，国际法制权威和法治环境也将遭到严重损害。如今的最佳方案仍是敦促美国国会尽快通过该立法议案，使方案能够获得85%以上投票权通过顺利生效。否则，国际社会必须寻求替代方式确保IMF资源在未来能够得到充分恰当的利用。

在IMF与世行年会上，国际货币金融委员会与各成员国已就此项问题展开讨论。G20财长和央行行长会议也已发表公告下达最后通牒，敦促美国于2014年底通过方案，否则将采取替代措施。事实上，通过2010年改革方案对美国利益并未产生实质损害。在此方案下美国仅需增加3亿多美元的财政预算，仍享有16.5%的投票权，作为美国竞争对手的欧洲地位将略有下降。同时，在过去70年间，IMF一直充当着美国最重要的国际经济金融政策推行工具，协助美国提升其在国际经济、金融和国家安全领域的影响力。而此次IMF改革受阻，不仅会损害美国在IMF中的领导力和话语权，也会使其在其他领域的政治经济合作和国际法制改革中丧失信誉*See Edwin M. Truman, IMF Reform is Waiting on the United States, Peterson Institute for International Economics, march 2014.。

如若美国最后仍未通过改革方案，各国应即刻采取行动，采用替代措施，维护国际法制健全。一方面，实现2010年改革方案的关键，在于降低美国的投票权或改变投票规则以绕开美国。在具体操作上，可以将2010年改革方案分为份额改革和治理改革两部分分别进行投票，而份额转移改革仅需70%以上通过即可，目前这一条件已经达到。更为激进的做法是通过将2012年经提议设立的双边额度永久化，从而让相关决策权由出资国拥有，使美国出局；或者通过增加IMF的总份额，从而稀释美国的投票权，使其丧失一票否决权。泰德·杜鲁门详细建议到应单独提交选举执董会的改革方案，修改现今的份额改革方案并将其与第15次份额检查相结合。在份额修改上，应修改份额公式提升GDP占比并在2010年改革方案的增资基础上使份额翻倍*See Edwin M. Truman, Time for the United States to Risk Its IMF Veto, Peterson Institute for International Economics, April 11th, 2014.。 另一方面，事实上为提振本国经济缓解危机，各国早已开始寻求建立属于其自身的金融防火墙，而非仅依赖IMF提供危机救助。以清迈倡议多边机制以及金砖国家应急储备机制为代表的各区域性救助机制的建立和发展，即是各国在IMF改革不力的背景下寻求金融合作的举措。

(二)持续推动份额深入改革

份额一直是决定各国在IMF话语权和代表性的核心，也是IMF历来改革的关键。2010年改革方案对份额分配做出了重大调整，一定程度上满足了新兴市场和发展中国家的需求。然而，份额和投票权分配不公的基本格局并没有改变，国际社会仍需继续推动IMF份额调整，赋予新兴国家更大的话语权。

第一，增加份额总量，提升发展中国家整体份额。

各国认缴份额的多少直接决定着IMF掌握金融资源的多寡，进而影响IMF有效充当危机防范者、救助者，为世界经济持久稳定发展做出贡献的能力。然而，虽然IMF份额总量的绝对值在不断上升，但若将其与不断增加的世界经济总量、国际资本流动以及具有可比性的全球流动性指标相比，IMF的资金实力是在不断下降的。这也是发展中国家屡次呼吁在世界贸易和国际资本流动规模高速增长的背景下，理应增加IMF份额以满足国际清偿力长期需要的原因*黄海波等.IMF表决制度：发展中国家的地位及其改革策略[J].广东社会科学，2006,(6).。各国在2014年G20财长和央行行长会议否决对IMF继续增资无疑令人失望，在未来各国应携手共同增加IMF份额总量，提升基金组织的救助能力。

在提升基金组织整体份额的同时，为打破份额分配不均格局，提升新兴市场和发展中国家代表性和话语权，IMF应增加发展中国家的整体份额。一种可行方式是冻结发达国家的份额。该方法最初由美国于2006年提出，其声称美国将不再寻求增加投票权，并呼吁其他发达国家加入*IMF, IMFC Statement by Henry M. Paulson, September 17, 2006.。一些经济学家提出应说服发达国家将份额所占最大比重限制在GDP所占比重的60%以内，由此26个发达国家所占份额将下降至46.14%，从而整体降低发达国家份额水平*向雅萍.后次贷危机时期IMF改革的法律思考[J].武汉理工大学学报(社会科学版)，2010,(2).。这种方式能够起到在增加发展中国家份额总量的同时提升其份额和投票权占比，具有较强的可实施性。

第二，改革份额公式，更好地反映各国经济状况。

份额公式决定了各成员国可向IMF认缴的资金总额，进而决定了成员国在IMF中的相对地位。因此，设计一个公平合理的份额公式对于正确体现成员国在全球经济中的实力至关重要。现今使用的2008年份额公式虽然相较之前公式更加简单透明，同时能在一定程度上反映新兴市场和发展中国家的经济发展，但仍存在高估发达国家经济实力、变量重合性较强等弊端。IMF原本计划在第十五次份额检查时推行新的份额公式，然而该进程也因2010年改革方案未能生效导致第十四次份额检查未能按期完成而被耽误。在设计份额公式的进程中，对于应纳入何种变量以及各种变量所占权重，各方也是各持己见。

对于新公式的设计，必须做到简单透明，与份额的作用相一致，并适当反映成员国在全球经济中的相对地位。同时，新公式还需要得到全体成员国的广泛接受，维护和增强IMF的有效性*IMF, Reform of IMF Quotas and Voice: Responding to Changes in the Global Economy, April 2007.。笔者认为，IMF应当设立一个独立的外部专家组专门负责份额公式的评估和份额的分配。IMF曾于1999年成立份额评估小组(QFRG)并于2000年得出新的份额公式，然而该小组在成员构成上并不具代表性，得出的公式也使发达国家份额不降反升，由此未能得到广泛认可和支持。因此，新的专家组成员构成应具备代表性，可由改革后份额前十位的金砖四国及其他发达国家组成。小组应当根据国际政治经济形式变化，通过经济分析，得出最能反映各国经济状况、代表新兴市场和发展中国家经济发展态势和国家利益的变量并合理设计其所占权重，最终提交执董会和理事会通过。

在公式的变量选择和权重方面，IMF的工作报告已对其做出过分析讨论。首先，执董会一致认为GDP是最具综合性的衡量经济规模的变量，应该顺应趋势继续增大GDP的权重。在计算GDP时，市场汇率无法公正计算一国经济的大小，其所得结果明显有利于西方发达国家，与IMF份额改革的宗旨和方向不符。因此，应当加大购买力平价的计算比重，这样更有利于提高发展中国家的份额，同时，必须引起警惕的是此种方法有可能夸大发展中国家的购买力，从而间接逼迫发展中国家货币升值*李仁真等.金融危机背景下国际货币基金组织代表性改革[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2010,(3).。因此，各发展中国家在份额改革的讨论中应当仔细论证权重比例，保护本国利益。其次，对于开放度变量，可以考虑将其剔除出份额公式。在经济全球化的今天，其并不能在判定一国经济状况中发挥重要作用，夸大了成员国融入全球经济的程度，且与GDP变量高度相关。近期欧盟等发达国家主张将金融开放度纳入公式，但因该项变量数据难以获得、收集耗时耗力等可操作性不强。其三，对于经济波动性因素，因其与各成员国对IMF资金需求关系不大，大多数执董倾向于用其他因素替换该因素。其四，对于国际储备变量，由于其仍是显示一成员国经济实力和对基金金融资源贡献能力的重要指标，因此可以加大该变量的权重，这也有利于中国等拥有较大外汇储备的新兴国家提升其在IMF的份额。其五，对于压缩因子，应当继续保留在份额公式中，因其有利于更好地保护较小国家和低收入国家的发言权*IMF, IMF Executive Board Begins Review of Quota Formula, Public Information Notice No. 12/35, April 13, 2012.。最后，可以考虑将人口变量及成员国对IMF的金融贡献变量纳入份额公式。一方面，人口因素在一国的经济发展中至关重要，人力资本已成为一国经济和金融持久较快发展的决定性动力之一，因此应当将人口因素纳入到公式计算之中，同时，这也符合IMF希望通过份额公式改革从代表性过高的发达国家向份额被低估的发展中国家转移权力，并保护最不发达国家权利的目标。另一方面，将成员国对IMF的金融贡献程度作为变量纳入份额公式，有利于促进各成员国更积极地向IMF出资，增强IMF求助和提供服务的能力。

(三)完善治理结构，形成公平合理的治理机制

论及IMF的治理机制问题，当今最主要的问题是其在责任性上的缺失。在评价一个机构的治理结构是否具有责任性时，应以四个核心原则作为参考依据，即评估机制、透明度、参与度以及外部投诉机制的建立。这主要涉及到IMF管理层的选举和评估机制问题、信息和决策过程的公开问题、利益相关者的参与问题及各国投诉机制的建立问题等*See Report Makes Recommendations on IMF Accountability, IMF Listening, report by a High—Level Panel on IMF Board Accountability of The New Rules for Global Finance Coalition, Washington, DC, April 10, 2007.。

就IMF管理层的治理问题而言，主要包括执董会的构成以及总裁的选举问题。就执董会的构成看，在2010年改革之前，欧盟成员国长期占据将近30%的执董和副执董席位，此次改革虽然将欧洲所占执董会席位由10个减少到8个，但其所占比例仍然很大，因此，建设一个更具代表性的执董会势在必行。在执董会席位上，欧洲现今占据10个席位，亚洲占据5个，非洲占据2个，然而如果以购买力水平为标准计算GDP，欧洲GDP在全球占比是低于亚洲的。发展中国家和最不发达国家在执董会中的发言权被严重贬损的现状，不利于作为IMF主要贷款国的这些国家在就贷款援助计划设定上争取到符合本国具体国情的条件，也降低了基金组织政策实施的效率*黄梅波.国际货币基金组织的内部决策机制及其改革[J].国际论坛，2006,(1).。在未来的执董会改革上，应当进一步减少欧洲所占席位，通过选区的调整合并，将所有欧盟国家纳入欧盟选区，并逐步将欧盟合并为一个选区。这种方式从整体来看，可以减少欧洲在执董会的席位，形成一个更加小而精的决策机制。偏向于发展中国家的执董会与偏向发达国家的投票权制度相结合，可以形成一个更加平衡、更具代表性的决策机制。从欧盟的视角看，这种方式能改变欧盟代表权过大和话语权偏小并存的矛盾，使其能够形成统一行驶代表权的有效机制，以提升其整体的影响力，因此较具可行性*王展鹏.全球治理视野下欧盟规范力量探析——以欧盟国际货币基金组织代表权改革为例[J].欧洲研究，2011,(1).。为确保执董会恪尽职守，弥补机构责任性不足问题，IMF理事会应当定期对执董会的工作进行评估，执董会自身也应在独立外部评估者的帮助下对其自身的行为进行定期评估。

在IMF领导层的选举方面，原则上来说IMF总裁应根据《IMF协定》规定由执行董事会选举产生，总裁同时兼任执董会主席。然而，欧美之间早已达成君子协定，约定世界银行的总裁由美国人担任，IMF的总裁从欧洲人中产生。这种非公开透明并充满政治博弈的总裁选举方式一直为国际社会所诟病。在这个日新月异时代，IMF通过真正竞争性的程序来选举总裁已成为必然趋势，欧洲人始终把持该职位的做法早已过时。在总裁的选举上，执董会应当向来自所有成员国的合格候选人开放选举程序，依据候选人的品质及管理能力和工作经验进行选举。执董会可以设立特别小组确定合格候选人名单，经执董会讨论确定最终名单并通过投票产生总裁。为保证总裁代表基金组织利益实施决策，执董会应当定期审查评估总裁的工作情况，建立评估问责制度。同时，应当增加整个领导层工作人员的多样性，扩大地区覆盖范围，增加来自新兴市场和发展中国家的高层工作者数量，以增强新兴经济体和发展中国家在IMF中的话语权，使IMF更具代表性。

在治理机制责任性问题的其他方面，IMF应当确保所有利益相关者(包括议会、私营部门、学者及公民社会)以及股东(各国政府)能够积极参与到IMF的决策制定和实施过程中来，IMF应当在确保最大灵活性下增进其与利益相关者的交流，组织独立公开的会议讨论成员国就IMF过去决策提出的意见。同时，IMF应当通过及时发布执董会会议的文稿和记录确保执董会的决策和各类意见公开透明，并发布文件指导工作人员实施执董会的决定。最后，IMF应当建立责任机制，使那些做出错误决定的决策者为其行为负责，以提升基金自身的合法有效性*See Jo Marie Griesgraber, Reforms for Major New Roles of the International Monetary Fund? The IMF Post-G-20 Summit, 15 Global Governance. 181 (2009).。

自1945年成立以来，IMF已经历了70年的风风雨雨，并通过对自身的不断改革与完善，为世界经济的持续稳定健康发展做出了不可磨灭的贡献。后危机时代，是IMF迎接挑战的时代，也是IMF重获新生的时代。改革之路无疑是漫长且艰难的，增强IMF合法有效性的2010年改革方案前进得有些步履蹒跚，IMF既存的各类问题和缺陷仍待解决，新的国际金融体系可能需要几年方能成形，但是没有人能够阻碍时代的潮流。我们有理由相信，在IMF的自身努力下，在国际社会尤其是新兴国家的共同推动下，一个更具合法性、有效性和代表性，更能反映世界经济格局变化的国际金融机构终将形成，并在推进全球经济持续增长和金融稳定中发挥领导作用。

Legal Consideration of IMF Quota and Governance Reform

LI Jing

(WuhanUniversityInstituteofInternationalLaw,Wuhan430072,China)

After the global financial crisis, the IMF once again became the focus of the world’s concern. The inherent legal deficiencies make the legitimacy and effectiveness of the Fund increasingly questioned by the international community, and reform is no doubt under way. The financial crisis was indeed a hard hit to the global economy, but it promoted the transformation of the global governance model as well as the economic pattern, which provided a rare reform opportunity for the Fund. The IMF Quota and Governance Reform emerged as the times required. The 2010 reforms increased the size of the overall quota, realigned the quota share to better reflect the interest of developing countries, and improved the government model. Nevertheless, the IMF reform package was balked by the US Congress again, which means it cannot come into force on schedule. What is more, the reform package itself has some defects as well. In the future, states shall join forces to promote the 2010 reforms going into effect at the end of 2014, and will maintain the Fund’s effectiveness and legitimacy by increasing the overall quota, modifying the quota formula, reforming the board, improving the governance model, etc., thus enabling the IMF to offer better services to the world economy.

international monetary fund; 2010 IMF quota and governance reform; dilemma of the reform; prospects for the reform

2014-07-17

李菁，女，武汉大学国际法研究所硕士研究生，主要研究方向：国际经济法学。

DF96

：A

：1672-769X(2014)05-0114-08