广西村民自治地方实施办法修订探析——对《广西壮族自治区实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》的立法完善思考

陈文琼

（广西师范学院政法学院 广西 南宁 530001）

2011年7月-9月广西进行了全区第六届村“两委”换届选举工作，为了保证换届选举工作的依法有效进行，中共广西壮族自治区委员会组织部和广西壮族自治区民政厅联合编订指导换届选举的指导性文本《规范选举 和谐换届——广西村“两委”换届选举工作手册》[1]上下册，在进行换届选举的准备工作时，广西各地都举行了村“两委”换届培训，集中学习工作手册内容。工作手册为广西第六届村“两委”换届选举工作提供了规范、合法、合理、和谐的制度性保障，这是广西基层民主自治在《村组法》修订后不久作出的基层民主实践回应。工作手册中有关依法换届的核心内容为第二部分的政策文件，这部分内容为换届工作提供了法律依据，其中罗列了24项与村“两委”换届选举相关的政策文件，从法理角度来看，具有立法意义的法律文件为《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下称《村组法》）和《广西壮族自治区实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》（以下称《广西实施办法》），而这两者具有一脉相承的上位法与下位法的关系，就上位法《村组法》而言，经历了两次转折性发展，第一次转折是从1987年制定的试行法到1998年正式制定的《村组法》，第二次转折是2010对《村组法》的修订，两次转折期间都间隔10年左右的时间，这恰好反映了法律因本身对社会发展无法超越的滞后性导致的适用期限问题，适时的立法工作能保证法律的社会适应性和可操作性。从法理的层面上讲，作为下位法的地方实施办法是对具有抽象性特征的上位法在具体实施过程中各种问题作出的全面具体的规定。孟德斯鸠在《论法的精神》中强调，法律应与其适用范围的地理、气候、环境和人文等要素相适应，而我国立法体系中地方实施办法授权性规定的设置则在保证法律稳定性的同时，充分考虑地大物博的中国大地上因不同的地域特色所带来的法律适用诉求，为法律的合理适用提供地方语境化的设计可能，地方实施办法不得与上位法相违背的同时，以地方性特色来保障上位法的有效实施。《广西实施办法》是在1998年正式制定《村组法》后，于2001年12月1日广西壮族自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，其参照性上位法为1998年《村组法》，而在《村组法》经历2010年的修订后，《广西实施办法》也面临地方立法完善的思考，2011年的广西村“两委”换届选举，在对照适用修订后的《村组法》和《广西实施办法》后，在农村基层自治组织选举实践中，《广西实施办法》依然具有其地方生命力的同时，也表现出与修订后上位法的不一致之处，以及在广西农村基层自治组织运行过程中表现出的操作性不强弊端，为了提高《广西实施办法》的地方立法生命力，有必要立足广西农村基层自治实践，参照2010年《村组法》对其进行地方立法的完善思考。

一、2010年《村组法》的修订特色

（一）框架结构体现村民自治制度特色

1998年《村组法》没有总则和分章式的结构安排，只是笼统地条款式结构，修订后的2010年《村组法》在结构安排上，遵循“四个民主”的脉络，设置六章，内容分别为：总则、村民委员会的组成和职责、村民委员会的选举、村民会议和村民代表会议、民主管理和民主监督、附则。民政部部长李学举在2009年12月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上做了关于《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》的说明，其中明确指出修订草案的框架结构，是“在总结地方立法经验的基础上，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为顺序”，“这样使村民自治各个环节的制度设计更加一目了然”[2](P196)

（二）民主选举和罢免体现程序化、规范化

民主选举是“四大民主”式村民自治制度的基础，是实行村民自治的重要环节，2010年《村组法》在近十年来村民自治经验的基础上，主要在以下几个方面完善了村民委员会的选举和罢免程序。

1.进一步完善了民主选举的主持机构——村民选举委员会的组成和推选程序。明确了村民选举委员会由主任和委员组成，并明确村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议作为其推选主体和形式，凸显了多样化的“民主推选”特点。另外，为了保证民主选举的公正性，还专条规定了村民委员会成员被提名为村民委员会成员候选人后，应当退出村民选举委员会的“规避条款”。同时为了保证村民委员会选举的顺利进行，还专门针对因村民选举委员会成员“退出”或“其他原因出缺”的情况，规定了缺额的“按照原推选结果依次递补”或“另行推选”的补缺规定。但不足的是，没有明确“其他原因出缺”的具体情形，特别是没有规定其中可能产生的因村民选举委员会成员不履行职责或实施其他违反法律规定而被选举主体罢免的具体程序要求。

2.增加了选民登记的内容并进一步明确“村民”的范畴。随着城乡户籍制度的改革和农村劳动力的大量外流导致农村社会人员结构的复杂化，“村民”的界定关系到村民自治制度在农村社会的正常运行秩序。因此，2010年《村组法》从三个方面细化了“村民”的范畴，明确了村庄利益关联着的自治身份，并以登记的方式明确选民名单，以避免因农村人员流动而带来的选民情况混乱带来的不利选举因素产生。在此基础上，还规定了选民登记中的公布和申诉程序，以保障选民登记程序的合理性。

3.明确候选人的条件，将履职演说作为选举的必经程序，并细化选举程序和规范委托投票环节。村民委员会作为村民自治的执行机构，其人员应当具备一定的知识和办事能力，对候选人“德”、“才”、“能”条件的设定有利于选举出能真正办实事的村干部。对“履职演说”的设定在增加选举平等性的同时，有利于村民了解候选人并选出自己信任的村干部，提高当选村干部在村民中的威信以及社区服务责任感。着重选举程序的规范化，规定有效选举投票额和当选所获选票的最低额要求，另行选举的相关规定，以及投票、计票、结果公布的方式和秘密写票处的强制设置规定。其中，特别增加了委托投票的相关法律规定，规定书面的正式委托方式和受委托人必须为近亲属的限制条件，适应了目前农村外出务工人员多的乡村生活现状，有利于保障外出务工人员的村庄治理权利，规范选举秩序，对于委托选票的公示设定，可以提高委托投票的透明度，防止滥用。

4.进一步完善罢免程序，增加补选和工作移交程序的相关规定。明确罢免提出主体中村民代表的联名效力，并统一罢免和选举的参加人数以及通过票数的规定，避免了过去罢免比选举要求高的不平等情况。明确规定村委会成员出缺后的补选程序应当参照选举程序进行，防止补选时的混乱，并专条规定了新旧班子交接工作的期限和监督主体，以保证村委会的正常新旧交替。

2010年《村组法》虽然对民主选举进行了程序化、规范化的设计，但其中仍存在一些实践中难以解决的问题，比如委托投票受委托限额的规定，贿选管辖部门过多、职责不明，主持罢免的主体不明等。但是，法律专条赋予了“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”制定具体选举办法的权力，让《村组法》具有了地方适用性的立法保障。

（三）民主决策体现了集体化特色

民主决策是村民自治制度运行的核心环节，其表现形式为民主议事，是村民行使民主权利、维护自身利益的重要制度，2010年《村组法》主要从以下三个方面完善了民主议事制度。

1.进一步充实了村民会议决定的事项。从原来的八项增加为九项，删除了农村税费改革后不适合当前实际的“乡统筹收缴”的项目，增加对“征地补偿款”的分配和“集体财产”的处分项目，并专款规定了村民会议可以授权村民代表会议讨论决定的事项。同时还增加了“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”的自治权力。

2.完善了村民代表会议的组成和议事程序。村民会议虽然能保证全体村民的自治参与权利，但由于农村外出务工人员的增多，农村社会结构的复杂化，村民会议的召开就成为目前村民自治中的一大难题，村民自治运行机制容易因村民会议无法召开而陷入瘫痪，为了保证制度运行效能，使村中的重大事项能够得到及时决策，修订后的《村组法》规定了村民代表会议的组成、推选和召集、议事程序。明确了村民代表会议作为村民会议的授权性机构在村民自治中的法律地位。

3.增加了村民小组会议制度。规定了村民小组会议召开的人数要求、所做决定的生效人数要求、村民小组长的推选和村民小组会议的议事范畴。村民小组内容的增设适应了目前农村社会文化从传统化向现代化的转变，“熟人社会”已经从一个行政村缩小到“自然村”的范畴，由于地域环境的影响，很多“自然村”之间相距很远，再者由于农村人员的流动性加大，导致村民之间的“陌生化”，“集体”的含义则被“缩小”为一个以生产和地域为划分标准的“村民小组”，“村民小组会议”则具有了处理与小组公共利益相关的法定权力，有利于保障本村民小组村民的合法利益。

（四）民主管理和民主监督的公开化特色

民主管理和民主监督是村民自治制度运行体系中的保障机制，“公开化”的制度设计有利于提高村民自治制度运行中的透明度，保障村民的知情权与参与权。

1.进一步完善应当进行村务公开的相关事项规定。明确与村民利益相关的应当及时公开的具体事项，并规定不同事项应公布的时间。

2.增加了村务监督机构，让村务监督制度化、常态化。明确村务监督机构的职责范围、成员构成条件和推选方式以及规避要求，以立法的形式确定村务监督工作的机构化、制度化。

3.增加民主评议的内容。明确须进行民主评议的对象，规定民主评议的时间、主持机构，并对村民委员会成员被评议不称职的处理做了规定。

4.增加了村务档案制度。保证了村务管理的规范化、公开化。

5.增加了村民委员会成员任期和离任审计制度，并明确了任期和离任审计包括的具体事项、负责组织审计的部门和结果公布的时间。但存在的问题是有权力负责审计的部门太多，容易产生管理部门不清的问题。

6.增加了村民对因村委会决定受到侵害的撤销诉讼权利。

7.增加了人民政府委托村委会开展工作的经费保障规定，以及村委会办理本村公共事务所需经费的来源和支持性保障规定。

二、《广西实施办法》的地方立法完善思考

《广西实施办法》作为村民自治法律制度体系的一部分，其制定时参照的上位法为1998年《村组法》，在上位法进行修订后，广西也应当修订与新上位法相一致、适合本地区实际的地方实施办法，细化和补充《村组法》的相关规定，保障有关规定的具体实施落到实处。地方实施办法修订之初，必须明确地方实施办法的修订原则，即“不抵触”、“有特色”原则。本节即以两大立法原则为理论基础，以2010年《村组法》和现行《广西实施办法》为分析对象，考察如何修订完善《广西实施办法》。

（一）“与上位法不抵触”的修订原则

2010年《村组法》第四十条明确规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。”[2](P191)这一授权性条款为地方制定村民自治相关领域的地方立法提供了法律依据，也成为村民自治法律制度体系的一个重要组成部分。为保证法律体系的统一、完整，坚持地方实施办法与《村组法》的“不抵触”则是重要的立法原则。然而，2001年通过的《广西实施办法》与现行《村组法》则存在一些不一致之处，需要在以下几个方面进行修订。

1.结构安排上需重新调整。《广西实施办法》为了内容清晰和结构安排上的逻辑性，进行了分章式的结构安排，共八章，对1998年《村组法》内容进行了分章归纳，第一章总则，第二章村民会议和村民代表会议，第三章村民委员会和村民小组，第四章村民委员会选举，第五章辞职、罢免与补选，第六章村务管理，第七章法律责任，第八章附则。在总则的基础上，以农村组织结构、民主选举及任免程序、民主管理和法律责任为脉络组织文本结构，较之1998年《村组法》，具有内容清晰，更易指导操作的特色。然而，修订后的《村组法》在结构安排上，遵循“四个民主”的脉络。因此，《广西实施办法》的立法完善需要建构在修订后《村组法》的基础上，首先从结构安排上进行以“四大民主”为主线、适宜地方自治经验的逻辑重构，以上位法为立法依据，重点服务于广西地方村民自治实际，使得新实施办法各个环节的设计更具特色性、可操作性，更符合广西村民自治经验的实践需求。

2.村民会议、村民代表会议提议召集的人数和村民小组会议参加人员的规定不同。2010年《村组法》规定：“有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议”[2](P189)、“有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议”[2](P188)、“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加”[2](P188、189)。《广西实施办法》则规定：“有十分之一的村民或者二分之一的村民代表提议，应当在30日内召集村民会议”[3](P73)、“有三分之一的村民代表提议，应当在10日内召集村民代表会议”[3](P75)、“村民小组会议应当有本村民小组有选举权的村民过半数参加”[3](P78)。由此可见，《村组法》在村民会议和村民代表会议在召集上对村民代表提议的人数规定比《广西实施办法》要低，除了有“不抵触”原则的考虑外，笔者认为实施办法修订时应减少村民代表提议人数规定的主要原因在于，由于村民代表是村民依规定选举出来的自己利益的代表者，一定的代表人数足以代表大多数村民的利益诉求，过高的会议召开提议人数门槛会增加会议召开的难度，不利于维护村民的利益。村民小组随着农村社会的发展，已成为一个独立的经济、社会联合体，“三分之二”的十八岁以上村民参与能保证村民小组大对数村民的公共利益，增加“三分之二以上的户的代表参加”，适应了当今农村社会外出务工者多，考虑以户为代表既满足了普遍代表性的同时，也有利于村民小组公共事务决策机制的运行。

3.村民委员会选举上有关选民名单异议提出时间及申诉处理时间的规定不一致。《村组法》规定：“对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，并公布处理结果。” 《广西实施办法》则规定：“村民如果对选民名单有不同意见，可以在选举日的7日前，向村民选举委员会提出。村民选举委员会应当在选举日的3日前，依法作出答复或者补正。”[3](P82)两者在作出申诉和处理行为的时间参照点上不同，前者以“名单公布和受到申诉之日”为时间点，后者则以“选举日”为时间点，而在时间点的规定上前者更具科学性和可操作性，更能以行为的发生为起点及时解决问题，后者对时间点的选择则使得登记选举名单的纠纷因选举日的可变性而无法及时解决，阻碍选举工作的顺利进行，也因而可能带来“选举日”的不确定性。

以上就是从“不抵触”的原则出发，寻找两者的不一致之处，以此期望在《广西实施办法》的修订过程中进行完善，保证村民自治法律制度体系的一体化。

（二）“有特色可操作”的修订原则

实施办法就授权原意而言则是对法律实施过程中的各种问题作出适合地方实际的具有地方特色的比较全面、具体的规定。《村组法》的明确地方立法授权，反映了因村民自治制度运行的地方化差异带来的立法困境，地方实施办法则应结合地方村民自治的实践经验，以特色性立法来实现法律的可操作生命力，保障地方村民自治制度的有效运行。以下即以“四大民主”为分析脉络阐述《广西实施办法》的特色立法修订问题。

1.民主选举应细化程序，保证规范、和谐

首先，广西作为少数民族自治区，必须在民主选举的环节体现民族区域自治特色，以保证村民自治制度与民族区域自治制度的两大自治结合。

《广西实施办法》中原有的村委会成员应考虑“人数较少的民族的成员”和成员分布应考虑“自然村（屯）状况”的规定应保留完善，其充分体现了广西的少数民族多元化构成和行政村地域分散特色。笔者在与乡镇干部的访谈过程中也发现，在一些民族构成较复杂的村庄，乡镇干部在指导村委会选举时会有意识地兼顾人数较少的民族的成员和均匀分布各自然村（屯）的村委会席位，他们说这样做的主要目的是有利于维护村庄内的民族团结和便于村庄内事务的解决，因为民族与地域化自然村落仍然是农村社会的“情感认同单位”。实践证明，村民们大都会以民族、自然村落等“情感认同单位”为基础选举自己认为可靠的“代言人”担任村干部。但《村组法》和《广西实施办法》目前都只对此做了原则性的规定，在实际操作过程中并没有具体的操作程序规定，比如规定在提名候选人时对以上两类成员的提名规定，正式选举时对该项内容的专门说明，选举结果没有以上两类人员获选后的相关举措等。然而，这样的特殊照顾是否符合村民自治的精神？是否会因为这样的规定而选出不符合当选条件的村干部？

其次，进一步完善村民选举委员会的相关规定。《广西实施办法》已对村民选举委员会的性质、职责、组成，成员条件、规避条件和推选主体、备案要求、逾期为完成选举时新一届选举委员会的产生等都作出了详细具体的规定，但仍有需要进一步完善的地方。如：只规定了“村民选举委员会成员，若被提名为村民委员会的正式候选人，应当辞去村民选举委员会职务，不得再担任村民选举委员会的成员。”[3](P80)如果村民选举委员会成员的配偶或直系亲属被提名为正式候选人，是否应当辞去成员职务？如村民选举委员会成员有违法或违规行为如何处理？村民是否有提出罢免权？村民选举委员会成员被罢免或因其他原因辞职后如何补充选举？

再次，进一步完善选举和罢免的具体操作细节。《广西实施办法》对1998年《村组法》在选举环节进行了专章详细具体的规定，使得选举工作的各项细节更具体，为地方的选举工作提供了更清楚便于操作的指导。但其中也存在需要改进的一些问题。比如，对正式候选人的公布问题，应明确规定公布的方式是张榜公布还是选举大会时进行竞选演说，并明确张榜公布时应有附照片的具体情况介绍以及竞职宣言等内容；对选举会场的布置要求，应设置验证发票处、秘密写票处、代笔处、投票处等硬件设施，由于广西一部分农村地处山区，交通条件很不便利，为了保证选举工作的有效进行，应明确分会场的秩序规范；并明确可以设置流动票箱的条件，以及流动票箱投票时应同时向选民附上正式候选人附有照片的基本情况介绍等。

对于辞职、罢免与补选，《广西实施办法》也专章进行了详细规定，但对需要表决罢免事宜中“（一）被依法追究刑事责任的”的规定是否可修订为自行终止职务的条件，不需要再启动罢免表决程序，并进一步增加影响村委会工作的其他罢免事项；另外对罢免受理主体——村民委员会的规定是否也有自己罢免自己的难以执行可能？是否考虑设立专门的村民会议机构或重新选举产生罢免机构？再者对罢免到会人员的规定也不明确。

2.民主决策应规范主体权利保证村民自治的实际运行

民主决策的主体在村民自治制度中的表现为村民会议和村民代表会议，《广西实施办法》第二章专章对此进行了规定。

首先，对于村民会议的规定具有地方的特色是对“人口较多或者居住分散的，村民会议可以分片召开”的规定，但应进一步规定分片召开的召集主体、分片区参加的人数和决议通过人数的规定。

其次，对村民代表会议的规定尤其重要，因为当前农村劳动力外出务工者居多，村庄日常事务的决定和处理大多依靠村民代表来进行，因此有必要细化村民代表的有关规定。《广西实施办法》规定了村民代表会议的职责、组成、选举、会议召开等内容，但笔者认为，为了保障村民代表会议的“普遍代表性”，除了《村组法》规定的“村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。”[2](P188)还应参照《广西实施办法》中对村委会成员考虑“人数较少的民族的成员”和成员分布应考虑“自然村（屯）状况”的立法特色，同样适用于村民代表的人员组成规定。

再次，村民代表会议职能的实现必须通过全体村民代表的努力，因此，有必要增加村民代表权利和义务的规定，规定村民代表有提议召开村民代表会议的权利；村民代表参加村民代表会议，应享受一定的务工补贴；村民代表有义务按时参加村民代表会议，正确反映其所代表村民的意见和建议，但因故不能参加村民代表会议的代表应履行请假义务，无故不参加会议三次以上者，经村民代表会议讨论撤销其代表资格。

最后，明确提交议案的义务。村民或村民代表提议召开村民会议或村民代表会议的，应提交书面提议和议案。

3.民主管理和民主监督应明确方式保证村民自治落到实处

首先，村民小组长是村务管理中的主要实施主体，笔者通过对广西部分地区的调查发现，百色市已试行“屯事联里”的基层组织制度，赋予村民小组协商决定和解决本小组公共事务的职权。因此，应明确村民小组的职权范围，对与本村民小组村民利益相关且不违反村民会议或村民代表会议决议的事项有决定权。在具体规范村民小组长选举的同时，应当规定村民小组长的罢免和报酬规定，因为现在大多数村民小组长只有义务没有报酬，有报酬的也基本偏低，应通过地方立法明确规定村民小组长的报酬问题，以提高村民小组长的工作积极性。

其次，目前《广西实施办法》已对村务公开和村务公开监督小组等问题作出了相关规定，具体村务公开内容2010年《村组法》已有详细规定，在此应明确村务公开的具体形式，建立村务公开档案以及档案的内容和保存期限等。对村务公开监督小组虽然规定了具体的选举、罢免和职责内容，但对村务公开小组成员的条件包括规避条件没有明确规定。

4.专章设定法律责任体现的地方立法特色，但对法律责任追究主体的规定不明确或不合适。比如选举的依法处理由有关主管部门进行；违法选举的追究机关是有关机关；村务公开违法行为的追究机关是有关部门，这些都会产生责任追究主体不明确，易于导致无人管辖或互相推诿的情况。另外，没有明确村民作为追诉主体的地位，将主要的追究权利赋予了人民政府及其相关部门，这就使受害主体和责任追究主体出现了错位，村民应在法律上成为责任追究主体，对滥用职权的村干部或损害村民利益的行为享有起诉权，并确立村民在行使监督权过程中的诉讼主体地位。

［1］中共广西壮族自治区委员会组织部、广西壮族自治区民政厅编.规范选举和谐换届——广西村“两委”换届选举工作手册［M］.广西人民出版社，2011.

［2］李飞主编.中华人民共和国村民委员会组织法释义［M］.法律出版社.

［3］中共广西壮族自治区委员会组织部、广西壮族自治区民政厅编.规范选举和谐换届——广西村“两委”换届选举工作手册（上）［M］.广西人民出版社，2011：73.