政府主导的残疾人社会服务模式构建策略问题研究

李春林

(黑龙江工程学院 经济管理学院,黑龙江 哈尔滨 150050)

政府主导的残疾人社会服务模式构建策略问题研究

李春林

(黑龙江工程学院 经济管理学院,黑龙江 哈尔滨 150050)

由于国情不同，各国的残疾人服务模式也不相同，不同的残疾人服务模式具有不同的功能和绩效，所要解决的问题和侧重点等方面也有所不同，因此，应当根据一个国家的实际情况构建符合国情和残疾人发展实际的社会服务模式。我国现有的服务模式主要以福利为特征的政府创办的机构托养模式、以盈利为目的的社会创办的机构托养模式等。这些现有残疾人社会服务模式，存在数量少、条件差、收费较高，不能适应我国残疾人事业发展的要求。通过比较、演绎和归纳的研究方法，在借鉴和吸收国内外研究成果的基础上，得出应当构建适合我国国情的残疾人社会服务模式——政府主导的残疾人社会服务模式，并提出目标明确、任务细化、工作定量化，以政府为主导，政府、社会、家庭有机结合等具体的构建策略，对于有效解决我国现有残疾人服务模式存在的问题有着较好的理论与实践意义。

残疾人；政府主导；社会服务模式

1 残疾人社会服务模式问题的提出

残疾人事业主要包括两个方面：残疾人社会服务和残疾人社会保障。残疾人社会服务是针对残疾人的特殊需求，以残疾人生活、生存与发展的直接需求为目的的服务，包括基本生活照料服务、社会福利服务、医疗康复服务、心理精神卫生服务、特殊教育服务、就业服务、文化体育服务、无障碍环境服务与辅助器具服务、法律服务等。一个国家提供什么样的残疾人服务水平和模式，是由多方面原因形成的。一个国家残疾人的特点及状况、经济发展水平、条件以及文化差异等因素是影响残疾人社会服务模式形成的主要因素。不同的残疾人服务模式具有不同的功能和绩效，所要解决的问题和侧重点等方面也有所不同。因此，在借鉴国外成功经验的基础上，应当根据一个国家的具体实际来构建符合一个国家国情和残疾人发展实际的社会服务模式。通过对残疾人社会服务模式问题的研究，分析并总结经验，提出相应问题及其解决的方法和出路，对于提升我国残疾人服务水平，无疑具有重要的理论和现实意义。

根据全国第二次残疾人抽样调查公布的数据，我国残疾人总量大，各类残疾人口总数为8296万人，占当年全部人口6.34%，该数据截止到2006-04-01，全国第三次残疾人抽样调查已经于2011年开始，目前还没有公布具体数据，根据残疾人发病的趋势，保守估算当前各类残疾人口总数为8500～9000万人。这是一个相当惊人的数字，由于其在家庭中所占比例较大，对社会影响巨大。虽然我国残疾人的生活水平在提高，但是残疾人整体生活水平落后于社会平均水平的状况并未得到根本改变，同时，我国残疾人社会服务水平落后于发达国家，现有残疾人社会服务模式：以福利为主政府创办的机构托养模式、以盈利为目的的市场服务模式。前一种模式数量少、条件较差、接收条件比较严格、托养方式单一等；后一种模式收费高、服务水平和条件与收费紧密相关等。随着我国经济社会发展、残疾人人数规模的扩大，现有的残疾人服务模式越来越不能满足社会需求，存在残疾人生活质量水平低、政府投入不足、社会参与有限等一系列问题。因此，必须积极探索我国残疾人社会服务模式的创新。

2 国内外残疾人社会服务发展模式与政府主导的残疾人社会服务模式的选择

就残疾人社会服务模式而言，不同国家的国情不同，决定了不同国家的不同的残疾人社会服务模式。概括而言，国外关于残疾人服务模式主要有：以福利国家为代表的政府全包的社会服务模式、以市场化国家或者经济社会落后国家为代表的完全市场化的社会服务模式、社区组织(如社区、志愿者)提供的社会服务模式等。近年来，随着西方各国社会经济形势的变化以及社会服务变革，西方各国残疾人社会服务模式正在发生深刻的变革。随着我国加入联合国残疾人国际公约以及《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的颁布实施，残疾人社会服务在我国得到社会各界广泛的关注。由于我国残疾人事业发展经济基础薄弱，发展时间短，残疾人社会服务存在各种问题，构建何种模式的残疾人社会服务模式成为理论上的一个难题，而借鉴国外残疾人社会服务模式及其发展的成功经验，无疑成为解决这一难题的最好途径。通过学习国外先进经验，结合我国国情，提出适合我国残疾人实际的社会服务模式，可以很好促进和提升我国残疾人社会服务的发展。根据国内外有关文献资料，国外残疾人服务模式建设的经验及其启示主要如下：

1)政府对残疾人社会服务高度重视，制定完善的法律制度。西方国家由于经济社会发展的时间长，经济发达，社会文明的程度和道德水准高于发展中国家。在残疾人社会服务方面，政府高度重视，投入较大，无论是医疗、康复、就业，还是无障碍出行等诸多社会服务方面，体现完善，服务水平高，残疾人生活处于较高的水平。西方国家在推进残疾人社会服务方面，非常重视法律法规的作用，通过立法保证残疾人社会服务得到规范有力的执行，从而使西方发达国家残疾人社会服务完善并且问题较少。

2)市场化变革是当代西方发达国家社会服务变革的基本趋势和特征，其核心是节约社会资源、提高服务效率。20世纪70年代末80年代初发生在西方国家的公共管理革命和后公共管理变革，以及国际社会的公共管理改革发展的潮流，也在不断影响和促进各个国家残疾人服务模式的变革，可以说当今世界上各国在公共管理方面的变革理论和实践还处于形成和发展时期，因此，借鉴国际公共管理改革的理论和实践经验，成为各国探索形成本国公共服务模式的有效途径，对于残疾人服务模式而言，亦是如此。政府的变革是残疾人服务模式变革的主要推手和基础。西方政府服务方式的变革直接推动残疾人服务模式的形成，从守夜政府、福利政府，到企业化政府，再到整体政府，促使西方残疾人的服务模式在市场、政府、社会之间不断演变，结合不同国情，因而形成形态各异的残疾人服务模式。

3)国情决定模式。西方国家在残疾人服务模式上之所以有不同的模式，除了政府变革的原因，主要是由于各国的国情及其历史文化的不同导致的，从某种意义上说，西方政府的变革归根结底也是由其政治经济及其文化变革导致，以北欧国家为例，其从摇篮到坟墓的服务斯堪的纳维亚模式是由于经济发展水平比较高、人口相对比较少等国情决定，受近年经济发展缓慢的影响，其残疾人服务模式也开始向混合的、市场的方向进行调整和变革。

4)混合服务模式逐渐成为西方各国残疾人社会服务发展的共同特征和趋势，即政府、家庭、社会相互合作有机分工共同承担残疾人社会服务工作，有力提升了各国残疾人生活质量和水平。因此，在我国发展残疾人事业，大力提高残疾人社会服务水平的任务下，借鉴这一发展潮流和经验无疑对解决我国残疾人社会服务存在的问题大有帮助。

综上所述，根据国外发展经验和我国国情，我国应当构建政府主导的残疾人社会服务模式，这是因为，一方面我国经济发展水平不高，残疾人数量大，对社会影响大；另一方面，只有发挥政府主导作用才能从根本上扭转我国残疾人社会服务发展滞后的局面，同时政府在残疾人社会服务发挥主导也是残疾人社会发展的一个重要特征和发展趋势。

3 构建符合我国国情的政府主导的残疾人社会服务模式的策略

1)构建政府主导的残疾人社会服务模式的制度与政策基础。①制度建设应当侧重法律制度的完善与建设，修订现有法律，颁布新的法律，构建完善的法律体系。现有的残疾人法律法规从体系上、内容上是不完善的，涉及到残疾人服务领域的各方面法律缺失，导致残疾人社会服务的随意性和不规范，使残疾人的基本权益得不到法律的保证。同时，我国在推进残疾人社会服务发展过程中，主要以文件政策形式推进，政府色彩浓厚，残疾人社会服务缺乏严肃性和科学性。②制定的残疾人社会服务的法律应当是积极和主动的。由于残疾人自身的特征和功能缺失，如果制定的残疾人社会服务的相关法律，没有考虑到残疾人在法律服务保障方面被动、无力使用或法律应用困难的实际情况，所制定的法律就不能很好地为残疾人服务。因此，在制定相关法律的过程中，必需根据残疾人自身特点，充分考虑残疾人在使用法律方面的弱势和缺陷，将积极和主动服务的意识和法律条文的规定细化和完整地体现出来，只有制订出这样的法律，才能为积极型和主动的残疾人社会服务模式的构建提供坚实的法律基础。

2)建立政府主导，政府、社会、家庭有机协作的适合我国国情的政府主导型残疾人社会服务模式。政府主导型残疾人社会服务模式不是政府全包残疾人的社会服务，但是政府对残疾人社会服务，它不是传统意义上的政府无所不包政府服务模式，也不是政府只是颁布法律和政策，剩下全部由社会、家庭负责。政府主导的残疾人社会服务模式的基本内涵是政府通过法律制度的制定、监督和实施，合理地对政府、社会、家庭进行分工，调动和协调全部社会主体参与到残疾人的社会服务工作，针对不同残疾人的不同问题，通过政府提供、政府购买、补贴等方式，实现残疾人社会服务的社会化，一方面最大程度调动社会积极性，另一方面也使残疾人广泛参与到社会生活各方面。

3)政府主导型残疾人社会服务模式的激励与制约机制构建。通过构建舆论、条件和利益的激励和约束政策，促进残疾人社会服务水平不断提高，促进残疾人社会服务事业的不断发展。首先，通过建立面向残疾人的社会服务信息公示制度，反映残疾人社会服务存在的问题和诉求，设立和规范专题性、专门的舆论信息平台，在报纸、电台、网络、社区展板上定期反映残疾人对社会服务需求和需要解决的问题；其次，制定激励残疾人社会服务的政策制度，对于在残疾人社会服务工作做出积极贡献和达到社会服务要求的人，给予继续聘用、延长服务购买合同、公示表彰等激励措施；最后，对于应承担相应服务工作责任而没有尽到相应义务的主体，进行信息通报、社会信用不良记录、罚款、解除合同、降职、开除及至诉求法律责任，通过舆论监督、行政处罚、法律制裁使相关责任主体积极主动为残疾人服好务。

4)建立主动服务的工作模式。对于残疾人服务而言，只针对残疾人问题才进行解决，这种服务是被动提供服务；现在，这种被动的服务模式需要适应残疾人发展的要求，通过一些举措完成从被动服务向主动服务的转型。做到残疾人工作目标和任务的明确化、目标化和定量化，转变服务模式，搭建残疾人积极型服务模式的桥梁，把服务做到残疾人需求前面。

[1]王强.西方国家的社会管理[J].政工导刊,2011(6):13-15.

[2]徐延辉,黄云凌.社会服务体系:欧洲模式与中国方向[J].学术前沿,2012(12):18-21.

[3]彭柏森，蔡有利.残疾人社会服务体系建设思考[N].湛江日报,2012-05-20.

[4]刘丹阳.残疾人物质环境保障的政策导向与发展对策[D].北京：首都经济贸易大学,2012.

[5]王臻.平乐古镇无障碍环境规划设计研究[D].成都：西南交通大学,2009.

Research on the construction of social service strategy of government-centered mode

LI Chun-lin

(College of Economics and Management,Heilongjiang Institute of Engineering,Harbin 150050,China)

Because of the different national conditions,a national disabled service model shows different service modes with different functions and performance.The related problems and focus areas are also different.Therefore a social service mode is proposed according to the application of a country.The current service mode is mainly focused on government welfare for the characteristics of the established institutions foster mode,and profit-specific social foundation foster mode.These existing disabled social service mode,the quantity,poor conditions,charges are the main problems which can’t adapt to the development of the cause of the disabled in demands.Through the comparison research method,deductive and inductive,based on the domestic and foreign research results,a social service mode is proposed suitable for our national condition-the social service of government-centered mode.The goal,task,quantitative management,being guided by the government,and government,construction strategy,society and family are combined to effectively solve the existing problems and serve theoretical and practical significance.

the disabled; government-centered; social service mode

2014-06-04

黑龙江省社会科学研究规划项目 (12B060)

李春林(1968-)，男，教授，博士，研究方向：宏微观经济.

C913．69

A

1671-4679(2014)06-0058-03

郝丽英]