安置补助费的改造及政府安置责任的定位

张 昕

（合肥师范学院 经济与管理学院，安徽 合肥230061）

随着城市化的快速发展及征地规模不断扩大，土地征收引发的诸多问题在一定程度上影响了农村社会的和谐。而在因上述有关问题中，涉及安置补助费的占了一定的比例。为解决安置补助费在实践中存在的问题，有必要在考察安置补助费产生的历史背景的基础上，对安置补助费进行一定的改造并对政府的安置责任重新定位。

一、安置补助费在实践中存在的问题

（一）安置补助费费用较低，难以起到安置作用

我国现阶段关于安置补助费的法定标准较低。根据《土地管理法》第47条的规定，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为被征地征收前三年平均产值的四至六倍；每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均产值的十五倍。虽然各地根据自己的经济发展与农业产出制定了不同的年产值标准，但总体看来，年产值标准都不高。无论东部与西部，各地年产值都很难达到2000元。①如《成都市人民政府关于公布实施成都市征地统一年产值标准的通知》（成府函〔2010〕36号）中规定成都市青白江区土地年产值每亩分别是：一类地2030元、二类和三类地为1870元；大邑县一、二、三类土地每亩年产值分别是：1580元、1330元和1210元。即使是东部较发达的地区，土地年产值标准也不高，如江苏省政府《关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发【2003】131号）规定江苏年产值标准一、二、三、四类土地每亩分别是：1800元、1600元、1400元和1200元。

按照这些年产值标准，六倍一般不足万元，即使按照最高十五倍的标准也是3万元以下，按照各地公布的消费性支出数额，一般也只能维持三、五年的生活。例如2010年江苏城镇人均消费性支出是14357元，农村人均生活消费支出6543元。[1]如安置补助费补偿土地年产值的四至六倍，按照城镇人生活方式生活，不够一年生活，仍然按照农民生活方式生活，也只是够一年多至两年的生活。按照土地年产值十五倍补偿安置补助费，最多也只能维持五年左右的生活。中西部的生活费用略低，但安置补偿费一般也略低，其能维持生活的时间大致也是三至五年。

虽然《土地管理法》第47条又规定土地补偿费和安置补助费，不能保持农民原有生活水平的，经省级政府批准，可以增加安置补助费。但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。由于土地补偿费与安置补助费的总额被限制，安置补助费提高的额度有限。虽然近几年国家一再提出，要保证被征地农民原有生活水平不降低，但总体上不高的土地补偿费与安置补助费如何能保证农民原有生活水平不降低？特别是有限的安置补助费如何体现对失地农民的安置功能？名义上的安置补助费起不到安置作用可能会给失地农民带来失落甚至不满，成为引发社会不和谐的因素。

（二）实践中关于安置补助费引发的纠纷较多

实践中因土地征收补偿发生的纠纷主要集中在土地补偿费与安置补助费的分配上，其中涉及安置补助费的纠纷占一定的比例。如新疆一中级法院在2000—2005年受理的涉及土地补偿费与安置补助费纠纷案件共116件，其中安置补助费纠纷43件，约占38%。[2]《土地管理法实施条例》第26条规定安置补助费支付给农村集体经济组织、安置单位或者被安置人员。该条看似对安置补助费的归属规定得十分清楚，但由于安置本身的复杂性，致使在安置问题上存在不同的认识，直至在安置补助费的分配上产生纠纷。常见纠纷主要有：一，安置补助费究竟是分配给本集体经济组织的成员还是仅分配给失地的农民。按照法律规定，不需要统一安置的，安置补助费应发放给失地农民，但有些村委会认为，失地农民仍然有再次承包土地的权利，调整承包的土地即是对失地农民的安置，因此将安置补助费分配给全体成员，然后再调整村民承包的土地以致引起失地农民的不满。二，分配安置补助费时究竟是按照承包土地的事实还是按照户口。一般来说安置补助费分配给本集体经济组织的成员，确定本集体经济组织的成员的主要依据是本村户口，但也存在因升学、外嫁、农转非等原因户口迁出但仍然承包土地的现象，在此种情况下承包人以土地承包人的身份要求安置补助费，村委会以户口已迁出为由拒绝，从而引发了纠纷。三，在土地承包经营权已流转给他人的情况下，尤其是转让给他人的情况下，安置补助费究竟是补偿给流入方还是流出方。实践中土地承包经营权流转给他人的情况较为普遍，不管是《土地承包法》还是相关的司法解释，对这种情况下安置补助费补偿给哪个主体均没有明确。根据《土地承包法》第41条规定，土地流转后，可以由受让方同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方之间的承包关系宣告终止。原承包方虽然退出了承包关系，但仍然可能是本集体经济组织成员，是土地所有权中的农民集体的分子，仍然有本村户口，进而要求安置补偿费的分配。在这种情况下就会与作为受让方的承包人或者村委会因安置补助费的归属发生纠纷。四，以其他方式承包土地的能否要求安置补助费。土地管理法的相关规定并没有规定只有家庭承包的土地才能得到安置补助费，但是最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包经营纠纷案件适用法律问题的解释》第23条规定仅规定家庭承包方请求支付安置补助费的予以支持，对其他方式承包的要求安置补助费的没有涉及。实践中各地法院对其他方式承包的土地要求安置补助费的一般也不予支持。其他方式承包方如不是本集体经济组织的成员，无权参与土地补偿费的分配，没有安置补助费，只能得到有限的土地附着物及青苗补偿费。与家庭承包相比，同样是承包土地，补偿费的较大差距让其他方式承包方产生一定的心理落差，要求安置补助费的诉求时有发生。①如石家庄（2010）石民一终字第00111号马某某与某村委会土地承包经营权纠纷一案；赤峰市松山区（2007）松民初字第4835号徐某诉八家村民委员会承包地征收补偿费用分配纠纷案等。

二、产生以上问题的原因

（一）计划经济时代规定的安置补助费难以适应现代社会的发展

表面上看来，安置补助费之所以难以对失地农民起到安置作用是法律规定的数额较低，但从深层原因来看，安置补助费是计划经济时代的产物，已经很难适应现代社会的发展。

首先来看一下安置补助费产生的背景。

建国以后，尤其是社会主义改造完成后，我国实行高度集中的计划经济，国家对公民的生产与生活全面负责，征收农民的土地后，自然就承担起对失地农民的安置责任。如有学者指出：“在指令性计划经济体制下，国家承担了公民的生老病死的职责，全面安排公民的生产和生活事宜。在国家依法征收了被征地者的土地、客观上剥夺了被征地者的生存手段后，国家就更有责任重新安排被征地者的生产和生活，因此，在征地过程后，国家承担了特殊的责任——安置责任。”[3]70政务院曾于1953年颁布《关于国家建设征收土地办法》，规定“必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置”。该办法第13条规定：“对因土地被征用而需要安置的农民，当地乡镇或者县级人民委员会应该负责尽量就地在农业上予以安置；对在农业上确实无法安置的，当地县级以上人民委员会劳动、民政部门应该会同用地单位设法就地在其他方面予以安置；对就地在农业上和其他方面都无法安置的，可以组织移民。”该规定明确规定了国家的安置责任，只不过这一时期的安置途径主要是农业安置。1982年国务院颁布的《国家建设征收土地条例》首次规定了安置补助费。该条例12条规定，安排失地农民到集体所有制单位就业的，安置补助费转拨给吸收劳动力的单位；用地单位安置劳动力的，可以核减被征地单位的安置补助费；失地农民转为非农业户口的，安置补助费用于组织生产和不能就业人员的生活补助，不准私分。可见安置补助费的功能是落实安置责任的费用，可以说是实现国家安置责任的一种形式。随后1986年颁布的《土地管理法》沿袭这一做法，在明确国家安置责任的同时规定了用地单位应当支付安置补助费。

应该说，直至上世纪90年代之前，国家基本上有能力解决失地农民的安置问题。究其原因，一方面，城市化进程缓慢，征地规模较小，需要安置的失地农民数量不多；另一方面，该时期主要是计划经济时期，劳动力的安置主要靠计划，政府有能力解决为数不多的失地农民的就业安置问题。1992年，党的十四大提出建设社会主义市场经济体制，其后随着市场经济的实行与发展，政府逐渐理顺自己与企业的关系，劳动力资源的配置主要靠市场来解决，国家承担对失地农民的安置责任就有些力不从心。加之90年代之后，城市化发展较快，失地农民的数量剧增，国家无法承担如此繁重的安置责任，故在1998年《土地管理法》修改时，删除了国家对失地农民的生产生活承担安置责任的条款，但因法律与政策的延续，安置补助费却从此保留的下来。

从以上内容可以看出，安置补助费最初形成是在计划经济条件下政府承担了一定安置责任后用于组织生产和不能就业人员的生活补助，在安置中只起到一定的辅助作用，故规定的数额较低。但随着时代的发展，计划经济被市场经济所取代，国家的安置责任被弱化，较低的安置补助费已不能适应时代的发展。以致其名称为安置补助费，却难以对失地农民起到安置作用，有名不副实之嫌。

（二）安置对象不明导致安置补助费归属存在纠纷

我国《土地管理法》第47条只规定了应安置的人口数，没有进一步明确安置的对象。《土地管理法实施条例》第26条规定了三种情况下的安置补助费支付的对象，但被安置的人员到底是哪些人同样没有明确。社会生活的千差万别与丰富多彩要求法律必须具体明确，具有可操作性。实践中被征地农民情况十分复杂，在确定安置对象时需要考虑集体经济组织成员身份、户口、承包土地情况、承担农业义务情况等因素。其中户口又要考虑因婚姻、升学、入伍、小城镇建设等迁入与迁出等情况。现有法律法规关于安置对象的规定过于简略，实践中引发安置补助费的归属纠纷便在所难免了。

三、安置补助费的改造——安置补助费改为土地承包经营权损失补偿

为解决安置补助费在实践中存在的问题，笔者建议应对安置补助费进行改造并重新定位政府的安置责任。对安置补助费的改造是将其改造成为农民丧失土地承包经营权的损失补偿。该改造具有一定的合理性。

首先，从理论上来说，土地承包经营权的丧失必须给权利人相应的补偿，而我国立法并没有相应的规定，实践中也很少有地方对农民土地承包经营权的损失进行补偿。根据物权法理论，土地征收仅是土地所有权主体的变更，对土地承包经营权这一独立的用益物权并没有根本的影响。从物权的追及性角度，土地承包经营权人可向新的所有权人主张自己的用益物权或者要求征收补偿。《土地管理法》对征地时农民土地承包经营权的损失并没有补偿的相关规定，虽然《物权法》第121条、132条明确了征收时用益物权人有权获得补偿，但涉及到具体补偿项目的《物权法》第42条第2款并没有明确提出土地承包经营权损失补偿。可以说《物权法》在这方面没有突破《土地管理法》的相关规定。由于立法中没有相应的规定，实践中对农民丧失土地承包经营权的损失更是鲜有补偿的例子。将安置补助费改造成对农民土地承包经营权损失的补偿可以很好地弥补立法上的不足，使我国征收方面的相关规定更趋合理。

其次，市场经济条件下国家不适宜再承担直接的安置责任。在计划经济条件下，国家有能力承担失地农民的安置责任，但在市场经济条件下，由于劳动力的资源配置取决于市场，国家难以安排失地农民的去向，让国家承担直接的安置责任缺乏合理依据。国家如不承担直接的安置责任，安置补助费作为货币安置方式或者对安置工作的补助即失去了依据，将安置补助费改造成土地承包经营权的损失不失为一个明智的选择。

再次，将安置补助费改造成土地承包经营权的损失补偿可以解决目前安置补助费在实践中遇到的问题。主要表现在：一，可以提高对农民的补偿。将安置补助费改造成农民土地承包经营权的损失补偿，可以不按照目前土地产值的有限倍数进行补偿，而是根据农民土地承包经营权的损失进行补偿。我国土地二轮承包大都开始于1993年以后。1993年11月，国务院发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。”土地承包经营权的期限多在十几至二十年之间，征收土地要对这一期间的土地承包经营权的损失进行补偿，补偿年限会高于目前安置补助费所依据的年产值的倍数。另外，根据物权法第126条第2款的规定，承包期届满，土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。即使二轮承包到期，承包人可以继续承包土地，征收土地必须对其承包经营权损失予以补偿。除此以外，承包经营权的损失包括项目较多，除承包经营权损失外，还应包括土地承包经营权人已支出的土地改良费、因征收导致的营业损失及必要的迁移费等费用。二，有利于明确该费用享有的主体，减少分配纠纷。将安置补助费改造成土地承包经营权损失补偿，则该补偿享有的主体就是土地承包经营权人，即家庭承包中的以户为单位的家庭成员，以及非家庭承包中的承包人。在这种情况下，村委会与本集体经济组织的其他成员不会对该补偿的归属产生疑问；也不会产生依据户口等因素来确定安置补助费的各类纠纷；目前，在土地承包经营权转让的情况下及以其他方式承包土地的安置补助费纠纷也不会发生。

四、土地征收中政府安置责任的重新定位

将安置补助费改造为农民丧失土地承包经营权损失的补偿后，在征收土地时应当将该笔费用及时、足额地支付给失地农民。至于政府在土地征收中的相关安置责任应当进行重新定位。

充分补偿即在征收时对农民在土地上的相关所有权利给予合理市场价格的补偿。当然，该补偿需要完善的土地交易市场体系的形成与建立。在充分补偿的情况下，政府承担的所谓安置责任只能是促进就业与建立相关的社会保障。关于就业机会是否是政府应当提供的公共产品，目前尚有争论。如有学者指出：“就业机会是政府必须提供的一种公共产品”[4]，也有学者指出：“就业机会不具备公共产品的基本特征”，不能看成是一种公共产品[5]。我们姑且不论就业机会是否是政府应当提供的公共产品，按照《就业促进法》的规定，政府在促进劳动者就业方面负有积极的义务。土地对农民来说是谋生的手段，是就业的保障，征收土地无疑会造成农民的失业，虽然征地方给农民充分的补偿，但政府对其仍然要承担起相应的促进就业责任，其中最重要的是加强职业教育和培训以及提供就业援助。国务院发展中心、世界银行“中国：综合土地政策改革”课题组在几地的调查表明：农民失地后最需要由政府解决的主要问题中，帮助解决就业占41%。[6]129国际发展表明，城市化水平与经济和社会发展程度密切相关，而经济与社会的发展对解决失地农民的就业无疑会具有较大的促进作用。但我国城市化还存在不同的情况。有学者指出“使中国城市化快速提高的是各类开发区的建立”，“是一种外力推动的、急剧变化的城市化发展模式”。[7]23换句话说，在这种外力推动的城市化模式下，极有可能不少地方的经济与社会发展水平不高而被动地进行了城市化，其失地与就业矛盾尤其突出，政府承担的促进就业的责任更为重大。

社会保障对一个社会的稳定具有调节器与减压阀的作用。虽然学界对社会保障的定性还有不同的看法，如有公共产品说、准公共产品说及优效品说等，但无论哪种观点都不否认政府在社会保障中的主导地位。即使是在充分补偿的情况下，由于社会保障不能单纯依靠市场来建立，政府仍然要承担起相应的责任。一般说来，政府在社会保障的责任主要有：制度设计、资金支持与实施监管方面。目前，政府对农村的社会保障可以说刚开始起步，远远还谈不上完善，土地一直承担着给农民提供最低限度的保障作用。随着城市化的发展与征地规模的扩大，农民失去了最低限度的保障——土地，政府必须主导建立相应的社会保障。这也是当今失地农民的强烈诉求。“农村土地问题立法研究”课题组对中国十省调查总报告指出：“受访农户中有84.84%反映需要农民失地保险；有96.57%反映需要农村医疗保险；有94.36%表示需要农民养老保险。”[8]21实践经验也表明，凡是社会保障做得好的地区，失地农民没有后顾之忧，引发的征地矛盾也较小。

综上所述，在充分补偿的情况下，政府征地是通过合理对价取得农民土地，对农民没有过多亏欠，无需承担过多责任，只需承担提供必要的公共产品责任。我们期望通过相关法律的修改，在土地征收时给农民充分的补偿，政府的安置责任也主要限于就业的促进与社会保障的建立。但不可否认的是，现阶段的征地补偿仍然是有限补偿，即使将来把土地承包经营权损失完全补偿给农民，但不改变目前土地所有权损失的补偿标准，农民获得的补偿数额远远没有达到被征土地的市场价格。由于该种补偿数额较低，农民靠有限的补偿额不能保持原有的生活水平，即使给失地农民安排了就业与社会保障，但低水平的就业与社会保障仍然很难保障其生活，政府应当承担更进一步的安置责任。

[1] 陈刚.2010年江苏农村居民收入、消费增幅均高于城镇居民[EB／OL].http：／／www.tianjinwe.com／rollnews／gn／201102／t20110216－3431708.html.2011－02－16／（2011－10－25访问）.

[2] 杨小锐.关于审理土地补偿费安置补助费案件的调研报告[EB／OL].http：／／sfy.shz.gov.cn／news－view.asp？newsid＝921.2007－06－13／（2011－10－26访问）.

[3] 王坤，李志强.新中国土地征收制度研究[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[4] 冯彦明，夏杰长.就业机会：政府必须提供的一种公共产品[J].经济学动态，2004，（7）.

[5] 陈南华.就业机会是政府必须提供的一种公共产品吗？[J].福建论坛（人文社会科学版），2006，（10）.

[6] 韩俊.中国农村土地问题调查[M].上海：上海远东出版社，2009.

[7] 楼培敏.农民就业——考问中国城市化[M].北京：中国经济出版社，2011.

[8] 陈小君等.农村土地法律制度的现实考察与研究[M].北京：法律出版社，2010.