地方政府融资平台的风险及防范措施

地方融资平台的快速发展，使各地商业银行贷款急剧膨胀，收回贷款成本增加，地方政府本身也身陷债务泥潭。地方债务平台的运营成本高、投资收益小，治理结构不完善等矛盾日益凸显，由于融资平台规模巨大，如果内部风险处理不当，势必会造成严重损失，引发系统性风险，严重阻碍经济发展。

地方政府融资平台的主要风险

（一）信用风险

信用风险即违约风险，是指由于债务人无法按时履行契约规定偿还利息本金，从而造成债权人的利益损失。地方融资平台融资渠道单一，多数抵押物是以土地出让金的形式出现。土地出让金从2000年的510亿元（占地方政府预算收入的9%）迅速攀升至2011年的3.3 万亿元（占63%），2012年小幅回落至2.9万亿元（占47%），2013年房价回升又推动了土地出让金的飙升，前七个月出让金同比增长49%至2万亿元（占地方政府预算收入的48%），而融资平台的带息债务余额截至2012年末估计达到14.3万亿元，其中不少是以土地为抵押获得的。土地出让收入的不确定性造成了平台还款能力的不确定，增加了信用违约风险。

（二）运营风险

平台公司自身管理不规范，许多平台公司特别是县一级的平台公司资产负债率超过70%，最高的达到90%，明显超过了财务风险警戒线。普遍存在着盈利能力和偿债能力较弱、借新还旧、债务逾期、虚假出资、注册资本未到位、资产随意划拨等问题。平台还款责任人不清晰，出现资金“借、用、还”分离的情况，政府部门负责贷款项目的批准，融资平台负责融资和使用，财政部门负责偿还。

（三）财政风险

地方政府作为地方融资平台的实际所有人，在地方融资平台出现债务违约时，会为融资平台进行债务偿还。这种或有负债实际上为地方财政造成了负担，增加了地方财政的风险，当地方融资平台破产时，地方政府将面临大量的财政支出压力。截止到2013年末，全国县市区共设立的地方融资平台超过10000家，其中县级平台高达5000家以上，到期的债务总额达到3万亿元，已占到了地方财政收入的50%以上，地方政府面临较大的偿债压力。未来预计地方债务将保持12%以上的增速，这意味着，未来一旦财政收入增速低于10%，就会带来较大的偿付压力。

（四）贷款风险

地方融资平台的资金主要来自于商业银行等金融机构，而商业银行的大部分贷款主要也是用于地方融资平台的融资需要，从中行、建行、工行等国有银行披露的年报中看，地方融资平台贷款数额占总贷款比例达10%以上，民生、兴业等部分民资银行则高达20%以上。截至2012年底，地方融资平台贷款余额9.3万亿元，半年后，新增贷款规模又增加了4000亿元，余额达到9.7万亿元。其中，需要在2013年偿还的贷款达1.85万亿元。部分地方官员表示还款压力巨大，需变卖部分固定资产筹措资金。

地方政府融资平台风险的成因

（一）融资渠道单一，债务管理体系不健全

由于我国正处于转轨阶段，原有政府融资方式因不能完全适应市场经济的需求而被打破，但新的能够适应市场需求的融资渠道未能及时成型。由于融资渠道单一，地方政府为了进行公共事业投资，只能严重依赖土地出让金收入和商业银行贷款，风险不断积累。另外，由于地方政府在举债环节中的管理不到位，一方面增加了财政支出的负担，另一方面导致项目收益不能达到预期，这就使得政府的隐性债务越积越多。

（二）法人治理结构不健全

《公司法》对有限责任公司设立有如下要求：一是有独立财产、二是有独立组织、三是有独立责任。在现实生活中，地方政府融资平台却无法严格满足公司法规定的公司设立要求。

从公司财产上看，地方政府融资平台的注册资金一般是地方政府以土地、国债、收益性权益等作价出资形成，平台公司在进行经济活动时，受到出资的地方政府直接主导或间接控制，平台公司对公司财产实际支配权十分有限。从现状来看，地方政府融资平台货币出资仅占注册资本小部分，大多数为非货币资产。更有甚者，还存在政府利用其行政地位对拟投入资产进行违规评估，导致出资虚增的现象。

从公司组织上看，多数地方政府融资平台没有建立规范的公司治理结构，不实行市场化运作，很多市县级地方政府融资平台管理层都是由分管城建的政府副职或财政局长等行政领导兼任，经营行为也多为政府职能的延伸，具有强烈的行政色彩。

从法律责任上看，虽然地方政府融资平台名义上具有独立法人资格，其债务依法不应纳入政府债务范围，地方政府也无需在显性负债中体现此类债务，但地方政府融资平台债务却以隐性债务的形式对地方财政构成潜在威胁，地方政府融资平台在债务融入时，一般依靠地方政府信用來担保，其出现偿债风险时，地方政府财政可能会直接或间接的承担偿债责任。

（三）财税体制改革不完善

我国实施分税制改革以来，已经初步建立了分税制财政体制，并且在一定程度上对中央和地方的分配关系进行了规范。然而，由于财权和事权的匹配没有到位，因此这一体制并没有取得完善的结果，事实上，省以下地方政府实际上实行的是多种多样的包干制和分成制。恰恰是这种财权事权的不匹配成为地方政府融资平台债务不断扩张的诱因。地方政府的支出责任虽然有些模糊，但是由于公共事业需要的资金量巨大，超出了地方政府的财力覆盖范围，这就迫使其举债进行投资。此外，虽然中央财政近年来加大了对向下的转移支付规模和力度，但是由于体制不够规范，省级以下政府的转移支付规模和力度都不够，难以解决资金匮乏的问题。

（四）地方融资平台信息披露机制不健全，项目风险评估和贷后监管困难

地方政府融资平台自行披露信息必然受到地方政府的行政限制，而地方政府一般出于自身利益的考虑，并不愿意进行披露，即便信息披露的主体明确了，但信息披露的范围内容，以何种方式进行披露，均未明确，这使得信息披露工作无从下手。由于地方政府信息不透明，缺乏有约束力的信息披露机制，地方政府财政的真实情况一般比较隐晦，透明度不高，导致银行在地方政府融资平台借贷关系中难以获取融资平台信息和地方政府的财政收支情况，无法及时发现潜在的风险。由于无法获得可参考的数据指标，银行无法掌握地方融资平台的实际运行情况，无法正确评估资本金，偿债能力，实际资产情况等，甚至对所贷资金去向、用途等风险评估信息都无法获得，造成了资金管理和风险预警机制的缺失，使贷款的盲目性很大，增加了银行的贷款风险。

地方政府融资平台风险防范的措施

（一）拓宽融资渠道，加强地方政府债务管理能力

目前各级地方政府融资平台融资渠道较单一，银行贷款是其主要来源，这势必在一定程度上影响了融资的效率，增大潜在风险。为减轻政府财政压力和银行风险，应探索引入多元化融资方式，如公私合作筹资、信托租赁筹资、股权融资、产权交易融资、银团贷款等，进一步拓展融资渠道，促进融资行为市场化，实现政府融资平台的良性循环和可持续发展。地方政府应当建立合理的指标体系对债务规模进行控制。应从需求控制与供给控制两个维度设计指标体系，其中需求控制指标包括资产负债率、债务负担率、债务率、新增债务率、偿债率、利息支出率、债务依存度以及担保债务比重等；供给控制包括地方政府贷款对比金融机构净资产、贷款损失分担率以及地方政府贷款对比金融机构贷款总额等指标。通过建立起较为全面、合理的指标体系，可在一定程度上有助于控制债务规模风险。

（二）完善地方融资平台法人治理结构

首先，对符合条件的平台严格按照《公司法》规定设置董事会、监事会和经理层，规范公司董事、监事、经理等人员的选任条件和程序，实施科学的管理与监督机制。其次，要建立公司财务风险跟踪监督机制和预警体系，聘请外部第三方审计机构对项目建设资金筹集方案进行风险评估，对地方政府融资平台债务风险的发生、发展进行全过程跟踪识别，实施风险活动责任制，明确主要风险承担者，确立其应当承担的责任和应得到的报酬，并执行严格的考核兑现。最后，加强企业人员内部管理。明确公司人员应遵守诚文信用原则，谨慎、认真、勤勉的在其职权范围内履行职责。对于高级管理人员应与原行政单位脱钩，实行企业化管理，不得保留其行政身份。此外，还应完善企业员工机制，引入外部竞争，从市场招聘企业需要的各种人才。

（三）加快财税体制改革，完善转移支付制度

明确的事权划分是确保中央政府和地方政府各司其职、既不越位也不缺位错位的重要保障，同时也为配置相应的财政资源提供科学依据。要注意遵循事权划分的一般规则，以加快政府职能转变为基础，尽快在基本公共服务领域明确各级政府的事权与财权，并通过立法的形式确认。对于全国性和跨省（自治区、直辖市）的公共服务和产品财政支出由中央政府承担；对于面向本地行政区域的地方性公共服务和产品的财政支出由地方政府承担；对于中央与地方共同管理的公共服务和财政支出，要具体问题具体分析，明确管理范围，分清责任，由中央和地方按照合理的比例进行分担。具体执行中需要各级政府硬约束机制的建立，确保中央与地方各司其职，达到财权与事权的匹配。在税种方面，应该加快建立以物业税为主体税种，以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系。要继续完善转移支付制度，应该加大对于落后地区地方政府的中央转移支付力度，逐步取消税收返还政策，改为按照因素法进行转移支付；要加快相关立法工作，明确规范转移支付的程序、方法、依据、目标以及监督等。

（四）完善地方融资平台信息披露机制，加强银行等金融机构对贷款的监管

各地方政府要进一步提高融资平台财务和债务信息的透明度，防止信息不对称出现的风险，使金融机构和投资者能够准确了解融资平台的真实运营情况，实现信息共享，提高融资平台运营效率。商业银行要针对地方政府融资平台的独特性建立相应的风险控制机制，形成贷前和贷后的全面系统化的动态管理体系。在贷前，银行要制定严格的授信制度，对信贷总量进行严格管控，对融资平台公司进行充分的调查，详细掌握融资平台的各项财务指标，对融资平台的偿债能力进行独立客观的分析，提前防范风险；在贷后，银行要时刻监控平台公司的发展情况，跟踪监控信贷资金的使用情况和融资平台的运营情况，建立风险预警机制，完善不良贷款责任追究制度，有效控制潜在风险。

参考资料

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