联邦税务局有能力应对突发挑战和适应多变环境（下）——在美国注册会计师协会2013年度税务年会上的演讲*

□ 丹尼尔·沃菲尔（联邦税务局代理局长），何振华、王婷婷、林淑嘉译

（1、湖南省国税局所得税处，湖南 长沙 410007； 2、湖南省张家界市桑植县国税局 湖南 张家界 427000；3、湖南邵阳市洞口县国税局，湖南 邵阳 422300）

但是，随着税收事业的不断发展，我们不得不思考这样一个问题——“未来，我们将如何应对新的挑战？”。与其他联邦政府机构一样，近几年联邦税务局的预算一直处于捉襟见肘的困境之中，并将继续面临预算的不确定性以及可能发生的进一步资金紧缩。

在2010－2013财政年度，国会通过的联邦税务局财政预算“缩水”近10亿美元，特别是2013财政年度比2012财政年度减少财政拨款6亿多美元。10亿美元，相当于联邦税务局年度预算的8%——而同期，个人纳税人和企业纳税人纳税申报的总量增加了4%。

员工工资是联邦税务局运转费用中最大的支出项目。对于“人力成本支出”，我们一直高度重视和严格管理。从2010年12月开始，我们就开始执行“除特殊人才以外，冻结人事招聘”的政策。在2012财政年度，联邦税务局被授权执行“买断工龄”政策，解除了与1200多名不直接从事纳税服务或税收执法工作的员工的人事关系。自2010年以来，通过优化人事管理，联邦税务局减少了近8000名正式员工，约占正式员工总数的9%。

联邦税务局还大幅度削减了除员工工资以外的其他人力成本支出。2010年开始，联邦税务局规定，员工出差和培训只能与纳税服务和税收执法直接相关。据估算，近三年以来，联邦税务系统培训支出减少了83%，与培训相关的差旅费支出下降了87%。我们还充分利用替代交流方法，尽量减少现场会议、培训、讨论以及公务出差等。

三年来，联邦税务局还节省了专业技术服务合同费用2亿美元。此外，联邦税务局通过采取有选择地减少印制、邮寄一些税法宣传性的包裹、出版物，以及将员工工资单转化为“无纸化”形式等措施，共节省出了6000万美元。

最后，我们在努力提高联邦政府房地产资源的利用效率，从而进一步节省开支。2012年，联邦税务局提出了“清理办公场所、削减租金支出”计划，拟在两年内关闭43家小型办事处，并整合较大规模办事处的办公场所。预计到2014财政年度末，这些措施将缩减联邦税务系统办公场所面积共计130万平方英尺（约合12万平方米），将节省4000多万美元的租金支出。

今后，我们将继续不遗余力地探求节省开支和提高效率的办法。然而，联邦税务局预算削减的幅度太大，单纯依靠节省开支和提高效率来弥补资金缺口，可谓杯水车薪！我们要履行“税收执法”和“纳税服务”的双重使命，需要足够的资源予以支持。在目前的预算困境下，人们难免会产生疑虑：联邦税务局在“税收执法”和“纳税服务”两方面的出色表现，能否得以长期维续？

未来，联邦税务局获取的资源有可能会进一步减少，我们将不得不降低部分工作的标准，来保障重点工作、热点工作的业绩。打击身份盗窃工作就是一个很好的例子，如果不是减少其他税收执法活动和纳税服务项目的投入，我们不可能在打击身份盗窃引起的税收欺诈案件方面取得如此重大的进展。身份盗窃案件还在呈不断增加趋势，“税收执法”和“纳税服务”好的做法需要维系，我们未来还要对新的举措加大投入！

奥巴马总统2014财政年度预算方案的拨款建议，让我们看到了希望：“增加联邦税务局预算，在打击身份盗窃方面继续保持高压态势，确保税收执法活动有效开展，确保纳税服务维持在合理水平。”如果不增加财政拨款，可能会导致联邦税务局资源的劣化配置。如果进一步减少财政拨款，情况将变得更加糟糕，我们只有进一步减少其他税收执法活动和纳税服务项目的投入，来保障打击身份盗窃工作维持现有投入水平。

我提请大家关注一件事，那就是——财政拨款削减对即将开始的报税季存在的影响，特别是对联邦税务局帮助纳税人履行纳税义务的服务项目将产生的影响。纳税服务资源投入不足，最终会演变成纳税人在“联邦税务局办税服务厅”长时间的等待，以及无法及时获得纳税咨询热线帮助。

另一个案例值得关注，就是2013年上半年，联邦税务局宣布取消了两个专门为税务中介从业人员提供的电子服务项目：“委托和授权第三方办税电子平台○13”和“查询和处理客户账户电子平台○14”。

尽管我们取消的是工作中利用率最低的电子服务平台，但我们发现，该项决定给习惯使用这两个平台的税务中介从业人员带来了很大的不便。遗憾的是，我们目前预算相当吃紧且将持续下去，我们暂不考虑恢复这两个电子服务平台。

当我们被迫做出停止一些好的服务项目的决策时，只能痛下决心。因此，理解资源匮乏对我们提供纳税服务所产生的实际影响至关重要。我们正不断地提高效率，在有些领域将加大投入和寻求新的解决方法，在有些领域不得不减少服务，纳税人和税务中介人员将切身感觉到这些变化所带来的影响。

如果国会未来对联邦税务局继续进行较大幅度的经费削减，那么我刚才所例举的代价只会是冰山一角而已。我们将被迫减少税收业务部门的规模，进一步按照轻重缓急原则来区分工作优先次序，将有限资源分配到“税收执法”和“纳税服务”中最为重要的活动中去。如果联邦税务局在未来几年无法获得足够的资源，那么集中有限资源、选择性地做好几项重点工作将更有意义，而不是将各项工作都做得不好不坏。

鉴于联邦税务局可利用资源问题的重要性，我下面再花几分钟的时间对其进行深入分析，并与大家探讨：大幅度削减联邦税务局预算，将造成的深远影响和为之付出的代价。

我认为，在支持给联邦税务局增加预算与反对给联邦税务局增加预算的两大阵营之间，需要建立更强有力的对话机制，对联邦税务局的未来，对税务部门、纳税人、税务中介面临的挑战和机遇进行磋商、交流。那些困扰着联邦税务局的复杂问题，可能同样也困扰着其他许多联邦政府机构。我们看到这些问题日益严峻，必须引起广泛关注！

我憧憬着联邦税务局的美好未来，一个更加数字化、更加符合信息时代要求的联邦税务局！一个更加注重内部控制、管理制度的联邦税务局！要实现这个愿望，我们需要吸引、留住优秀的员工，我们需要更多、更有效的信息管税工具。

我担心就联邦税务局增加预算问题，支持方与反对方的对话可能出现僵持不下、议而不决的局面。对那些担心联邦税务局能否提供高质量纳税服务的人来说，增加拨款是一件理所当然、迫在眉睫的事情；而对于那些一贯对联邦税务局吹毛求疵的人来说，减少拨款是一件顺理成章、无可质疑的事情。

我呼吁关注联邦税务局预算问题的各方，都应该秉持更全面、客观、公正的态度来分析这个问题：我们应制定共同的愿景、确定正确的解决方案、评定这些方案需要支出的费用。这一分析应尽可能细化和达成共识，主要内容包括哪些领域应该减少投入，哪些领域应该加大投入或优化投入，如何建立更好的税务管理问责机制，如何在税务管理中更好发挥透明机制的作用。

因此，我竭力主张开展一场关于联邦税务局预算的讨论。这场讨论，不要再纠结应否增加预算的问题，而是一次实质性的、多维度的讨论。讨论议题包括，联邦税务局的预算规模究竟多大才合适，联邦税务局面对预算削减压力如何提高工作效率，还应涉及税收执法和纳税服务项目取消和经费不足可能带来的影响。

作为讨论的一部分，我们要问一问：谁在联邦税务局预算削减中受害？谁在联邦税务局预算削减中受益？为便于大家理解这一问题，我有必要指出：联邦税务局增加的每1美元支出，都取得了超过4倍的回报。在经费不足的情况下，联邦税务局能否像过去那样帮助联邦政府征收到同等规模的税收收入，存在一定的风险。

此外，预算削减还会影响到纳税服务的质量。这意味着，联邦税务局的书面信函回复时间将延长数月；这意味着，对于寻求联邦税务局电话或者现场帮助的，数以百万计的个人纳税人或者小企业业主，将不能得到及时的帮助；这也意味着，纳税人咨询热线接听数量可能下降至历史最低水平。

“纳税服务”和“税收执法”是维系税收遵从的两大支柱，要了解纳税服务水平显著下降的后果，我们必须分析其对自愿纳税遵从的潜在影响。同时，有一些复杂的因素需要考虑。联邦税务局的经费也来自纳税人缴纳的税款，我们必须让纳税人感觉到，联邦税务局的每一笔支出都是合法、合理的，才能赢得公众信任。然而，如果我们不能公正执法，或者无法向纳税人提供必要服务以帮助其履行纳税义务，那么我们就不能指望美国纳税人“凭空产生”高水平的自愿纳税遵从度。

今年夏天，我在华盛顿特区、亚特兰大市、达拉斯市和芝加哥市，分别会见了部分税务中介负责人和从业人员。他们传达给我的信息，令我非常感动！他们告诉我，无论联邦税务局得到的运转经费是多少，他们作为纳税人和税务中介而肩负的职责不会因此改变，他们将一如既往地按照规定填写、报送纳税申报表，一如既往地遵守税法条款。我想，他们需要一个高绩效的联邦税务系统帮助完成这些工作！

最后，我相信高绩效的联邦税务系统有利于国家的繁荣稳定。要达到高绩效，我们必须有能力对未来进行投资，比如对战略性人才招聘、关键业务培训以及进一步推进业务系统现代化等领域的投资，同时慎重管理、使用已经拥有的资源。只有这样，纳税人才会对联邦税务局尽力提高工作效率、尽心使用有限资源充满信心！

我想强调一下联邦税务局在员工培训方面所做出的努力。我刚刚说过，联邦税务局已经大大减少了培训支出预算。税收事业要持续发展，必然要加大对税务人员培训的投入力度。今后在培训经费的使用上，我们将实行成本效益原则，精打细算地用好每一分钱。新员工的招聘工作同等重要，如果我们无法找到合适的人选替代离职的老员工，将损失极为重要的组织知识15和降低组织整体工作效率。以上两个事例表明，在国会实施新一轮的预算削减之前，必须谨慎地考虑联邦税务局目前的支出状况，以及预算削减对其核心使命——“纳税服务”和“税收执法”所产生的影响。

10月份发生的联邦政府关门事件，对联邦税务局来说，是一次全新的挑战。如果你关注到联邦税务系统各地办事处关门所引发的社会反响，就可以将此次关门事件视为联邦税务局面临经费紧张困境的缩影。我知道，此次联邦税务系统各地办事处关门，对你们和你们的客户来说影响重大。因此，我想花一点时间来解释——联邦税务局为减少不利影响，防止事态恶化所作出的努力。

从10月1日开始并持续16天的政府关门事件，是联邦税务局有史以来经历的持续时间最长的一次关门。这一期间，我们暂停了近90%的业务。有少数业务没有暂停，是因为暂停这些业务可能会损害政府资产，或者这些业务涉及的税款还未到账而不受政府关门的影响，包括联邦税务系统为保证《平价医疗法案》顺利实施所做的工作。

众所周知，作为政府机构，我们肩负着特殊的职责，即使在关门的情况下也未停止受理必须紧急处理的业务。例如，在关门期间，我们收到了大量书面信函，超过40万封电子邮件，这些都需要花费相当时间来处理。遗憾的是，还有相当多的电话咨询和其他领域的服务需求，因关门而未被受理。

一些工作集中出现在这个具有挑战性的时期，可谓接踵而至。政府关门开始时，我们正处于报税季最为繁忙的时期之一16。普通纳税人不会了解，联邦税务局相关部门为报税季所做的工作具有“全年侯”的性质，包括信息技术部门、工薪和投资收益局以及其他相关部门每一天都在严阵以待。

在报税季前后，联邦税务局需要完成50多个信息系统的设计、测试和投入使用，以确保顺利处理近1．5亿份申报表。对这些核心系统进行升级是一个极其复杂的过程，其中大部分的工作需要在每年的秋季完成。每年9月份和10月份期间，联邦税务局信息技术部门的员工都在加班加点，对所有独立的系统，包括数百个子系统，进行开发和测试。在16天关门期间，联邦税务局有3000到4000名信息部门员工被迫休“无薪假”。他们中相当一部分人，本应坚守岗位，以确保2014年报税季来临之前，各信息系统能够有效运行。

每年，在为报税季做准备的过程中，联邦税务局可能会对信息系统进行数以万计的调整、升级和测试，以便信息系统能反映税法条款的新变化、通货膨胀率的调整因素以及其他需求，如为防止“身份盗窃”等税收欺诈而采取的预防措施，帮助纳税人识别日益复杂的涉税骗局。目前，我们已着手准备迎接2014年报税季，将投入更多的时间和资源，加强对税收欺诈案件的预防和查处力度。从我刚才的分析，你们应该能够感受到，政府关门这一事件，对报税季准备工作所产生的不利影响。

时不我待，联邦税务局当前的重点是恢复日常业务，尽快完成关门期间耽误的工作。显然，政府关门事件对我们最直接的影响就是报税季起始时间的推迟。按照惯例，在2014年报税季开始之前，我们需要对信息系统、有关表格、手册进行全面审核、细致分析和升级完善。因此，我们决定2014年报税季起始时间比原计划推迟一到二周。

2014年报税季原定于2014年1月21日开始，由于推迟一到二周，我们将最早在1月28日、最晚在2月4日开始受理2013年度联邦个人所得税申报表。我们正在积极采取措施，尽早完成准备工作，并将在12月份宣布申报开始日期17。我们知道纳税人、税务团体希望尽早获悉新的起始日期，以便更充分做好准备。

针对我们做出“推迟2014年报税季起始时间”的决定，有些人产生了这样的疑问：在2013年报税季开始前20多天，国会才修订税法有关条款，其中还包括可替代最低税问题18得到了永久性解决，情况应该复杂的多，而报税季起始时间只推迟了8天，这是为什么？我的回答是：今年的情况与去年的情况可不一样。

联邦税务局在2012年年底，在可替代最低税条款以及其他税法条款报送国会审议期间，已经对相关信息系统升级和表证单书修订做好了充分准备。因此，国会通过税法修订案后，我们很快就完成了相关工作。相比之下，今年10月份的关门事件，恰好发生于联邦税务局为迎接2014年报税季，完善信息系统的关键时期。打个比方，可替代最低税条款的修订有点像是汽车维修，目的是确保汽车运行良好；而不凑巧的是，10月份的关门事件则发生在更早期、更复杂的汽车生产阶段。

当前，联邦税务局的关键任务是要把报税季的准备工作做扎实些，以确保各系统、各部门在报税季能够正常运转。凡事未做好充分准备，而贸然推进，可能会面临更大的困难。我们设想，如果联邦税务局在接受纳税申报表以后，才发现某个复杂的程序存在错误或问题，可能导致数百万计的纳税人个人所得税申报表不能及时处理、退税不能及时发放的严重后果。

我们知道，在联邦政府关门以及联邦税务系统关门期间，给许多税务中介从业人员带来了极大的不便。在此，我非常感激你们在这段特殊时期，所表现出来的耐心。我们还在继续评估关门事件对联邦税务局业务部门、政策执行、系统运行、征管程序以及税收立法带来的影响。我们承诺，即使加班加点，也要及时处理因为关门事件而积压的工作。

我注意到，对于注册会计师协会来说，联邦税务局相关业务工作短暂中止所造成的最主要的后果之一，就是2014年个人所得税报税服务者登记注册的起始时间推迟了。当10月底“个人所得税报税服务者注册系统”正常运行后，出现了大量、集中的注册，日均注册量达到了历史最高记录，也导致了注册系统负荷过重、运行缓慢的问题。我们正在努力解决该问题，并将对该系统进行日常监控和必要完善。

随着时代的发展，联邦税务局将更加集中精力为纳税人和税务专业人士提供最好的公共产品和服务，确保报税季运转有序、稳步推进。

最后，我想再一次感谢注册会计师协会！感谢你们长期致力于与税务部门建立良好的合作关系！特别是在当前，联邦税务局面临着严峻的资源不足问题，你们的帮助比以往任何时候都更加重要！今天我在演讲中提到了联邦税务局面临的诸多挑战，限于时间关系还有许多未提到的挑战。面对这些挑战，我们需要与利益相关方保持密切合作，包括今天在座的每一位嘉宾！希望继续得到你们的支持！

谢谢大家！

资料来源：http：／／www．irs．gov／uac／Remarks － of－ Acting －Commissioner－Werfel－to－the－AICPA．

注释

①美国注册会计师协会（American Institute of Certified Public Accountants，简称AICPA）是美国全国性会计职业组织，也是世界上最大的会计师专业协会，拥有近37万名会员，其宗旨是：提高职业水平；联合全美的注册会计师，建立统一的会计职业组织；通过授课方式交流职业知识；建立行业图书馆；确保注册会计师这一称号被各州法律所承认．

②联邦税务局第47任局长道格拉斯·舒尔曼2012年11月9日完成任期后，由该局副局长史蒂文·米勒代理局长。5月初，财政部税收征管监察专员办公室发布报告，指出一些名称中带有“茶党”、“爱国者”字样的保守团体在申请免税时受到联邦税务局额外审查。5月中旬，奥巴马总统责令史蒂文·米勒辞职，并提名美国行政和预算管理局下属的联邦财政管理办公室主任丹尼尔·沃菲尔代理联邦税务局局长。丹尼尔·沃菲尔的任期为2013年5月22日－12月23日．

③符合《联邦税收法典》501（c）条款的免税组织包括501（c）（1）到501（c）（28）共 28 种类型，其中 501（c）（4）是指“社会福利组织（包括进行游说的组织）和地方雇员协会”．

④符合《联邦税收法典》501（c）（3）条款的免税组织包括：慈善、宗教、科学、公共安全试验、文学、教育、促进业余体育竞技或预防虐待儿童、动物等社会组织．

⑤精益六西格玛是精益生产与六西格玛管理的结合，其本质是消除浪费。精益六西格玛管理的目的是通过整合精益生产与六西格玛管理，吸收两种生产模式的优点，弥补单个生产模式的不足，达到更佳的管理效果。精益六西格玛不是精益生产和六西格玛的简单相加，而是二者的互相补充、有机结合．

⑥联邦税务局1998年机构改革后，纳税人权益保护办公室（Taxpayer Advocate）改名为全国纳税人权益保护办公室（National Taxpayer Advocate），负责统领各地的纳税人权益保护办公室，帮助纳税人解决争议，保护纳税人的合法权利。该办公室虽是联邦税务局内设机构，但具有较强的独立性，其年度报告直接呈送给众议院财政收入筹集委员会和参议院财政委员会，有助于摆脱外界干扰，独立自主地维护纳税人合法权益．

⑦2013年1月1日，美国参议院以89票支持、8票反对的投票结果通过财政悬崖法案；1月2日，众议院以257票赞成、167票反对的结果通过财政悬崖法案．

⑧Customer Account Data Engine 2 －Database．

⑨注：1040表格，是美国联邦个人所得税申报表。这份表格是报税人每年都会用到的基本表格。包括1040A或1040EZ表，以及与1040表格一起使用的相关附表．

⑩报税季通常是美国金融诈骗和税务欺诈案件的高发时期，联邦税务局每年都会出台年度税务诈骗报告。2013年3月26日，联邦税务局公布了2013年度的税务诈骗报告，提醒纳税人提高警惕，防止在报税季落入“12种税务骗局”的陷阱。其中，身份盗窃案件位居“12种税务骗局”之首。在这类案件中，诈骗分子通常在未经授权的情况下，利用他人的姓名、社会保障号或其他身份信息进行诈骗或者犯罪．

[11]奥巴马的医疗改革法案——《平价医疗法案》的一个重要部分是扩大医疗补助的覆盖范围，让收入不超过联邦贫困线133%的个人和家庭都可以享受，比现有规定（不超过联邦贫困线50%）提高了很多。如果全美国都按这个标准实施的话，预计有2100万低收入家庭人口可以通过医疗补助计划获得医保，占奥巴马医改预计扩大医保覆盖人数的一半．

[12]对那些过去没有医保、但是收入不超过联邦贫困线400%的家庭，《平价医疗法案》还提供了许多帮助。以四口之家为例，如果收入分别为联邦贫困线的400%、300%和200%，亦即家庭年收入为94000美元、76650美元和47100美元，选择的是每年保费9700美元的中等（银色）计划，在来年报税的时候会得到751美元、2988美元和6732美元的退款，实际上自己所交的保费只有8949美元、6712美元和2967美元。以年收入为47100美元的家庭为例，每个月的保费247美元，与目前一般工作单位提供的团体医保月费相当，甚至更低．

[13]委托和授权第三方办税电子平台有利于实时处理2848表“委托书和代表声明”和8821表“税务信息授权书”。如果是通过纸质邮件或传真方式，税务部门处理过程约为10天．

[14]查询和处理客户账户电子平台有利于税务中介从业人利用联邦税务局提供的“税务中介人员优先服务”方式查询所代理的纳税人账户信息，并处理相关问题．

[15]组织知识是指一个组织拥有的知识，包括组织内部自身发展生成的知识和组织外部对组织生存发展有用的知识（这一部分可内化为组织知识）．

[16]联邦税务局在10月15日有个重要的税务截止日，纳税人须在该日期前补报上年度个人所得税纳税申报表，正常报税截止日在4月15日．

[17]2013年12月18日，联邦税务局宣布，2014年报税季将从2014年1月31日开始．

[18]美国现行所得税（征收对象包括个人，公司，不动产和信托）包括两个系统，一个称作替代性最低税（Alternative Minimum Tax，AMT），另一个是一般的所得税。如果你可课税的收入高于AMT的门槛，且按照AMT计算的税收高于一般所得税，你就要按照AMT规则来缴税。从1969年开始实施的可替代最低税，是为了确保高收入的美国人也必须支付一定额度的税收，由于这种征收方式从未根据通货膨胀率进行调整，随着时间的发展，越来越多的中等收入美国人也需要按照这一方式缴纳个人所得税。2013年1月2日通过的财政悬崖法案，使可替代最低税问题得到了永久性解决，该征收方式将与通货膨胀率挂钩调整，从而防止接近3000万中等和中等偏上收入纳税人受此影响．