略论我国政府购买公共服务承接机制

项显生

（北京大学，北京 100871）

要实现政府购买公共服务制度目标,关键要素之一是选择适格的承接主体。而选择适格的承接主体必须有科学的承接机制。但我国目前对承接机制却没有系统的研究，存在主体范围小、程序不规范等问题①。本文以我国政府购买公共服务承接机制的现状及存在的问题为分析样本，结合中外研究的成果，阐释政府购买公共服务承接机制的内涵、特征及功能，并从行政法视角提出构建我国政府购买公共服务承接机制的设想。

一、政府购买公共服务承接机制的范式及价值承载

政府购买公共服务承接机制是指政府通过一定的程序选择公共服务承接主体，并由承接主体向公共服务受益人提供公共服务的运行机制，包含承接主体准入条件、承接程序、承接方式以及信息公开程序等内容，是政府购买公共服务的核心机制之一②。在该机制中，政府负责设定承接程序和选择承接方式，并据此来确定承接主体，即承接机制中的购买方。所有具备公共服务提供资格的单位、组织或自然人都是潜在的承接主体，他们利用政府设定的承接程序和选择的承接方式，积极参与承接活动并争取获得承接合同，是承接机制中的承接方。公共服务受益人是承接机制中的最终服务对象，也是利害关系人，他们可以利用投诉反馈等方式表达诉求，提出建议或意见。政府与承接主体是一种选择与被选择的关系，二者存在主被动关系；但从契约关系角度来看二者地位平等，主要是依据购买合同来履行各自的权利义务，即作为购买方的政府必须对选择承接主体的过程及产生的后果负责，而承接主体则必须对其在获得承接合同过程中提供的资料、行为以及承接情况负责。在承接机制中，虽然政府、承接主体、受益人三者之间地位有别、角色不同、追求不一，但又相互联系、相互合作、共同参与，以期达到选择适格承接主体的目的。

基于此，政府购买公共服务承接机制首要的功能就是通过特定承接程序和方式选择适格承接主体。从世界各国政府公共服务实践来看，通过特定的程序、方式来选择承接主体是通行做法，但是具体购买项目采用何种程序、方式却各有不同。在承接程序方面，根据是否具有竞争性，可分为竞争性选择程序和非竞争性选择程序。竞争性选择程序是政府通过公开招标等形式向不特定承接主体发出招标邀请，并通过公开评标等方式来确定报价最低、效率最高、提供服务品质最好的承接主体的选择方法。非竞争性选择程序是指政府未采用公开招标的形式，而是通过询价采购、单一来源采购等形式来选定承接主体的选择方法。竞争性选择程序通常具有事先设定选择标准、一次投标、一次决定以及不允许私下协商与谈判的特点，被认为是最有效的最符合市场竞争规律以及最具有民主精神的承接主体选择方法而深受欢迎，并被多数国家采用③。但是，实践中会出现一些特殊的情形，以致无法采用竞争性选择程序，比如招标失败却又由于某些原因无法继续开展招标等。因此，非竞争性选择程序是竞争性选择程序的必要补充。

承接方式是承接机制中另一重要内容，即政府通过何种方式来落实承接的公共服务。世界各国有不同承接方式，主要有特许经营、拨款、凭单制、志愿者及自助④。特许经营是指政府赋予承接主体某一公共服务的经营权，承接主体根据授权向公共服务受益人直接收取一定费用的承接方式。拨款也就是通常意义上的财政拨款，是指政府确定承接主体后，根据购买合同使用财政资金直接向承接主体支付价款的承接方式。这是目前最主要的承接方式。凭单制是财政拨款的另外一种形式，只是政府不把财政资金直接支付给承接主体，而是政府先向受益人派发公共服务凭单，受益人根据自身需求到政府指定的承接主体处进行消费，之后承接主体凭所持有的公共服务凭单向政府要求支付费用。此种方式要以承接主体较多且易于通过标准化衡量所提供的公共服务作为前提。上述承接方式，也可根据是否需要投入财政资金，分为财政支持类与非财政支持类。政府拨款、凭单制属于财政支持类；特许经营、志愿者及公共服务自助则属于非财政支持类。从已有的实践案例看，大部分的购买项目承接方式都是财政支持类。近年，非财政支持类承接方式有逐渐增多的趋势，甚至有的国家采用二者混合的承接方式，即政府给承接主体支付部分购买资金，剩余部分则由承接主体自行负担⑤。

承载着“公平”的理念，防腐和树立廉洁政府形象是政府购买公共服务承接机制另一重要功能。“良好的公共服务应该是广泛地向所有人提供平等的机会，不管社会或经济地位，抑或是其他差异，都不影响他们对公共服务的需要，这样的观点既至关重要，也相对来说无可争议。”⑥公平的理念意味着所有公共服务受益人都能公平地获得公共服务，同时，所有承接主体也能公平地获得承接公共服务的机会。为此，则要求承接机制应具有稳定性和公开性，即承接程序、承接方式都必须是相对稳定的，不能朝令夕改。如果政府经常改变承接程序、承接方式就会导致承接主体无所适从，无法提出承接方案，无法公平获得承接机会。此外，公众需享有公平获得政府购买公共服务相关信息的途径和机会。在不公开、不稳定、不公平的承接环境中，政府工作人员就可能利用职务便利和信息优势进行权力寻租、权钱交易。因此，良好的承接机制必须有防腐树廉的功能。

二、我国政府购买公共服务承接机制探索现状及问题分析

（一）我国政府购买公共服务承接机制现状

1.承接主体

目前我国政府购买公共服务的承接主体主要有两类，一类是企业，另一类是社会组织，主要包括志愿组织、NGO（非政府组织）和NPO（非营利组织）。前者主要存在于环境卫生、公共交通、城市治安、医疗卫生等领域，如深圳罗湖区向环卫公司购买环卫清扫工作，无锡市向民营企业购买环卫工作，杭州市向民营公交公司购买公共交通服务等。后者广泛存在于文化服务、养老服务、扶贫、社会工作、儿童发展等公共服务领域，如上海市向新航、阳光、自强三个民办非企业单位购买社区矫正人员和失学、失业、失管青少年以及药物滥用人员的相关社会服务工作，宁波海曙区向星光敬老协会购买居家养老服务，深圳市购买行业协会服务等⑦。

2.承接程序

我国政府购买公共服务承接程序主要有三种类型：一是公开竞争的承接程序。这种承接程序规定承接公共服务只能以公开竞争的方式进行，不允许有其他的承接方式。如成都市《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》规定，政府购买社会组织项目纳入政府采购中心实施采购，并以公开竞争方式确定服务提供机构。二是公开竞争与定向选择相结合的承接程序。采用这种承接程序的地区较多，其基本做法是采取公开招标和定向购买相结合的方式。三是内部审评的承接程序。即由承接主体提出承接申请，再由政府专门委员会对承接申请进行评审，最终确定承接主体的承接程序。此种程序具有非公开内部性的特点，虽然可以省去公开招标带来的复杂环节，但是不能确保承接主体都有平等的承接机会。

3.承接方式

根据经费拨付方式不同，我国政府购买公共服务承接方式主要有合同制拨款、政府直接资助和政府补贴三种方式⑧。一是合同制拨款，指政府通过购买合同约定的数额来支付费用的承接方式，这是目前使用较多的承接方式。其基本做法是：对可以评估量化且具备市场化运作条件的购买项目，先由政府有关部门通过信息平台发布购买项目及具体要求，并通过独立竞争性承接程序确定承接主体。承接主体确定后，再由政府与承接主体签订购买合同，政府根据合同履行情况向承接主体支付相应的费用。二是政府直接资助承接方式，指政府对公共服务承接主体直接给予一定的经费资助。这种经费资助的形式既有现金资助，也有实物资助，还有优惠政策扶持。三是政府补贴，指由政府通过财政转移支付或提供一定的经费补贴方式对公共服务承接主体给予一定的经费资助，具体表现为“代金券”“助学券”等。

（二）我国政府购买公共服务承接机制存在的问题

1.承接主体准入条件规定不科学

承接主体准入条件设置是决定承接程序能否达到选择适格承接主体的要素之一。虽然我国部分地区对政府购买公共服务承接主体准入条件作出了规定，但是这些规定不科学且不完善。因此，科学设定承接主体准入条件是完善政府购买公共服务承接机制的重大课题。一是缩小了承接主体的范围，无法形成有效竞争。只有形成有效的竞争才能提高公共服务购买效益，而要形成有效竞争，就必须有足够的竞争主体，因此扩大承接主体就是实现购买效益的重要举措。公共服务的承接主体应包括公司企业、民间公益组织以及自然人，但是我国现有的政府购买公共服务法律规制却人为地缩小了承接主体的范围。二是对承接主体具体条件规定不明确。如资质条件，有的地方不作要求，有的虽有规定，但又过于抽象和简单。对承接主体资质条件没有明确的统一规定，一方面会导致承接程序的随意性，即政府可以以自己的偏好来选择承接主体；另一方面承接程序的盲目性，即承接主体不知道应具备哪些条件才能达到要求，这不利于培育承接主体，也间接阻碍其发展壮大。在实践中，还有的规定过于原则，不易理解和操作，如“重大违法违纪行为”的规定，是以追究刑事责任为判定标准，还是以被追究行政责任为判定标准，是二者须同时具备还是只要其中之一就可以，各地理解不同做法也各异。

2.承接程序不规范

我国实践承接程序不规范，特别是非竞争性承接程序容易产生“内部交易”和“关系户交易”，以致增加成本和腐败的风险。“内部交易”是指政府直接指定特定的承接主体来承接公共服务而排斥其他承接主体参与承接公共服务。这些特定的承接主体有的本身就是政府下属单位或是为了承接公共服务而临时成立的组织。实质上，这种所谓的购买就是政府通过购买方式将公共服务交给其下属单位承办而已。“关系户交易”是指政府未通过法定的承接程序就让与政府有密切关系的承接主体来承接公共服务。这种承接程序是基于政府与承接主体之间关系的亲密程度来决定，不具有稳定性，经常会随着领导的改变而改变购买关系。政府之所以选择承接程序主要是为了避免政治风险或是为了继续垄断资源，进而去选择自身能够控制或者信得过的组织⑨。承接程序不规范，政府购买就容易被“念歪经”，成为某些部门集团或个人谋取私利的方式和平台。

3.承接过程中信息公开程序不健全

公开披露政府购买公共服务的有关信息，能够促进公平竞争，确保政府购买工作公正、规范、透明，也能增进公众对政府购买公共服务的了解和认可。通常情况下，公共服务是由政府提供和生产的，一旦由非政府的承接主体来承接公共服务时，公众就会不理解、不信任，还会为此产生额外的购买成本。因此，确保公众的理解和认可是政府购买公共服务的人文基础，也是政府购买公共服务健康发展的重要保障。要实现公众理解和认可的目的，政府就应该完善政府购买公共服务公开程序。然而，目前我国所制定的政府购买公共服务规范性文件中，对信息公开规定的不多，只有深圳、成都、黑龙江大兴安岭地区的文件中有政府购买服务的信息公开的规定。但上述规定普遍存在信息发布范围偏小、内容不全面、对信息公开的各种标准和条件规定模糊等问题。

三、优化和构建我国政府购买公共服务承接机制若干设想

（一）承接主体准入条件设置

1.承接主体范围

我国现有政府购买公共服务的承接主体主要是营利性的公司企业和非营利性的社会组织，自然人和非法人单位被排除在外⑩。为了在承接主体间形成有效竞争和促进政府购买公共服务的发展，政府除了规定公司企业和非营利性的社会组织作为承接主体外，应将自然人和非法人单位列为承接主体。政府要为各承接主体提供平等的承接机会和准入条件，不能人为地设置障碍以限制竞争。为了防止人为地排斥潜在承接主体和防止政府任意指定承接主体从而导致腐败问题的发生，政府要建立一个专门的“承接主体信息库”，只要具备资质条件的承接主体都可以通过注册程序成为信息库成员。为了保证选择承接主体过程的客观性和公正性，政府还需建立“承接主体评审专家库”。专家库的专家由两部分人员组成，一部分是购买项目领域的专家，由他们负责评审承接主体承接能力、技术条件等专业性强的内容，即承接主体承接资格问题。另一部分是承接程序专家，由他们负责审核承接程序的实施运作情况，以此来判定承接主体行为是否符合程序规范。专家在评审过程中要严格按照购买文件规定的内容、标准和方法来开展工作，最大限度地减少误判，保证选择结论的公正性和科学性。

2.承接主体的准入条件

公共服务承接主体准入条件的基本要求是服务能力强、价格低、质量优、发展潜力大等，而首要条件是看其是否具有提供公共服务的能力。因此，公共服务承接主体准入条件也要围绕提供能力这一核心要素来设定。不同的承接主体准入的条件不同。公司企业、民间公益性组织的设定条件为：一是要经合法登记注册。这是机构组织合法存在的前提。要求机构组织按照国家规定，自觉履行登记注册义务，否则就不具备法定的身份。二是要具备符合要求的工作人员。承接主体要根据购买公共服务的类型，拥有一支年龄相当、人数适量、工作能力较强并有相应专业知识的工作队伍。三是机构健全。承接主体要建立健全相应的工作机构，以满足购买活动的各项实务工作需要。四是要有固定的工作场所。工作场所是提供公共服务的地理因素要求，没有工作场所便无法开展相应工作。五是健全管理制度。这是承接主体维系组织化运转的必然要求。承接主体必须设立工作台账，建立工作管理制度及财务制度。六是工作设施符合要求。由于有些政府购买公共服务对设施设备有特别的要求，比如政府购买的养老服务，就要求有一定数量的符合要求的设施，如床、洗浴设施等。如果工作设施不符合要求就容易造成事故。因此，此类公共服务承接主体的设施除了要符合安全、便利、舒适的条件外，有的设施还需有关部门验证并取得认证资质证书。七是要有良好的诚信记录。承接主体要有良好的诚信记录，对其经营管理者也必须无刑事犯罪记录、不良嗜好等。政府在作出选择时，只要承接主体不符合上述条件之一即可将其排除在外。对于自然人的承接主体，则要求其必须具有民事行为能力以及良好的诚信记录。

（二）设定规范的承接程序

规范的承接程序是科学承接机制的核心内容。我国政府购买公共服务的承接程序要遵循竞争性承接程序为主、非竞争性承接程序为辅的原则，即对于政府购买的公共服务项目都要以公开招标的形式进行，非竞争性的承接程序只是在极其例外的情形下才采用。一般情况下，只有具备以下情形方可采用非竞争性承接程序：一是只有一个或数量极少的承接主体，无法满足公开招标承接主体的数量要求；二是政府购买的公共服务是公众特别急需的，如果未及时提供则会损害公众的合法权益，而且这种损失是无法弥补的，且公开招标则耗时过多；三是政府购买的公共服务数量不大、金额很小且受益人数不多，不适合公开招标。只有符合上述条件，政府才可以采用非竞争性承接程序来选择承接主体。对于采取竞争性承接程序的购买项目可以依据我国《招标投标法》的相关规定进行；对于采取非竞争性承接程序的购买项目可依据《政府采购法》中询价购买或单一来源购买的规定，其他非竞争性选择程序如邀请投标、询价竞标的方式要尽量少用或禁用。承接程序启动后，政府购买公共服务管理部门可将具体的承接工作事务委托给中介组织，但在委托前必须对受委托中介进行评估，在确保中介机构履行相关承接工作会比政府部门履行效率更高、成本更低的情况下方可委托，否则就不能将政府部门应承担的承接工作委托给中介机构。

（三）选择科学的承接方式

科学的承接方式是承接机制的重要内容之一。没有科学的承接方式就不会激起承接主体的参与愿望。根据世界各国的经验，大部分的政府购买公共服务承接方式应是根据购买合同由政府向承接主体直接拨付费用。特殊情况下，政府也可以采用特许经营、凭单式和志愿者服务的承接方式。政府直接拨款的承接方式前面已作论述，不再重复。在这里着重对我国有特别意义的特许经营、凭单式和志愿者服务等三种承接方式进行阐述。特许经营承接方式在我国有得天独厚的条件，因为目前公众需要的水、电等重大公共服务项目都由事业单位或国有企业控制。这些单位正是利用政府的特许经营权带来的垄断地位谋取利益。随着我国政府购买公共服务的稳步推进，国家应赋予上述单位之外的承接主体平等地获得该特许经营的机会，确保受益人能以最少的钱获得最优质的服务。我国政府购买公共服务地区间发展不平衡、公众需求多样化，推行凭单式承接方式特别有意义。因为政府可以就标准统一、数量不大、金额不高、受益人较多的公共服务项目实行凭单式支付，以满足不同受益人的需求，同时凭单式承接方式也让承接主体切身感受竞争的压力，从而产生提高改进服务的愿望。严格意义上讲，志愿者服务不能算是政府购买公共服务承接方式，但是它能提升人们的道德意识、责任意识，促进社会和谐。我国志愿者服务工作有共青团组织领导，已经有很好的社会基础和组织条件，政府只要稍加引导、略作指导，就会成为政府购买公共服务承接机制中一道亮丽的风景线。

（四）完善政府购买信息公开程序

根据《政府信息公开条例》规定，涉及群众切身利益、需要公众广泛知晓或参与的事项，都必须公开。政府购买公共服务直接关系到公众切身利益，政府必须积极主动地推进信息公开工作。与一般行政当事人不同，在政府购买公共服务中承接主体也承担着重要的信息公开义务，这是因为在政府购买公共服务的机制中，承接主体兼具公和私的双重身份。在与政府的对应关系中，承接主体是以“私”的身份存在，而在与公民即公共服务受益人的关系中，承接主体替代政府履行部分公共职能，兼具“公”的身份。承接主体以“公”的身份履行信息公开是现代法制和民主原则的基本要求；以“私”的身份履行信息公开则可以提升自身影响和品牌效益。因此，构建良好的政府购买公共服务承接机制必须完善信息公开程序。第一要明确公开要求，即规定所有与政府购买公共服务的相关信息都必须公开，承接主体没有履行公开信息义务要追究相应的责任。第二要界定公开范围。政府购买公共服务的名称、质量、数量、价格、履行期限等；承接主体的基本情况，包括名称、机构设置、人员组成、办公场地、设施设备、规章制度、信誉状况、发展历史以及购买协议；政府对承接主体承接公共服务的评估情况和审计报告等都要主动公开。对于涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息不应公开，其他购买信息则依申请公开。第三要遵循平等的原则，即所有与政府购买公共服务有关的承接主体都是公开主体，不能只对政府或部分承接主体提出公开要求。第四是确定公开载体。要改变只在当地纸质媒体公开的传统做法，提倡利用互联网开展信息公开工作。政府购买公共服务的信息量大，只在纸质媒体上公开显然不符合形势的要求，特别是有的地方规定只在当地媒体公开政府购买相关信息的做法更是不合理。因此，随着政府购买公共服务的发展，政府应该建立多种渠道特别是利用互联网来开展信息公开的工作。

本文对政府购买公共服务承接机制的内涵、特征及功能进行了一定的研究，并在分析我国政府购买公共服务承接机制的现状及存在问题的基础上，提出了优化和构建承接机制的设想。但这些设想只是初步的，是当前亟须攻坚的课题，并不能涵盖承接机制的全部内容。只有在制定了全国统一的购买公共服务承接机制的法律，并有相当的实践案例的基础上，才能以更高的平台、更宽广的视野来研究政府购买公共服务的承接机制。

注释：

①②崔卓兰，周隆基：《社会管理创新与行政给付新发展》，《当代法学》2013年第1期。

③④[美]安瓦·沙：《公共服务提供》，孟华译，清华大学出版社2009年版，第86页。

⑤⑥[英]朱利安·勒·格兰德：《另一只无形的手——通过选择与竞争提供公共服务》，韩波译，新华出版社2010年版，第187页。

⑦⑧王辉霞：《组织的社会责任研究》，《当代法学》2012年第4期。

⑨⑩康晓光等主编：《2011年中国第三部门观察报告》，社会科学文献出版社2011年版，第69、80页。