河北省城乡社区服务体系现状及对策研究

郝杰璐，孙文生，关彦智

（河北农业大学经济贸易学院，河北保定 071000）

河北省城乡社区服务体系现状及对策研究

郝杰璐，孙文生，关彦智

（河北农业大学经济贸易学院，河北保定 071000）

建设新型农村社区、发展新型城市社区和统筹城乡社区发展，是建设社会主义新农村的战略任务和形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求。河北省城乡社区服务体系的建设在覆盖范围、队伍建设等方面取得一定成果的同时，也存在供给不平衡、供需结构矛盾突出、资金投入不足、投资主体单一等问题。因此，需突出社区公共服务的基本需求定位，加强社区服务人员培训力度，加大社区服务资金投入，明晰公共服务体系的主体职能分工，以完善河北省城乡社区服务体系。

城乡社区；服务体系；社区管理

社区服务体系，是指以城乡社区为基本单元，以各类社区服务设施为依托，以社区全体居民、驻社区单位为对象，以公共服务、志愿互助服务、便民利民服务为主要内容，以满足社区居民生产生活需求、提高社区居民生活质量为目标，党政引导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制①民政部.中华人民共和国城乡社区服务体系建设“十二五”规划［EB/OL］.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/jhgh/ 201112/20111200248419.shtml.。建设新型农村社区、发展新型城市社区和统筹城乡社区发展，是建设社会主义新农村的战略任务和形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求。原有村庄向新型社区转换，必然要求社区管理和公共服务的改善；大型现代化城市的不断出现和演变，同样对原有的城市社区服务体系提出了新的要求。为适应统筹城乡经济社会发展需要，健全基层管理和服务体系，提高城乡社区自治和服务功能，保障和改善民生，促进社会和谐稳定，发展和完善城乡社区服务体系就成为民生工作的重点。

河北省城乡社区服务体系自上世纪80年代开始构建，30年来，在政府的倡导下，在各相关部门的配合支持下，依托街道、社区居委会和村委会，发动社区单位和居民广泛参与，目前已建立了涵盖社区文化、社区教育、社区就业、社区卫生、社区体育、社区环境、社区安全、流浪儿童救助以及社区养老等方面的城乡社区服务体系，并获得迅速发展，取得了一定成效，形成了以“石家庄模式”为代表的先进社区服务模式。在“十一五”期间，河北省社区服务更是得到长足发展，成效明显。然而，就“十二五”时期河北省城乡社区服务体系建设的总体情况而言，社区服务体系建设还不能满足经济社会发展和人民物质生活水平不断提高的要求，面临机遇和挑战的同时，也存在一些困难和问题。

一、河北省城乡社区服务体系的现状

（一）城乡社区服务政策逐步完善，构建了覆盖广、效率高的社区管理运营机制

2012年12月，河北省民政厅颁布的《河北省社区服务体系建设规划（2011-2015年）》提出，“到2015年使全省社区综合服务设施达到国家规定的标准并能够满足社区居民群众的基本服务需求”。2011～2013年间，连续3年调整部分优抚对象等人员的抚恤和生活补助标准。2013年，河北省政府印发《河北省城乡居民最低生活保障家庭经济状况核算与评估办法（试行）》，为社区福利服务提供了政策依据。此外，在2013～2014年间，河北省政府通过颁布一系列的政策规章，在医疗服务、社会救助、慈善服务、儿童福利、社区养老等方面为社区服务体系的发展提供了政策保障。在城市社区发展方面，2011年出台了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，提出“努力把社区居民委员会建设成为功能完善、充满活力、作用明显、群众满意的基层群众性自治组织，为实现科学发展、富民强省奠定组织基础”。在农村社区发展方面，2012年颁布了《河北省村民委员会选举办法》，指导、规范农村基层社区组织的发展。2014年又印发了《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》，进一步在政策上支持、鼓励社区服务体系的建设发展。

（二）城乡社区服务范围扩大，城乡社区服务网络初具规模

河北省社区服务的范围囊括了社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、社区保障等，基本涵盖了社区居民物质生活、精神生活的各个方面，妇女、儿童、老年人、残疾人、青壮年和驻区单位等各类主体皆包括在内，社区居民的各方面需求均得到不同程度的满足。随着市场经济的发展，专业化的物业管理等社会服务业不断出现，拓展了社区服务发展的领域，现在社区服务项目由原来的10多项拓展为200多项。

目前河北省共有954个乡、1 006个镇、266个街道办事处、2 936个社区居委会和48 728个村民委员会，各个行政区普遍建立了社区服务站。全省11个设区市全部建立了12349民政公益服务电话和信息服务平台；900多个农村综合社区服务中心；1 979个乡镇文化站；农村五保供养服务机构1 442个；公办养老机构床位达到18.5万张；民办养老机构床位数达到3.25万张；社区、街道办事处建设老服务站（点）592个；90%的社区已建立社区卫生服务中心，现有社区卫生服务中心有103个，社区卫生服务站573个。初步形成了以社区服务中心为核心，包括各类社区服务组织、社区服务人员的城乡社区服务网络。①河北省发展和改革委员会.河北省农政事业发展“十二五”规划［EB/OL］.（2013-11-19）［2014-05-03］.http:// www.hbdrc.gov.cn/artide.jsp?code=41/2013-0897&channelid= 1_4.

（三）城乡社区服务队伍壮大，社区互助活动丰富多彩

河北省城乡社区服务队伍从无到有，从少到多，不断发展，而且文化素质、专业能力不断提高。通过公开招考、择优选聘、依法选举等方式，一大批思想好、作风正、能力强、热心为群众服务的人才不断充实到其中，从年龄结构、文化程度、政治素质上调整优化了社区服务队伍。②河北省民政厅.河北省民政厅关于印发社区服务体系建设规划（2011-2015年）的通知［EB/OL］.http://www. hebmz.gov.cn/inner/shownews.jsp?newsid=12785.此外，河北省社区服务志愿者的服务活动发展迅速。目前河北省志愿者人数已达500多万人，各类志愿服务组织超过2.4万个。③长城网.河北省志愿者达500万人志愿服务组织超2.4万个［EB/OL］.（2014-03-04）［2014-05-03］.http://report.hebei.com.cn/system/2014/03/03/01/3244514.shtml.志愿者活跃在文艺、敬老、卫生、救助、环境等各种互助活动中，这些活动使河北省城乡社区服务对象由困难人群拓展到全体社区居民，将互助活动从单一分散的服务扩展为多层次、全方位的系列化服务，使河北省城乡无偿、低偿和有偿社区服务有机结合，设施服务与互助服务相结合，整合了政府资源和社会团体力量，形成了区、街道、居委会（村委会）互相协调、互相支持的社区服务体系。

（四）城乡社区服务方式不断改进，服务方法多样化

河北省在城乡社区推进“开放性办公、一站式服务”，为社区居民提供便捷高效的服务，不断拓展在公共服务领域、便民利民领域、社区养老领域、文化教育领域的服务项目，目前已经形成一大批各具特色的品牌社区。城乡社区服务的方式不断创新，河北省政府积极推进社区服务社会化，鼓励民间组织为社区居民提供各种有偿、低偿服务；建设公共服务平台，推动供水、供电、供暖、燃气、通讯等公用企事业单位在社区建立一站式公用支付服务平台；从以人为本入手，探索开展居家养老“一键通”、紧急救助、日间照料、养老亲情配餐、残疾人康复等特色服务④河北省民政厅.河北省民政厅关于印发社区服务体系建设规划（2011-2015年）的通知［EB/OL］.http://www. hebmz.gov.cn/inner/shownews.jsp?newsid=12785.。河北省已经将计算机信息网络技术应用于社区服务领域，建立信息服务平台和河北省社区卫生服务综合管理系统，为广大社区居民提供优质服务，提高社区服务的效率及质量。

二、河北省城乡社区服务体系现存的主要问题

（一）城乡社区服务供给不平衡，供需结构矛盾突出

在市场经济不断深化的背景下，伴随着社会利益分化和社会群体的分割，城乡社区服务供给和需求的矛盾也越来越明显和突出。

首先，从数量上来说，城乡社区服务资源的数量严重短缺。城市中有50%以上的街道、社区缺乏服务场所，农村社区服务设施和综合性服务设施建设刚刚起步。而与此同时，在社区中独立于街道办和居委会的驻社区单位，虽掌握着丰富的资源，却不与社区共享，社区资源整合程度不高。河北省1 979个乡镇文化站中，有1 557个建筑面积还未达到300平方米的标准，乡镇文化站基础薄弱，设施落后；有150多个县、市、区的乡镇文化站没有设备购置费，经费不足，难以正常运转①陈海明.让乡镇文化站“站”起来［J/OL］.http://www. hbjjrb.com/mssd/minsheng/200712/74731.html.。大部分的乡镇文化站处于瘫痪和半瘫痪状态，使得公共服务场所的质量严重缩水，公共服务功能的完善性大打折扣。

其次，从质量上来讲，现有的城乡社区服务供给并不能满足居民的需求。一些支付能力较强的社区，有能力通过市场满足对社区服务需求；一些支付能力较差的社区，则更多地依靠政府等提供的无偿、低偿的社区服务。这就使得社区服务体系形成多档次的格局。如果一直沿用整齐划一的管理模式，仍旧根据人口、家庭数量配置社区服务中心，结果将导致在支付能力较强的社区出现管理资源和服务资源的浪费，在弱势社区则出现服务资源不足的问题。

（二）城乡社区服务资金投入不足，投资主体单一

河北省城乡社区服务体系中，社区建设资金以市、县（市、区）财政投入为主，省财政适当予以奖补。纵观世界各国，社区服务资金的供给渠道主要有三个：一是政府财政资金投入；二是各种社会捐赠；三是社区服务部分收费项目的收入再投入。然而，河北省城乡社区建设资金绝大部分来源于政府的财政支持，资金来源渠道单一。从现阶段来看，社区服务的社会化需要投入大量资金，在国家现有财力相对紧张的情况下如何有效地筹措资金，是今后相当一段时期内各级社区组织所面临的一个重大难题。

（三）城乡社区工作人才短缺，人员整体素质不高

河北省基层社区组织普遍面临着人才短缺、工作人员素质偏低、流动性大等问题，人员结构亟待优化。一方面，社区服务专业人才短缺，工作人员整体素质偏低。社区服务工作人员主要由家庭妇女、离退休人员、下岗人员、残疾人组成，而这些人员大多没有接受过系统的社区服务工作专业训练，导致一些服务设施处于闲置、半闲置状态，服务质量也不尽人意。比如，全省乡镇文化站共有从业人员2 857人，具有高级专业技术职称的仅8人，具有中级专业技术职称的也只有132人，所占比例还不到5%。另一方面，城乡社区工作人员待遇偏低和城市商品房社区的快速发展，导致城乡社区服务人员流动频繁，基层组织往往留不住人才。

（四）城乡社区体制机制不顺畅，居民参与程度不够

河北省城乡社区的服务体制存在缺陷，以政代社、政社不分的弊端仍然突出。社区承担了过多的政府职能，很多社区的服务项目包括党员管理、劳动保障、综合治理、计生服务等，致使社区工作范围过广，其主要职能缺失。

社区工作主要靠政府推动，无法充分发挥社区组织、社会服务组织和广大居民在社区资源整合中的作用，居民和社区单位参与意识不强，缺乏参与社区活动的主动性，未能积极承担相应的责任与义务。

三、完善河北省城乡社区服务体系的对策

（一）突出社区公共服务的基本需求定位

增加基本需求方面的公共服务供给，降低部分公共服务产品的价格，使社区服务体系能够满足绝大多数人的物质生活需要，充分发挥社区服务体系公共服务的职能。调整基本需求序列和资源分布，使有限的资源用于满足边际效用更高的基本需求，尤其是要加大对弱势人口多、发展水平较低的社区（尤其是农村等经济发展水平较低地区的社区）的投入和支持。适应新的形势，理解并迅速抓住社区居民最为迫切的社会服务需求，包容新的弱势群体，比如增加对青年就业问题和流动人口的服务供给。

（二）加强社区服务人员培训力度

重视社区服务人员的岗位培训和素质提高，支持社区服务人员参加各种职业资格考试和学历教育考试，不断提高社区服务队伍的职业化和专业化水平。加强对社区服务管理人员的业务培训，不断提高其指导社区服务和为群众办事的能力和水平，根据市场和社会需求、下岗失业人员的具体特点，选择培训项目和培训内容，注重针对性和实效性，以短期培训和以掌握实际操作技能培训为主。另外，还应建立健全人才激励制度，依照相关法律政策规定落实社区服务人员的生活补贴、工资、社会保险等福利待遇。只有这样，才能壮大社区服务队伍，提高社区服务人员的专业化、职业化水平，基本形成一支专业素质较高、服务能力较强、社区居民满意的社区服务队伍。

（三）完善社区服务资金投入机制

政府在总体上保证对社区服务体系建设的财政投入，保障社区服务体系有资金来源。政府要大力鼓励和发展各类公益性、服务性、互助性的社会组织，发挥多元主体在社区服务体系建设中的作用。另外，要注重无偿提供场地和设施或减免税收等形式的间接投资。政府还应建立引导机制，制定优惠政策，鼓励企事业单位、社会团体、个人以多种形式捐赠或兴办社区服务事业，建立多元化投入分担机制。通过年度福利彩票、体育彩票筹集的公益金，要加大其用于社区服务项目和社区体育设施建设的投入。

（四）明晰社区公共服务体系的主体职能分工

社区公共服务体系分工主要应当做好如下几方面的工作：规范公共行政管理工作，将部分混杂在社区服务体系中的行政工作分离出去，减轻基层社区服务组织的负担；将一部分能由市场提供的社区服务项目交给市场，发挥市场看不见的手的作用，而基层社区服务组织则发挥监督管理的职能；发挥社区内居民的积极主动性，将一些适当的社区服务项目交给社区居民或社区单位组织来完成；强化驻社区单位的社会责任，动员单位组织积极参加社区建设，尤其是在就业方面积极配合社区组织。

河北省城乡社区服务体系建设现状与社会经济发展水平、居民对社区服务的需求之间尚存在一定差距。河北省应当从资金、人员、职能分工等方面着手，完善社区服务体系，提高社区服务水平，满足居民对社区服务的需求，切实提高人民生活水平。

［1］栾玉树.城乡社区服务及其功能拓展［J］.重庆社会科学，2013（3）：41-47.

［2］吕赞，张丽凤，聂铁柱.城乡社区服务体系建设研究——以辽宁锦州为例［J］.江苏农业科学，2013（4）：411-413.

［3］高灵芝.中国城乡社区治理的突破创新与发展趋势［J］.东岳论丛，2013（11）：52-58.

［4］林秦.新时期城乡社区建设的思考［J］.山西青年，2013（6）：10-11.

［5］郭安.关于社区服务的涵义、功能和现有问题及对策［J］.中国劳动关系学院学报，2011，25（2）：92-97.

Research on Urban and Rural Community Service System of Hebei Province

HAO Jie-lu，SUN Wen-sheng，GUAN Yan-zhi
（School of Economic and Trade of Agriculture University of Hebei，Hebei Baoding 071000，China）

The construction of new rural community and the balanced development of new city community and rural community are vital to the building new socialist countryside and forming the new pattern of urban and rural economic and social development.The community construction in Hebei has made some achievements in team construction and service scale.However，there are still weaknesses in the community construction such as imbalanced supply，contradiction between supply and demand，and insufficient capital investment，etc.Therefore，highlighting basic demand orientation and the community public service，strengthening community service personnel training，increasing fund，and defining the main functions of the public service system should be done to improve the urban and rural community service system of Hebei province.

urban and rural community;service system; community management

C912.82

A

1673-2022（2014）03-0077-04

2014－05－18

郝杰璐（1989-），女，河北石家庄人，在读硕士研究生，研究方向为人口资源与环境经济学；孙文生（1954-），男，河北邢台人，教授，博士，研究方向为人口经济学；关彦智（1992-），男，河北邢台人，在读硕士研究生，研究方向为区域经济学。