土地使用制度与新农村建设的矛盾浅析

陶 然

(中国建筑西南设计研究院有限公司，四川成都610041)

土地问题是“三农”问题的核心，是影响农村经济社会，乃至我国经济社会持续发展的重大问题。处理得当，土地可成为社会主义新农村建设的助力器；失当，则会严重阻碍农村建设与农业发展。可是，我国现有的农村土地使用制度与新农村建设需求之间存在一定的矛盾。

1 新农村建设需求与农村土地承包制度的矛盾

20世纪70年代以来，我国在农民土地使用权和集体所有权的分离上进行了一场深刻的改革。1984年的中央1号文件奠定了中国农村土地权利体制的基础，正式确认了土地使用权和所有权的分离，并明确了集体所有土地可以以15年的期限承包给农户。1993年11月，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中规定：“在原定耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”1995年国务院在批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中规定：“在承包期内，土地承包经营权允许子女继承。”2001年，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中规定：“禁止集体组织强制收回农民土地并有偿发包给非本村村民”，“所有土地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则；土地流转的主体是农户，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式；土地流转的所有收益归农户；集体经济组织和乡镇政府不得擅自截留或扣缴农户的任何流转收益”。

相当长的时间里，我国对农村土地使用权的保护只是停留在政策层面，没有形成法律。第一部有关农民土地权利的法律是1998年修订的《土地管理法》，该法从法律层面确定了政策条款中所规定的属于农民的30年土地使用权。2003年3月1日生效的《农村土地承包法》进一步完善了对农民土地使用权的保障，将农民的土地权利划分为各种农地(包括耕地、林地、草地和荒地的承包权和使用权)其中耕地的承包和使用权是30年，草地30～50年，林地30年或者更长。

《农村土地承包法》在对土地流转做出贡献的同时，也有一些纰漏。

农村土地承包法规定，在两种情形下村集体可以合法回收农户的承包地：①农户全家迁入设区的市并转为非农户口；②农户家庭成员全部死亡，使得该农户不存在。首先，第“①”条会使得农民为了不丢弃意识中赖以生存的“保障”，而不愿意响应城市化号召，迁入城市，客观上阻碍了城市化进程；其次，对于第“②”条而言，我国农户的土地经营规模本来在世界范围内就算很小的，我国农业想要取得比较大的发展，需要也必然会伴随着土地的不断集中和农户经营规模的不断扩大，但是其前提条件要求有完善的土地使用权市场作为支撑，通过实现土地使用权的自愿转让得以实现。第“②”条会使再次受让人是否可以抛开出让人的家庭变迁而继续享有承包权受到质疑，影响到农地的土地流转，也就影响到农村土地价值的最大发挥及农业向规模化经营发展的可能。

2 社会主义新农村建设与农村土地征用制度的矛盾

在快速工业化和城市化的过程中，农业用地转化为非农业用地在任何一个国家都是不可避免的。土地征用制度是土地收益分配制度的核心内容。我国的《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，中国目前的征地法要求“所有的非农建设必须使用国有土地”，于是集体所有土地必须经过国家征收变成国家所有后才能进入非农建设领域。随着城市化进程的加速，我国农地的城市化速度也随之加快，于是失地农民越来越多的现象出现，随之带来了一些矛盾。

从是否有利于社会主义新农村建设的角度审视我国现行的征地制度，主要问题在于：按照现行征用制度的规定，失地农民的保障程度很低，长远生计得不到保证。

计划经济时期，对失地农民采取“谁征地、谁安置”的原则，要求企业自行安置失地农民。但是随着城市和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途和就业市场发生了变化。被征地越来越多用于市政、房产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目。然而这类项目征用单位没有能力长期安置被征地农民，于是新的补偿模式开始被探索，一次性支付补偿金的办法逐渐独占鳌头。目前我国法律规定的农地征用货币补偿主要由三个方面组成：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。但是《土地管理法》规定，土地补偿费和劳动安置费的补助均按照征收土地前三年的平均产值计算，而与被征地区位、土地供求状况、经济发展水平以及土地征用以后的市场价值和土地用途无关。总的来说，货币补偿办法不仅需要失地农民自谋职业，自行解决养老、医疗、失业等社会保障，就连支付给农民的征用补偿费也不足以维持他们的现实生活和长远生计。农民本来就普遍面临文化素质、劳动技能偏低的就业困惑，就业竞争力非常弱；如果连最后根本保障都不能延续，新农村如何长治久安？无形之中，广大的失地农民成为了社会的边缘群体，处于社会保障的真空地带，危及着新农村建设的顺利推行。

3 社会主义新农村建设与农村宅基地制度的矛盾

改革开放以后，农民有了结余，第一件事就是修房、建房。但是建设的无序使得农村土地使用零散、耕地被滥占等现象极为严重。为了规范建房的秩序，1981年4月国务院发出了制止农村建房侵占耕地的紧急通知。次年2月又颁布了《村镇建房用地管理条例》，12月第一次将宅基地属于集体所有写进了《宪法》。随后，1986年6月正式公布了《土地管理法》(于1998年8月修订)。这些法规政策中，与宅基地有关的规定主要有：农村居民一户只能拥有一处宅基地；申请宅基地要符合条件；面积要有限额；由于买卖房屋而转移宅基地的使用权的，应按照规定办理申请、审批手续；出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地；社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用；不得在承包地和自留地上建房；建住宅应当使用原有宅基地和村内空闲地，使用耕地的要报县政府批准……1993年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》提出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”2004年10月，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》提出：“严禁城镇居民在农村购置宅基地”。国土资源部提出的《关于加强农村宅基地管理的意见》(同年11月)，在前一个“严禁”之后又加了一个“严禁”：“严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。这一管理制度一直延用至今。

法律禁止将宅基地转让给城市居民，在农村内部实行的又是“一户一宅”的制度，使得即使在本集体内部，有资格成为受让人的户数也将非常少。随着城市化和工业化的加速，农民进城从事二、三产业的人虽然增多，但是由于宅基地制度对流转的限制，大多数农民即使愿意，也没有办法处理掉宅基地或旧房。农村宅基地及房产的闲置程度越来越高，形成了越来越多的“空心村”。大量农村资源无法转化为资本，一方面造成了农村资源的极大浪费，另一方面“空心村”现象加重着农村的萧条，使得农村缺乏建设生机。

4 小结

土地是农民谋生的主要手段，也是农民进行投资、积累及代际转移财富的主要途径。“没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。”现实情况推演出迫切问题：基于科学发展观、构建社会主义和谐社会和推进社会主义新农村建设的要求，我们应该如何更好的以土地使用为突破口，将社会主义新农村建设好？发展好？值得所有研究农村问题的同仁思考。

[1] 农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见[S].1995

[2] 中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知[S].2001

[3] 土地管理法[S].1998年8月修订

[4] 农村土地承包法[S].2003.3.1实施

[5] 万宁.哈尔滨市新农村建设中居民点用地需求与整理研究[D].东北林业大学，2009

[6] 陆嘉.我国经济发达地区城市化进程中农村居民点改造的策略研究[D].同济大学，2006

[7] 张正芬.上海郊区农村居民点拆并和整理的实践与评价[D].同济大学，2008