农村村委会换届选举中的问题与对策——以四川省资中县A村为例

邓 超，袁 娜

(1.西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637000；2.四川大学 公共管理学院，四川 成都 610065)

改革开放以来，四川省农村基层民主建设取得了显著成就，在国内外都产生了广泛影响。另一方面，我们也要清醒的认识到仍然存在着一些突出问题，这集中表现在村委会选举过程中。2010年11月至2011年1月，四川省的四万七千多个村委会都相继开展了第八届村委会换届选举工作，这是2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)颁布实施后，首次在全省进行的大规模村委会换届选举。六千多万有选举权的村民参与了选举，直接行使了自己的权利，选出了自己所在村的村委会干部。本文仅以资中县A村为例，揭示川东南地区在第八届农村村委会换届选举中存在的突出问题，解读造成这些问题的深层次原因，并尝试提出规范和完善村委会选举的对策。

一、资中县A村概况及村委会选举过程

资中县位于四川省的东南地区，A村位于资中县Y镇，A村是在2010年底由原A村①原A村只是现在A村的一部分。与B、C两个邻村进行合并而形成的新村庄。原三个村庄总共有30多个村民小组，合村并组之后的A村，共有13个村民小组②分组基本按照原每3个村民小组合并为1个新的村民小组。，现有村民3300多人。

A村村委会换届选举的具体工作程序是：2010年12月29日，A村正式启动了第八届村民委员会换届选举工作；12月30日，进行选民登记工作。据统计，A村有选举权和被选举权的村民共有2573人，其中包括：在外务工人员、在外读书人员以及长期在外居住人员。2011年1月8日，A村公布了村委会成员初步候选人名单，包括4名主任初步候选人，5名副主任初步候选人，4名委员初步候选人；A村村委会正式候选人名单未正式公布出来③根据选票上的情况，主任正式候选人是2名，副主任正式候选人是3名，委员正式候选人是3名。。村委会成员候选人的资格条件是“要求新任者年龄一般不超过45岁，高中及以上文化程度；要求继任者年龄一般不超过57岁，初中及以上文化程度”④这是A村现任村支部书记的原话，A村村委会候选人资格条件未正式公布。。1月22日，A村村民选举委员会(以下简称“选委会”)召集各村民小组组长进行了选举工作安排。1月23日上午，A村进行了正式投票选举并当场公布了投票选举结果。A村的选举投票采取了设定若干投票站和流动票箱两种方式，选民可以直接到投票站投票，也可以通过流动票箱投票。全村共设立10个投票站，村办公室设为中心投票站；每个投票站设有3名工作人员，即计票员、唱票员和监票员，都由各村民小组长担任。据统计，全家外出和居住在外地的人员共有365人，此次选举实际发出选票共有2208张，收回选票2203张，有效票2172张，无效票31张。

二、A村第八届村委会换届选举过程中存在的突出问题

(一)选举准备工作不到位

1.忽视选举宣传和培训

通过与A村部分村民访谈了解到，A村选委会没有充分利用村里安装的有线广播进行广泛的宣传动员，也没有做其它的选举宣传动员工作。所以导致许多选民对选举工作不了解，对选举工作漠不关心，最终影响到选举投票的正常开展。A村选委会是在选举日的前一天才召集原各村民小组长进行选举工作安排，对计票的具体要求没有详细说明，特别对于有效票和无效票的认定标准没有明确具体地给村民小组长讲清楚，这导致在选举日计票时，村民小组长对无效票认定不清楚，有的选票部分有效被认定为完全无效。这就最终影响到了选举投票的客观真实性。

2.选民登记不细致

A村通过选民登记，统计出来有选举权的村民共2573人。但在实际选民登记过程中，出现了不少的漏登现象。例如，部分享有选举权利的村民在外地上学，由于选委会工作疏忽，没有把他们列入选民名单。此外，由于A村选委会在乡镇政府没有领取到足够数量的选民证，所以当发放选民证时，有一些选民没有领到自己的选民证。

(二)忽视候选人介绍和正式候选人公布

2010年年底三个村进行了合村并组之后，村委会成员候选人都是由原三个村的村民组成，选委会在进行操作过程中，却忽视了候选人介绍的环节。这导致有不少选民对其它两个村的候选人根本不认识或者对他们的基本情况都不了解，并且正式候选人名单也未正式向选民公布，使选举工作缺乏公开透明。

(三)未进行秘密投票

A村的选举投票采取了设定若干投票站和流动票箱两种方式，然而在实际投票过程中大部分都采用的是流动投票方式，各村民小组长拿着选票，挨家挨户地走到选民家里叫他们划票。有不少选民不在家，也就无法参与投票。由于没有制作投票箱，难以落实秘密划票，投票必然是公开的。

(四)村民亲自投票率低

正式投票选举日当天，当村民小组长把选票送到选民手中时，大部分选民都对村委会选举划票不在乎，对选谁当村干部都持无所谓的态度，他们对村民小组长说：“你帮我划了就是了。”这就为他人弄虚作假、暗中操作提供了可乘之机。例如，A村第八投票站共发出109张选票，实际上只有少数的选票是村民亲自划的，或者是按照他们的意志划票的。而大部分选票都是选举工作人员(村民小组长)代替选民划票。据调查了解，其它投票站的投票情况也基本和第八投票站类似。

(五)乡镇行政权力干预

1.乡镇提名村委候选人

笔者通过与原村主任交谈了解到，A村村委候选人的提名完全都是直接由Y镇村委会换届选举工作指导小组确定的，没有选民联名推荐，也没有村民代表会议预选确定。A村村委候选人形式上实行差额选举，主任正式候选人2名，应选名额是1名；副主任正式候选人3名，应选名额是2名；委员正式候选人3名，应选名额是2名。但在实际操作上却是等额选举，主任、副主任和委员正式候选人都各安排有1名候选人当作“陪选人”。

2.选委会权力被架空

在这次换届选举工作整个过程中，选委会的大部分工作职责都是由Y镇村委会换届选举指导小组派出的指导人员在具体负责执行，发号施令，选委会却只是配合协助其工作。由于乡镇指导人员在具体指导负责选举工作时，对A村的一些具体实际情况不了解，忽视了一些特殊情况，从而导致整个选举工作特别是投票工作出了问题。

三、村委会换届选举出现问题的深层次原因

(一)农村经济发展落后

“历史辩证唯物主义认为，经济基础决定上层建筑，经济的发展影响并制约着政治的发展。基层民主的良好发展，富裕的农村经济是其可靠的后盾。”[1]“只有经济发展到一定水平，人们的物质需求得到较好满足时，人们才会关注到自己更高层次的需求是否被满足，包括政治参与与政治地位等。”[2]改革开放三十多年来，我国经济飞速发展，但城乡和区域之间发展很不平衡。在这种现实情况下，大多数农民，特别是中西部落后地区的农民，更多的是关注自己物质生活的改善，大部分选择外出打工或经商，而对政治参与表现冷漠。所以，农村经济发展落后，直接影响到村民参与政治的积极性。以A村为例，A村地形以丘陵为主，地势以山间沟谷为主要特征，平地少，沟谷多。A村农业以种植业为主，主要粮食作物有水稻、玉米、红薯、小麦、大豆等，粮食基本上满足自己需要，很少拿去市场销售。大部分村民每年在农村的收入来源，主要是靠种粮食来喂养的几头生猪，其次就是靠种植果树取得一些收入。所以，A村的经济仍然是带有自给自足特征的小农经济，没有发展自己的特色经济，没有形成规模的现代农业，经济发展仍然比较落后。村里很多青壮年和文化程度较高一点的村民都选择出去打工，放弃自己家乡的建设，这就使得农村基层民主发展步履维艰。

(二)法律制度存在缺陷

1.乡镇政府与村委会的关系问题

对于乡镇政府与村委会的关系，虽然《村委会组织法》有专门的规定，指出“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”[3]。但两者的关系在村民自治的实际运行过程中，依然保持着一种上下级关系。村委会开展的绝大部分工作都是在完成乡镇政府委派的任务，变成了政府的下属机构。所以，由于《村委会组织法》对于乡镇政府和村民委员会之间关系的规定过于简略，对于二者的职责权限规定含糊，并且也没有设有专门的配套规定。乡镇政府在哪些方面“指导、支持和帮助”村委会，村委会又在什么职责范围内“协助”政府工作，并不明确。

2.候选人资格设定不明确

尽管现行的《四川省村委会选举条例》对村委会候选人资格条件问题有所规定，“村民选举委员会应当提倡选民将那些遵守国家法律、法规、政策，品行端正，办事公道，廉洁奉公，作风民主，身体健康，工作能力较强，热心为村民服务的选民，提名为村民委员会成员候选人”。[4]但该《条例》其中对候选人必须具备的资格没有作出明确的、可操作的规定，只是一些大范围、大概念、带普遍性的要求，弹性太大，刚性不足，让实施者难以正确把握。由于法律对候选人资格条件没有明确的设定，一些地方根据自己的实际情况作了明确的设定，而一些地方却没有明确地设定候选人的资格条件。以A村为例，对于A村第八届村委会换届选举的候选人资格条件就没有具体而全面的设定，只是对候选人资格的年龄和文化程度进行了限定，但都是停留在口头上，缺乏约束力。

3.监督机制不健全

《四川省村民委员会选举条例》虽然规定了“县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会和乡镇人民代表大会主席团，对村民委员会的选举工作依法实行监督”，但是过于概括和抽象，不具有切实可操作性，并且相关机构和部门也没有制定出详细的监督规则和办法。所以，人大机关无法真正做到对村委会选举的有效监督。同时，政府对村委会选举过程监督力度也不够，社会对村委会选举的监督作用，特别是新闻媒体的作用更没有得到发挥。

(三)村民文化素质和政治素质不高，农村人才匮乏

首先，农村人才总量少且文化水平低。农村地区人才无论是从数量还是从质量上都与城镇地区有较大的差距，表现在总量上少，总体文化水平较低。在四川，像A村一样的村庄仍然还有一部分村民是文盲，不能直接参与村委会选举。这就为村委会选举不规范运作创造了条件。

其次，“不少村民思想观念落后，受传统封建思想的影响严重，‘臣民意识’较浓，缺乏民主思想和民主习惯”。[5]有不少村民缺乏政治常识，对政治参与的认识不足，对政治参与方式和渠道不了解。最主要的是，在农村有不少村民缺乏权利意识和维护自身利益的观念，认为村委会选举与自己没有多大关系，选村干部是干部的事，是政府的事。甚至有不少村民认为，自己参不参与选举，选举结果都一样。这就导致村民亲自参与投票率低。

再次，农村人才外流严重。我国实行改革开放政策以来，对农村人员社会流动的限制减少，农民外出务工大量增加，据四川省劳务开发办公室统计数据显示，2009年，四川省农村劳动力输出规模达2173.5万人，已成为全国第一劳务输出大省。近几年来，四川农村外出务工人员人数仍在不断增加，且多为青壮年和文化程度较高的人。以A村为例，全村共有3300多人，而全家外出务工和居住在外地的人员就有365人，再加上每个家庭外出务工的青壮年和文化程度较高一点的村民，在村庄剩下的就是一个不足1500人的老弱病残幼为主体的人群。这就造成村委会选举缺乏广泛性和代表性，最终影响到村委会成员结构优化。

四、规范和完善村委会选举的对策

基于以上对村委会换届选举中存在问题和原因的分析，笔者提出以下规范和完善村委会选举的四点对策。

(一)转变农村经济发展方式，走现代规模产业化道路

发展农村经济是是推动农村基层民主建设的强大生命力。针对目前川东南地区农村经济发展的现状，应该采取以下战略措施：

1.对农业经济结构进行战略性调整

首先，进一步优化种植结构，使粮食产值在种植业产值中比重逐渐下降，经济作物和其它作物产值比重逐渐上升；其次，农林牧副渔协调发展，使种植业产值在农业总产值中比重逐渐下降，林牧副渔业的产值逐步上升。第三，走规模产业化道路。发挥区位优势，因地制宜培育支柱产业和优势特色产品，建设区域化和规模化的生产基地。“破除农村目前的以家庭经营为主的小农经济模式，充分发展农村集体经济和规模产业经济，从而不断提高农业经济的实力。”[6]

2.发展农村乡镇企业，改善农产品流通方式

在农产品相对集中的区域，建设乡镇企业，直接对农民的农产品进行深加工，提高农产品的附加值，从而带动广大农民开拓市场，增加农民收入。这样在乡镇企业的带动下，农民生产的农产品不仅卖得掉，而且能卖出好价钱。

(二)完善法律制度，增强村委会选举的规范性和实效性

1.完善《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《村委会组织法》，明确乡镇政府和村委会的职责权限

通过修订和完善《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，明确规定乡镇政府指导、支持和帮助村委会工作的具体范围，对于依法属于村民自治范围内而乡镇不得干预的事项作出明确的规定。明确乡镇政府的职责权限，使乡镇政府权力执行具有法定性、规范性和可操作性。通过修订和完善《村委会组织法》，明确村委会协助乡镇政府开展工作的具体范围，从而保障村委会享有充分的自治权。

2.完善有关村委会选举的法律制度，明确设定村委会成员候选人的资格条件

完善《村委会组织法》和《四川省村民委员会选举条例》，《村委会组织法》确定村委会成员候选人基本资格条件，《四川省村民委员会选举条例》根据《村委会组织法》具体规定村委会成员候选人资格条件的肯定条件、限制条件和否定条件。如肯定条件：具有法律观念和一定的科学文化知识，较强的组织能力和工作能力，善经营，懂管理，能够带头致富和带领群众共同致富等；限制条件：候选人的直系亲属、配偶、亲兄弟姐妹不能同时在村委会任职等；否定条件：有违法犯罪记录的，在本届不得再提名为村委会成员候选人等。

3.建立健全监督机制

首先，健全村委会选举监督机制，加强村民的内部监督。针对选举过程中可能出现的违规操作应充分发挥村民自身的监督作用。其次，建立和完善政府信访制度，拓宽民众的行政诉求渠道。使选举成为农民表达和实现自身诉求的制度化渠道，为农民选举权利的行使提供充分的支持和保障。再次，建立健全人大机关的监督机制，加强人大对村委会选举的外部监督。可以通过人大向村庄派驻人大代表的方式来实施，具体的说，就是在村委会选举期间，人大代表以观察员的身份驻守村庄，对选举工作进行监督。对于各种违法现象，有权责成选委会做出整改，并提请相关部门批准。最后，建立健全社会监督机制，充分发挥新闻媒体、互联网、报刊等舆论工具的作用，促使村委会选举运作在社会监督下进行。

(三)加强农村文化教育和选举宣传动员，不断提高农民的文化素质和政治素质

1.加强农村文化教育，不断提高农民的文化素质

“作为具有主体意识的村民，其文化教育程度的高低影响着其行使民主权利的质和量”。[7]列宁曾指出：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”[8]除了识字水平作为民主具体操作的必要技术条件外，人们受教育的程度也对民主价值的相信程度和理解程度有着重要影响，民主的政治文化环境离不开人们受教育的程度，所以，加强农村文化教育势在必行。首先，改变农村文化教育的落后状况，政府应加大对农村，特别是落后偏远地区的文化教育事业的财政资金投入，促进农村文化事业的发展，不断提高村民的文化水平。其次，加强农村民主和法制教育培训，提高基层领导干部和村民的政治文化素养和民主意识。

2.加强村委会选举宣传动员，不断提高农民的政治权利意识

充分利用农村现有的通讯资源，包括广播、手机、电视、报刊等。加大对基层民主的宣传教育，特别是村委会选举的宣传动员工作，让广大农民真正的认识到村委会选举关系到自己的切身利益，从而摒弃对待村委会选举的冷漠态度，以主人翁的姿态积极参与到选举中去。具体的宣传方式，一方面，村党支部应该充分发挥党在基层的战斗堡垒作用，特别是发挥党的政治领导和思想领导作用。宣传方式可以是多种多样，比如广播、办黑板报、村民会议等形式加强宣传教育。另一方面，乡镇政府作为村委会在直接指导机构，应该派选具备丰富村委会选举知识和经验的人员到各个村庄开展宣传教育活动，通过与村民面对面的沟通交流，及时发现和纠正村民对村委会选举的认识误区。

(四)创造有利条件，吸引优秀人才回到农村

农村人才是村民自治的中坚力量。面对农村人才缺失的问题，应该从国家政策、农村治理机制等方面创造有利条件，吸引优秀人才回到农村。

1.加强农村基础设施建设，改善农村生产生活环境

国家应该大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，国家政策向农村倾斜是农村基础设施建设的助推器，加强农村水、路、气、电等基础设施建设，加强农村环境的综合治理，改善生产、生活环境，为吸引和留住农村人才创造基本条件。

2.制定优惠政策，为农村人才提供良好环境

政府要制定宽松、优惠的政策，为留住和吸引农村人才创造条件。首先，政府要树立服务意识和发展意识，为农村人才创业提供信息咨询和技能培训服务。其次，制定优惠政策，提供创业无息贷款、资源开发等一系列优惠政策，稳住农村人才。第三，为农村人才提供国家政策和市场信息咨询服务。第四，重点实施和完善大学生村官和大学生志愿服务西部计划项目，国家应该加大支持力度，创造各方面有利条件，千方百计吸引和留住农村人才，充分发挥人才在农村经济、政治、文化发展中的作用。

参考文献：

[1] 赵 娣.农村基层民主选举存在问题及对策[J].山东省农业管理干部学院学报，2009(1)：36-38.

[2] 胡邵元.农村基层民主选举过程中存在的问题与对策[J].中国青年政治学院学报，2006(4)：83-86.

[3] 中华人民共和国村委会组织法(2010年修订)[EB/OL].(2010-10-28)[2013-08-21]. http：//www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.html.

[4] 四川省村民委员会选举条例[EB/OL].(2004-10-08)[2013-08-25].http：//www.scspc.gov.cn/html/fzyd_30/flfg_31/scsfg_97/2004/1008/45248.html.

[5] 陈 思.农村基层民主选举中的政治冷漠现象探析[J].领导科学，2009(2)：52-53.

[6] 王秀梅.中国农村经济发展模式探索[J].经济界，2002(3)：49-50.

[7] 吴明明.浅析中国农村教育对农村基层民主政治文化建设的影响[J].法制与社会，2011(3)：215-216，229.

[8] 列 宁.列宁全集：第42卷[M].北京：人民出版社，1987：200.