我国低碳产业发展在政策法律机制方面的不足与完善

张亿瑞，何 普

(1.湖北文理学院 物理与电子工程学院，湖北 襄阳 441053；2.西南财经大学 法学院，四川 成都 611130)

一、我国低碳产业的发展现状

低碳产业作为低碳经济的关键内容，研讨低碳产业必然涉及到低碳经济的认知。低碳经济是人类发展的新时期逐渐产生的在可持续发展理念指导下的以低消耗、少污染、低排放为基础的技术、产业生产生活的发展模式。通过产业结构升级转轨，技术和制度创新，尽可能的减少能耗污染，形成低碳型发展、产业、城市和生活等经济形态。其实质是提高能源的利用效率，推行清洁生产和循环经济，促进生产、消费、发展的低碳化。在发展低碳经济这个体系下，随着二氧化碳减排技术和碳排放权交易市场的快速发展，催生了相关产业，由此形成低碳产业，主要从事化石能源节能减排技术研究、产品开发、生产，注重能源使用效率和生态环境保护，以碳排放权或碳减排量为资源载体的产业行业，如节能环保产业、高新技术行业、新材料产业、新兴信息产业、清洁能源产业和服务业等低碳、零碳、负碳行业。

我国的能源结构以煤炭为主，低碳技术的研究应用集中在洁净煤燃烧与发电技术和清洁能源新技术开发等方面，化石能源利用技术更加清洁高效。低碳技术创新能力与外国的差距逐渐缩小，申请专利数量急剧增长。长期以来一直是强调重工业发展，在过去十年重工业拉动经济增长，经济发展“重型化”趋势明显，制约着经济的低碳发展，在政府调整结构的一些列政策调控下，一定程度缓解了电力、能源加工、交通运输和装备制造等高碳行业的扩张。风能、核能、太阳能等新能源和可再生能源有了快速发展，2010年我国核电和可再生能源发电装机容量已占电源装机容量的26.5%，核电在建规模居全球第一，开发了具有自主知识产权、更高的安全性和经济性的改进型技术；2010年风能累计装机容量居全球第一，光伏电池产量约为9GW，已超过全球总量的50%。[1]

虽然，在国家各项政策手段的调控下，各地方和企业采取不同的具体措施，低碳产业有了进一步的纵深发展，但是目前低碳技术总体推广比例仍然不高，缺乏必要的低碳技术积累和技术储备，技术创新有待提升。低碳发展的基础仍不牢靠，地方政府的经济扩张动力对国家要求低能减排，发展新兴产业增加了难度。当前部分行业仍存在着工艺和装备落后、资源利用效率低的中小企业，能源企业深加工率也不高，致使部分地区高投入、高能耗、低效率的问题突出，碳减排目标难以实现。“高碳”依赖短期难以改变。中国碳排放的主要来源是工业、交通、建筑。三大领域中很多产业都是“高碳”产业，即能源消耗大、碳排放量多、污染严重，这些是中国发展低碳产业的最重要的障碍。

二、我国低碳产业现有的政策法律机制及存在的问题

1.现有的政策措施及不足

国家十分重视促进新能源和可在生能源发展，有关部委颁布产业发展规划，初步建立了可再生能源发电的政策体系，实施全额保障性收购规定，在财政税收方面给予优惠，颁布可再生能源专项基金管理办法，支持可再生能源企业发展新能源，减轻企业的负担，降低可再生能源利用的成本。地方政府在贯彻中央政策的同时，从土地审批、能源价格、财政补贴、融资信贷、研发合作等方面扶持低碳产业企业。

现有的政策措施还有以下不足：

(1)低碳产业自主技术比较浅显不成熟，关键性技术和设备设施尚需向境外低碳高技术企业引进，本土技术和经营风险较大，技术开发成本过高。低碳行业投资周期长，收益见效慢，尚未建立全面的研发和创新体系，低碳项目管理水平一般，项目融资过多依赖政府财政资金和银行贷款，融资渠道狭窄，融资机会不平等。我国低碳技术项目特别是大规模示范项目的投资主要依靠政府临时拨款和政策贷款，以及国际机构的捐款和贷款，还没有形成稳定的政府投入机制。不能满足低碳技术发展的资金需求。[2]

(2)尽管多种政策手段叠加应用，但实施过程中使用力度不均衡，税收手段还未能对资源进行合理分配，长效机制尚未建立。有关政策的制定随意性、反复性和冲突性问题存在，政策实施的力度和长效性有待提高。节能政策带有过多行政色彩，节能市场需要适当政策引导创建，现有的政策体系难以适应可再生能源产业迅速发展的要求。我国低碳经济发展过程中，市场诱导性制度很不健全政府补贴能源企业，企业承担政府职能致使民企和外资失去进入能源行业的动力，导致市场机制无法充分发挥推动低碳经济发展的作用，对知识产权的有效保护不够，限制了企业开发和推广应用能源、资源节约型技术的积极性。[3]低碳产业处于初步发展阶段，尚缺乏规范的行业标准、技术标准及产品检验标准。

(3)缺乏完整有效的政策体系作支撑，现有的一些政策虽则体制改革和管理机构变迁导致部分政策难以执行。产业规划上，低碳区域布局还不够合理，低碳产业实验区配套措施不充分，许多产业园区没有真正达到低碳的内涵要求，泛化成普通的工业园。产业政策推进过程中仍然存在大量的问题，例如，各地在推进低碳产业发展过程中，缺乏整体规划与布局，对节能减排、限制两高发展、征税等标准执行力度不够，又缺乏明确的监督、考核、惩罚标准，无法对低碳产业的发展状况做出积极评价，盲目投资、低水平重复建设、“政绩工程”频现。[4]

2.有关的法律法规及不足

自20世纪80年代以来，为缓解能源危机、生态脆弱和环境污染的压力，推进节能减排，应对气候变化，我国制定了一系列有关低碳和生态领域的法律规范，形成了以《环境保护法》为生态环境基本法，以水污染防治、大气污染防治、矿产资源、煤炭电力等专业领域为骨干，以《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等调整新能源新经济方式的法律为框架的法律体系。

特别是《可再生能源法》、《清洁生产促进法》与《循环经济促进法》的制定实施对促进清洁生产，发展新能源和可再生能源，提高能源利用技术创新及利用率，鼓励、引导、培育低碳经济市场有重要导向作用。另外，还就减少温室气体排放制定实施了以《中国应对气候变化科技专项行动》、《节能中长期规划》、《可再生能源中长期发展规划》等为纲要的规划与政策，特别是在《“十二五”规划》提出树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。《十八大报告》进一步提出“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。”把低碳产业及新兴能源上升到关乎国家能源安全的高度，也是建设美丽中国的重要内容。

国务院也发布和出台了《能源发展“十二五”规划》、《关于加快发展循环经济的若干意见》、《循环经济发展战略及近期行动计划》、《低碳产品认证管理暂行办法》等一系列有关低碳经济的行政法规和部门规章。相应地，地方人大及其常委会和地方人民政府结合本地区的实际情况，也制定了大量与低碳经济法律法规相配套的地方性法规和地方政府规章，以进一步推动和落实节能减排、应对气候变化、推行低碳经济的相关工作。

尽管经过多年的理论研究和实践试点经验总结，初步建立起规范低碳经济和产业的法律体系，与实际情形和产业发展前景相比，仍存在不足：

(1)低碳经济法律法规与政策条例繁杂，法律体系不完善。随着科技进步，低碳经济成为转变经济发展方式的方向之一，已经被确立重要的经济发展理念。作为新兴的经济形式，法律体系供给不足，更多的是由一些层次不高、内容繁杂的法规及政策调整，部分已经制定和实施的法律法规和政策条例随着社会经济新形势的发展变化已不能有效跟进与适应当前低碳经济的理念和发展要求。目前在低碳经济立法领域当中还没有一部关于专门引导和发展低碳经济的全国性法律，涉及地热、光能、风能、原子能等领域的专门性法律也欠缺。

(2)现有的能源立法规定不健全，激励性措施较为原则性。低碳经济是新领域，市场资本投向风险高，社会资本参与的深度和力度远不如发达国家。现有的法律法规中规定的促进低碳经济发展奖励措施主要有税收优惠和政策性财政补贴，但是奖励程序缺乏可操作性，未明确规定企业的责、权、利。

(3)作为低碳产业重要内容的碳交易已成为各国争取低碳产业国际市场、占领低碳领域制高点的着力重心。国际碳市场中主要存在强制性的减排交易市场和自愿性的减排交易市场，我国的低碳企业主要通过联合国的CDM项目进行碳交易。有关碳交易的法律政策框架还没有建立起来，实质意义的市场化的碳交易还没有发生，没有欧美那样的国际碳交易市场，难以参与碳市场定价机制的确定，也很难充分发挥自己的话语权。[5]

三、我国低碳产业发展政策法律机制体系的构建

在全面深化改革的背景下，需要进一步深化调整生态循环经济和低碳产业的规范性法律文件及政策措施，通过体系严密的政策机制和法律体系明确政府、企业等主体发展低碳产业的责任，规范低碳产业的经营运行，争取占据低碳产业国际市场有利地位。

1.构建多层次的政策机制

(1)建立产业结构优化机制。加大调整产业结构，制定系统的产业规划布局和能源开发计划，严格高能耗行业产业的市场准入标准，建立结构优化的责任目标和考核制度，针对重点领域，加大资金投入。综合运用财政、税收、金融、审批等手段，控制高能耗项目，建立新开工项目监管联动机制和审批问责制，规范淘汰落后产能，有计划地推进电力、钢铁、煤炭、建筑材料、化工等行业产能落后企业退出市场，完善淘汰后的财政补贴奖励政策，对未完成任务的地方严格控制投资项目安排，实行限批，搭建节能指标交易市场和排污权交易市场，提高企业淘汰落后产能的积极性，有差别地补贴。实施严格的能耗效率管制，制定对企业提高能源效率的认证制度，推行资格证书管制；应用低碳技术和先进实用技术装备设备改造传统经济生产方式及产业，优化传统化石能源下的产业结构，健全低碳产业结构。

(2)完善低碳产业新技术的创新研发支持机制。通过低碳技术产业政策的调控导向激励，发挥市场在资源配置中的决定性作用，采用低碳管理的统计、核算、认证和标识等手段方法建立核算体系，应用税收机制开展环境资源税和补偿税，引导企业设立低碳人才培养基金，在高等教育中鼓励突出发展新能源专业。政府牵头，组织产学研联合攻关，建立常态化的低碳行业企业、高校相关专业和科研院所长效合作机制，开发无碳或减碳技术、捕获和利用二氧化碳的技术，加大对新能源和可再生能源的开发。设立碳基金，加快技术商业化，我国碳基金模式应以政府投资为主，多渠道筹集资金，按企业模式运作。[6]与国际接轨，参考国际通用的低碳产业鉴证标准，建立我国的低碳技术标准；建立绿色证书交易制度，实行认证低碳产品优先采购，引导企业主动升级技术。

(3)完善碳排放权交易机制，建立碳交易市场体系。目前全球碳交易市场体系有5个，即欧盟交易体系、美国芝加哥交易体系、澳洲新南威尔士交易体系、英国交易体系等。[7]欧美发达国家已经占据了碳交易市场的有利位置，国家有关部门需要密切跟踪国际碳交易动态。调整税收政策，建立适应国情的支持低碳产业发展的税收体系，开征碳税，推行碳交易。

(4)制定低碳产业示范区建设规划，积极争取世界自然基金会等国际组织扩大中国低碳城市试点。制定详尽的低碳产业试验区规划方案，试点探索低碳产业化运营，发展一批高新技术企业，推动低碳技术产品的应用。在循环产业和碳排放交易市场发育相对成熟的东部发达地区、中心城市和重点能源基地选建“低碳经济发展试验试点区”，建立起低碳型社区、商业区和产业园区多层次的低碳发展综合实践载体，推进应用低碳技术，发展低碳经济，逐步探索建设低碳城市和低碳社会的新型发展模式。

2.完善低碳能源法律体系

(1)促进政策法律化，梳理、综合国家长期性的低碳产业政策和能源发展战略规划，制定一部低碳产业能源基础性法律，强化低碳产业能源安全保障措施，完善低碳技术产业管理体制。先着手在现有的资源、环境保护、循环能源法律法规的基础上进行细化完善，在此基础上加强对低碳产业实践经验的调研和国际上相关法律法规运作的研究，出台低碳生产、绿色经济、低碳消费及能源资源循环利用和造纸、家装、建筑、制造等行业领域的材料资源回收利用方面的法律法规及配套措施，制定低碳产业技术和耗材再利用的国家标准。可以先行择取清洁生产技术发育成熟及环境资源制约制约严重的两类省市作为立法试点区，试点地方出台法规或规章应用的基础上总结立法经验逐步推广。

(2)发挥市场在资源配置中的决定性作用，融入金融资本，完善碳排放权交易和碳金融立法，引导低碳技术产业企业与金融资本行业共同开发低碳经济市场，联通实体经济和金融资本，发挥金融资本力量注资虚拟经济。加强立法是碳交易的根本保障，发展低碳产业市场的权利和义务也需要立法来明确和规范。积极拓展碳金融业务模式，设立减排和产业新产品推广应用投资基金，引导支持机构投资者和风险投资介入碳金融活动。[8]健全碳金融监管和法律框架，颁布风险控制标准，引导金融资本流入低碳产业市场，培育多层次的碳交易市场体系和碳金融市场。

(3)完善低碳化能源立法，促进碳市场法制化。研究完善节约能源和新能源、可再生能源的相关法律，抓紧制定《节约石油管理条例》、《新能源、可再生能源开发应用条例》，进一步推动化石能源低碳化，新能源和可再生能源开发、推广制度化；出台固定资产投资项目节能评估审查办法，推进高效节能技术标准的制定修订，发展低碳减排技术。

参考文献：

[1] 齐 晔.中国低碳发展报告(2011—2012)——回顾“十一五”展望“十二五”[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[2] 李东卫.我国低碳经济发展的前景、问题与建议[J].贵州农村金融，2011(8)：10-13.

[3] 周 艳，王子龙.中国低碳经济的发展模式与制度安排[J].科学管理研究，2010(3)：76-79.

[4] 朱晓燕.中国低碳产业发展的思考[J].中国集体经济，2010(12)：41-43.

[5] 李 士，方 虹，刘春平.中国低碳经济发展研究报告[M].北京：科学出版社，2011.

[6] 王克群.从我国实际出发发展低碳经济[J].红旗文稿，2009(21)：23-25.

[7] 穆献忠.中国低碳经济与产业化发展[M].北京：石油工业出版社，2011.

[8] 徐汉国，杨国安.绿色转身：中国低碳发展[M].北京：中国电力出版社，2010.