乡村法治的现状与隐忧——以山西省梁村为例

申 伟，赵 盼

(兰州大学法学院，甘肃兰州730000)

梁村隶属山西省沁县定昌镇，位于距县城一公里处，是定昌镇镇政府所在地。在幅员辽阔的中国大地上，梁村不过是个小得不能再小的北方村庄。与全国其他地区一样，20世纪90年代末以来，“送法下乡”成为在“梁村”贯彻“依法治国”方略、落实“普法”规划、推进“乡村法治”的一种方式。那么，梁村因法治发生了怎样的变化?梁村人的生活因此发生了怎样的变化?以及更进一步，通过对梁村法治现状的观察，对于检视中国基层法治有何启示?带着这样的问题，笔者于2013年7月至9月在梁村进行了近两个月的田野调查，尝试寻求这些问题可能的答案。

一、“送法”与“验收”:法治梁村的过程

(一)“送法下乡”，送法进梁村

在对梁村“送法下乡”的整个过程中，当地村干部发挥着联系村民与各级政府的主要作用。他们对于“送法下乡”的看法能够从整体上展示“送法下乡”的状况，他们对于“送法下乡”的认识和态度在一定程度上影响着“送法下乡”的进程。

对于法律制度在梁村的实践状况，梁村党支部副书记梁大爷①梁大爷参与村务管理工作十多年。他学历高(高中)，经验丰富，村里的许多具体工作都主要由他负责。说:“现在比以前好多了，村里现在实行公开选举(至于有人操纵则是另一方面的问题)，不像以前是上级指定的。还有计划生育，罚款也按规则了，不交罚款法院可以强制执行，省了我们很多工作。现在的粮食直补款也直接发到农民的银行卡里，也不存在村委暗中操作的情形……总之，现在一些村务活动明面上开始按照规则来处理了，这是很大的进步。”关于村委组织的普法宣传，他指出，“村委每年都完成普法任务，尤其是在三月份的‘农民普法宣传月’针对假种子、假化肥、假农机的宣传，上级会发放一些宣传的挂画、传单、展板等;这其中有的发给了村民，有的就压在村委办公室了，反正发了农民也不怎么看。”

对于村委会在“送法下乡”中的作用，梁大爷指出:“单纯依靠村委的力量进行普法宣传，肯定不行。不过也想不出其他什么好办法。也许，等村民富裕了，或者等他们需要法律的时候，自然会主动学习吧。”

(二)“普法检查”:送法后的验收

调查期间，正值国家“六五”普法的中期检查阶段，市政府组织了对梁村普法情况的检查。②据沁县政府网(http://www.qinxian.gov.cn/typenews.asp?id=5289)报道看，整个检查是以文件查阅、宣传板展示、村委汇报的形式进行的。“普法检查”作为政府了解、监督、指导乡村普法的一种重要方式，检查的结论则是关于当地普法及推行法治工作之成效的官方评估结论。而通过检查所认定的梁村法治建设的成效，则集中体现在梁村村委所展出的梁村法治建设“最优秀”成果上。

这次检查为什么选择梁村呢?定昌镇司法所宋所长③定昌镇司法所，沁县司法局在定昌镇的派出机构，主要负责全镇的法律宣传、司法调解、矛盾纠纷排查、两劳释放人员的安置帮教和县司法局安排的其它工作。宋所长年近50岁，他长期从事基层司法工作，既了解国家的相关法律制度和政策，也熟悉农村司法的具体运作。解释道:“一、梁村是定昌镇镇政府的所在地，各项工作都应当走在全镇的前列;二、梁村现在是县级法治文明示范村，目前正在积极申报市级文明法治示范村;三、梁村的村支部书记年轻，工作积极性高，群众支持率较高。”作为梁村副主任的梁大爷则表示:“我并不是特别清楚选择咱村的原因，不过，村委活动中心与镇政府办公楼只有一条小路的间隔，不论镇里组织开会还是指导工作，都是十分便利。这次的检查工作的展板、文件资料等，都是樊镇长(分管政法工作的副镇长)亲自指导村里制作的，甚至经费也是镇里直接拨的。而且，梁村的治安环境确实很好(几乎没有上访人员)，对工作的顺利开展是很有利的。”当我们提到“这些钱是不是应该由村委来支付”时，梁大爷说:“别小看那些展板，好几千块钱呢，村里可出不起”。检查前几日，村委会的栏杆上悬挂着“民主法治，依法治国”几个大字，然而，检查后不久，这几个大字却“不翼而飞”了。村干部解释说:“花钱做的东西，挂在外面风吹日晒得不行，检查完就都拆下来放在村委的办公室了。”

总的来看，当地“送法下乡”过程中，村委的普法任务、普法所用宣传材料都由镇政府分派②受访村干部说:“‘普法’嘛，人家让宣传什么就宣传什么，人家让怎么宣传就怎么宣传。老百姓谁在乎这些。”。一线的普法工作成为一种“上命下从”的法治实践，“法治梁村”的任务则分解为一定额度的经费、看得见的普法图书、普法宣传单、法治宣传展板等。至于“送法下乡”后梁村的实际运行状况等问题，无论是“普法”过程还是验收法治效果的检查工作中，都对此不甚关心。

二、梁村“法治”面相

(一)普法宣传或电视剧情——梁村人的知法途径

官方针对梁村的法治宣传倚重的是宣传单(画)、宣传栏、普法图书等文字材料。不过调查发现，宣传单、宣传画多被当做白纸贴墙，宣传栏也很少有人驻足阅读，至于图书则更是少有人问津。看来，和费孝通先生在《文字下乡》中指出的情况一样［1］12-18，村民对文字性的东西并不十分感兴趣。

那么，村民的“法律知识”从何获得呢?调查显示出，法制类电视节目才是大多数村民了解法律、获得法律知识的主要途径。③调查结果显示:68.18%的村民都将电视作为他们了解法律的途径之一。目前，村民们最喜欢的法制类节目是《金牌调解》和《小郭跑腿》等。村民们不仅会持续地关注某些法制类电视节目，也会投入地关注剧中法制故事的进展，还会对剧中人物遭遇与行为表示出同情或愤恨，而且会对剧中的“法律现象”作出是非对错的评判，甚至偶尔还会拿从剧中学到的法律知识来评价周围的现象。不过，村民们真正喜欢的乃是电视节目所讲述的故事，他们关注的是剧中人物间的矛盾纠葛，而不是法制节目希望通过故事传递的法制知识。

(二)和解或调解——梁村人的解纠方式

调查显示出，在梁村，村民间有了纠纷通常会更倾向于选择自己私下解决。村民可能出于不同的理由选择自己私下解决或找个本家的长辈或者与双方都有交情的人劝说一下，比如有的是对乡亲邻里情分的顾虑(如部分受访者认为“乡里乡亲的，忍忍就过去了”)，有的是怕因纠纷而失颜面的考虑(“闹到村干部那儿，全村人都知道了，还怕人家笑话呢”)，等等。

只有在双方积恶已久又没人愿意帮助解决的情况下，村民不得已才会诉诸调解这一“法治的”解纠方式。梁村人民调解委员会的档案显示:2010年至今，村调解委员会共受理六件邻里纠纷，并且最终都顺利调解。这些纠纷的调解过程，基本都是按照“找干部——说理——抑制矛盾”这样的流程进行的，而并非按照《村民委员会调解法》规定的程序严格执行。村干部说:“该劝说的劝说了，事儿不闹大就行。”即使矛盾没有得到解决，村民会从对方身上找问题，而不会怪罪村干部，自然也不会追究所谓的“程序瑕疵”的问题。但是，是否意味着四年来就只有六件纠纷经村委调解呢?答案是否定的。梁大爷解释说:“上级要检查嘛，记录了，不是说明你这个村子不‘和谐’嘛。这几个案子有文件(“有文件”即“有记录”——引者注)，一是因为这些纠纷确实经过了多次劝说，二则主要是为了检查的方便，证明调解工作落到了实处。”同时，他也表明这些年村民之间的纠纷的确有减少。他说:“平日里村民大多在外干活(指在外打工——引者注)，接触的少，矛盾纠纷自然减少。而且，人穷矛盾才多，现在人都比以前富裕了，自然矛盾也少了。而且，争争吵吵花时间，有那时间自己去干一天活儿多赚点钱最实在，还不用白费那心血。”

总的来看，在纠纷解决方式的选择问题上，一方面，梁村人和其他很多地方的农民一样，“……秉有很强的实用理性，他(她)们善于灵活地运用各种可以利用的资源去追求自己的目标”［2］90，他们并不会当然地将“普法”所大力宣传的调解——更别说诉讼——作为解决纠纷的最优先选择;另一方面，一旦诉诸有村干部等“官方人士”介入的正式的调解，争议双方虽然可以“握手言和”、“定分止争”，但是彼此的隔阂却难以消除，很难再融洽相处。

(三)“守法”或“违法”——梁村人的生育策略

调查发现，对计划生育相关法律规定或政策要求，梁村村民虽然并不一定能讲述得很具体、精确，但对基本的规定却是了解的。在当地，政府宣传固然是村民了解计生法规、计生政策的一个渠道，但同村甚至邻村村民的真实经历更是村民了解计划生育相关规定的鲜活教材。比如，许多村民都是在与他人无意的闲聊中，从别人的类似事例中了解到国家有关计生问题的某些规定的，也正是从他人的“经验”或“教训”知道了“等咱遇到这事以后也应该这样做。”因此，就国家关于计划生育的最基本规定或者要求来讲，当地村民其实是知法的。

迈克尔·科勒(Michael Kohler)在1980年代末发表的一篇备受推崇的评论文章中，系统描述了舞台式摄影的各种方法，引起了欧洲观众对桑迪·斯各格兰德作品的注意，或者应该说引起了好奇心，尤其是对其精微细节的好奇。

不过，知道法律、政策要求是一个问题，是否愿意遵照其办事则是另一个问题。在梁村，当计生法规、政策、规定与村民有关生育问题的底限立场——即生育两个子女——相冲突时，他们则会固执地坚守着他们“底限”，哪怕会违反计生法规。目前，当地村民在决定“生还是不生”时，首先并且主要是顾虑日后养育子女的负担等，而对政府罚款、村干部的警告批评以及法院的起诉等等则不大在乎，因为他们会采取诸如及时缴纳罚款、找人托关系或者给村干部说好话等等其他措施，以使自己的损失最小化。

(四)积极维权或“阳奉阴违”——梁村人如何面对政府

在梁村这样基层地区的农民生活中，要发现村民在规制政府行为、公权与私权界限等公法问题上的观念、态度以及做法，通常会比较困难。所幸的是，此次调查中我们正巧了解到了当年上半年刚发生的、能在一定程度上反映村民对于某些公法问题的观念、态度的一起事件。

事件是这样的:2013年3月，县领导带队的铲车铲掉了几户村民刚建了一半的房屋，理由是他们未取得合法的批文，这些房屋属于违章建筑。深入了解得知，这几户村民在90年代中期向村委递交了宅基地申请书并缴纳了政府要求缴纳相应费用。2003年村委在未取得县国土局的正式批文的情况之下将这片土地为八户村民划分了各自的宅基地位置。之后，这八户村民通过个人努力先后从县土管局获得了批准动工的文件，据部分人讲述，这份证件的签字盖章还是靠自己找关系，送烟酒给主管人员获得的。2008年，他们开始施工。在此后的几年时间里，几乎每一次动工都收到土管部门的“停工通知书”，有时还会起冲突，吵嚷几句。面对政府，这几家农户采取了孙隆基所描述的那种“阳奉阴违”［3］的态度 ，像打“游击战”［4］一样，选择晚上或周末清理土地、垫土、修水渠、打地基、修建等，竟断断续续的持续了将近十年。2013年年初，县领导这一行为彻底地击碎了他们建房的梦想。

我们围绕这次事件展开的调查发现，一方面，在房屋建设、征地赔款等问题上，农民直接接触政府的机会增多，受政府行政行为的直接影响也增多。农民希望了解关于农村土地冻结的具体政策以及如何通过合法的途径救济自己的权利。他们也希望，政府能够规范自己的权力，不和老百姓“争夺利益”。但另一方面，一旦在类似问题上对政府行为产生不满了，村民们却往往不会倾向于将与政府之间的争议诉诸法律途径解决。究其原因，一则是因为村民大多没有听说过“行政法”、“行政诉讼”①被调查的村民中，只有梁村支委一人表示对“行政法”有所了解，其他村民则根本没听说过行政法。，更不必提了解其内容甚至运用行政法维护自己的权利;二则是因为不少村民都认为“老理儿是不变的，老百姓永远斗不过官，法律自是公家的，又怎么会帮我们呢?”。

三、反思:乡村法治的困境及原因

(一)乡村法治的困境

一般认为，建国60多年来，我国广大农村地区发生了较大的变化，以至于当今中国农村已不再是费孝通先生曾给予过精当而形象刻画的“乡土中国”了。这一点，可以说是学界特别是社会学界对我国乡村地区的一个共识性看法。②代表性研究如贺雪峰的《新乡土中国——转型期乡村社会调查笔记》、于建嵘的《岳村政治——转型时期中国乡村政治结构的变迁》以及苏力的《送法下乡:中国基层司法制度研究》等作品。

不过，就本文所关注的“法治”问题而言，我们在梁村所观察到的却是与前述看法差异极大的状况。简言之，虽然时间已经进入了21世纪的第二个十年，但笔者所看到的梁村与费先生所刻画的“乡土社会”似乎并没有太多实质性的差异:在这里，村民对于文字性的法治宣传的兴趣仍然不高，生动的电视剧情对他们更有吸引力;口口相传依然是主要的信息交流方式，村民以自己的热情和关心影响着周围的人;他们最在乎的并非政策与惩罚所体现的法律，而是遵循长久以来内心认准的习惯;他们也知道自己力量弱小，只希望能安生地过日子，最好一辈子都不要有纠纷，更不要和政府和法院有什么牵连;如此等等。

概言之，经过前后持续了二十几个年头的“送法下乡”，目前的“乡村法治”依然处于一种的尴尬境地:一方面基本硬件设施和制度体系都已建立起来，提及法律时农民也不再像之前那么陌生;另一方面，想要进一步推进“法治”，接近“法治”的预期目标，却又似乎面临着极大的困难。这种困境在以下诸方面均有体现。

首先，当地纠纷的总体状况与其说是“送法下乡”及其成就的反映，莫若说是当地人际关系变化的表征。和我国其他农村地区一样，梁村村民正在或已经“原子化”［5］5，而调查所发现的村民之间的纠纷状况正是这种人际关系的体现:一方面，有纠纷不能被直接视为“送法下乡”之后梁村法治建设的成果——比如权利意识提高之类，因为对于彼此疏远的梁村村民来讲，发生纠纷或许更多地是因为彼此不再亲密了因此就不怕因分歧而“红脸”;另一方面，无纠纷也不能视为“送法下乡”实现了“乡村和谐”的体现，因为对于彼此渐行渐远的梁村村民而言，纠纷的减少不过是他们相互之间接触减少的必然结果。因为，“熟悉”是从时间里、多方面、经常地接触中所发生的亲密感觉。这种感觉是无数次的小摩擦里陶炼出来的结果。［1］10减少了这种亲密地接触，熟悉感自然地减弱了，纠纷也自然地减少了。

其次，“送法下乡”寄予厚望的调解这一法治化的解纠方式，在化解当地纠纷中所起到的作用依然十分有限。村民间如果产生了纠纷，会首先选择“和解”;如果“面对昂贵的‘自下而上’的司法系统和指望不上的纯民间调解系统，村组干部这个‘最廉价的司法系统’(就)成为村民的指望。”［5］81-82显然，“法治”所倚重的“司法解纠”在村民心中还没有优先性。虽然村民诉诸“法治化的”解纠方式的数量、频率并不一定能够反映当地的法治程度，但从“送法下乡”运动潜含的以法治化解纠方式替代非法治化的解纠方式、梳理法治化解纠方式的权威性这一预设来讲，“送法下乡”的预期恐怕很大程度上确实落空了。

再次，在计划生育这样具体的法治问题上，乡村法治工作在严格执法与放任违法之间面临两难。前文提及，在梁村，村民不超生不见得是法律意识提高了;同样，村民违反计划生育政策超生并不是因为法律意识差。既如此，期望以宣传法律、提高法律意识乃至以国家强力惩罚违法行为人等方式来减少此类违法现象、落实“计划生育”这类具体的法治任务，就很难凑效。况且，当理性违法在当地如此普遍时，当地的法治工作也陷入两难:若“严格执法”，当地大多数村民恐怕都难免在执法中受惩罚、被追责，这样又会引起更多的对法治本身正当性的质疑;若对大面积违法视而不见，则又势必使“计划生育”这样的法治要求沦为具文，无法从“纸面的法”转化为“实际的法”。

然后，在通过法治方式约束政府权力、保障村民权益等问题上，不仅存在着供需错位，而且存在着难以克服的逻辑矛盾。所谓供需错位，乃是指虽然村民对约束、规范政府权力有着强烈的需求，可法治工作却似乎对此不甚关心。村民在自己的权利受到侵害时，也开始意识到自己可以寻求法律的救济，但他们基于自己的经验仍然不愿、不敢、不能寻求相应的救济。所谓逻辑矛盾，乃是指在涉及公民与当地政府之间的纠纷中，“送法下乡”的成效若希望以“行政诉讼”等法治化的解纠方式予以体现，就只能寄希望于作为“被告”的政府去教导、训练作为“原告”的当地村民如何申诉、如何起诉、如何胜诉等。显然，这样的设想有违逻辑。易言之，“送法下乡”工程设想的通过鼓励农民用法律抗辩政府进而收到既维护农民权利又规范与制约国家权力的效果，这不啻为一种幻想。当然，这已经不仅仅是乡村法治的问题，而可能涉及整个社会的法治问题。

最后，在村民的法律信仰问题上，我们也可以看到与此表现虽然有异但实质却相通的现象。一方面，对法律的信仰是公民在追求自我利益而遵循或诉诸法律的过程中逐渐被陶冶、训练出来的一种对法律的信任感，是公民对法律或法治的自觉“皈依”。就此而言，希望通过法治工作——无论是宣传、教育抑或其他——来培养村民的法律信仰，很难。另一方面，在当地的“法治工作”不能被认真地对待和实施而频频走样的情形下，人们将对法律乃至法律本身产生怀疑、甚至失去信心［2］151，指望当地村民信任法治、信任法律，就更难。换言之，法治乡村期待着村民能信仰法律、信仰法治，而现实的“乡村法治工作”却自始就在稀释、冲击、动摇村民对法治的信任。

(二)乡村法治困境的原因

在梁村这样的乡村地区，以“送法下乡”为主要推进方式的法治工作何以出现上述种种两难或尴尬?对此，笔者以为，虽然导致乡村法治困境的因素众多，但最重要原因恐怕还在于推行“法治”工程时对“法治”自身的复杂性欠缺周到的思虑和妥当的安排。

就梁村法治实践工作来看，这种思虑不周、安排不妥在以下两个方面有着最为突出的体现。

一是关于法治功能、法治预期的多重性问题。长久以来，“法律是统治阶级的工具”这一马克思主义法学的经典论述坚定地指引着中国特色的法治实践。法律，作为实现治理国家的一种工具，从党在延安时期的法律实践就表明“新型的西方化的法律制度在乡村的建立必须服从国家政权建设过程中的治理乡村社会这一首要任务，它只有在国家治理中找到自己的位置，才能有效地在发挥自己的功能。”［6］85到今天，“保证或促使国家权力，包括法律力量，向农村有效渗透和控制。”［7］仍然还是送法下乡的最主要目标。具体到“调解”工作来看:一方面被视为“送法下乡”成果的重要体现，也是乡村法治重要实践内容;另一方面，调解在制度设计上还潜含着更重要的“政治”意蕴，那就是:作为国家实现乡村社会治理的制度之一，服务于“治理乡村社会”这一总体目标。［6］85换言之，调解其实肩负着法治与政治的双重功能、双重预期。调解的这种双重功能、双重预期，不仅延安时期如此［6］85，今天的梁村亦无不同:通过调解，维护梁村社会稳定，实现梁村和谐。当然，今天梁村的人民调解制度，能否达到“政治调解”的高度，则是另外的问题。

然而，在针对梁村的“送法下乡”、“普法”工作中，以及在当地诸多法治细节问题上，我们不难看到当地政府职能部门及其法治工作者们往往要么下意识地将“法治”与“政治”视为水火两极，以至于在开展“法治”工作时欠缺对法治的政治承负的必要考虑;要么下意识地将“法治”与“政治”混为一谈，以至于忽视了治理行为的法治框架。

二是关于“法治”工作成效的量度问题。固然，我们承认“法治”的成效不得不依照诸多非法律的指标予以测度、评估。由此带来的问题是我们常常过分相信这些量度指标对法治成效的量度能力，以至于在法治工作中舍法治之本而逐量度指标之末。以梁村为例，我们发现当地法治职能部门在开展“送法下乡”、“法治梁村”的过程中，每一个步骤都是依据可被官方认可的量化指标而开展的，比如宣传资料的发放数量、纠纷的数量、调解案件的数量、上访率、计生指标完成数量等等。但相反，村民的法律需求、法律与地方“小传统”之间的关系、“送法下乡”对乡村治理状况的实际影响等真正的“法治问题”，既不在法治成效量度指标的序列中，也没有多少法治工作者关心。其结果是，在以前述量度指标所描述的“送法下乡”已然成效卓著的同时，乡村离法治依然还很遥远。当然，这个问题既非梁村独有的问题，在我国其他乡村地区亦不同程度地存在;也非乡村法治工作中的独有问题，在城市法治工作中也一样存在。

［1］ 费孝通.乡土中国·生育制度［M］.北京:北京大学出版社，2000.

［2］ 梁治平.法律何为［M］.桂林:广西师范大学出版社，2013:90.

［3］ 孙隆基.中国文化的深层结构［M］.桂林:广西师范大学出版社，2008:160.

［4］ 叶启政.传统与现代的斗争游戏［J］.社会学研究，1996(1).

［5］ 贺雪峰.新乡土中国［M］.桂林:广西师范大学出版社，2003.

［6］ 强世功.法制与治理［M］.北京:中国政法大学出版社，2003.

［7］ 苏力.送法下乡:中国基层司法制度研究［M］.北京:中国政法大学出版社，2000:27.