试论推进海关治理体系和治理能力现代化的策略及其途径

武 剑

试论推进海关治理体系和治理能力现代化的策略及其途径

武 剑

海关治理体系与治理能力现代化的建设,标志着海关从“管理”到“治理”的深刻变化,海关是国家治理体系中的一个重要环节,进出口管理和依法行政水平的高低直接关系到国家治理能力现代化的推进。推进海关治理体系和治理能力现代化,体现了现代治关思想的大智慧和海关的最新发展方向,事关今后海关迎接改革大考的成败。推进海关治理体系和治理能力现代化,是贯彻落实三中全会《决定》的客观要求,是实现海关现代化的应有之义,是海关全面深化改革的本质内涵。以法治为基石、改革为引擎、监督为保障、协同为趋势是全面推进海关治理体系和治理能力现代化的策略与途径。

海关现代化；海关治理体系；海关治理能力；海关改革

（一）治理、国家治理体系和治理能力的定义

“治理”一词源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。长期以来,它与统治一词交叉使用,主要用于与国家公共事务相关的管理、政治活动中。在关于治理的各种定义中,全球治理委员会（Commission on Global Governance）的定义具有很大的代表性和权威性。它在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对“治理”做出了如下界定：“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。③〔瑞典〕英瓦尔·卡尔松：《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》,赵仲强译,中国对外翻译出版公司1995年版。

国家治理体系和治理能力,是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成。④习近平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》,来源：http：//politics.people.com.cn/n/2014/0217/c1024-24384975.html,2014年8月10日访问。在我国,国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括各个领域（政府、社会、基层、民间等不同层次和政治、经济、文化、环境等不同领域）的体制机制、法律法规安排,是各个领域行使国家权力、治国理政方略的综合体现。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务,使之相互协调、共同发展的能力。

（二）海关治理体系和治理能力现代化的概念

海关治理体系,是海关履行国家赋予职责,所形成的一整套海关制度体系的称谓和水准、质量评价指标,是国家治理体系的重要组成部分。海关治理能力,就是有效运用海关治理体系现代化的功能,充分发挥海关职能作用,使海关把关服务,履职尽责法治规范、统一高效、公正廉洁、科学发展,展现出海关治理的法制化、科学化、高效率、高水平。

二、推进海关治理体系与治理能力现代化的重要意义

（一）是贯彻落实三中全会《决定》的客观要求

从理论看,治理的概念不同于统治的概念,从统治走向治理,是人类政治发展的普遍趋势。“多一些治理,少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。《决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化,是一种全新的政治理念,表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识,是马克思主义国家理论的重要创新。从实践看,治理改革是政治改革的重要内容,推进国家治理体系和治理能力现代化,势必要求对国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等进行突破性的改革。海关是国家行政执法部门,是国务院直属机构。海关治理体系和治理能力现代化,是国家治理体系和治理能力现代化重要组成部分。海关承担着保卫国家政治经济文化安全、服务经济社会发展、维护市场经济秩序等重要职责,但在管理理念、管理模式、管理手段上都还存在着诸多不适应。作为国家治理体系的组成部分,推进海关治理体系与治理能力现代化,为完善国家治理体系、提升国家治理能力做出应有的贡献,是贯彻落实中央部署的客观要求。

（二）是实现海关现代化的应有之义

当前,全国各行各业都在为实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。笔者认为海关也需要有“海关梦”,海关梦就是海关的现代化。“雄关漫道真如铁”,在推进海关现代化进程中仍然有很多难题亟需解决,如通关便利化水平与构建开放型经济新体制要求不相适应,业务量持续增长与人力资源紧张的矛盾长期难以化解,防控三大风险的能力还不强,关区藩篱和业务条线“蜂窝煤”现象突出,执法不统一在全国海关不同程度存在等。这些难题都需要通过不断丰富海关治理体系、推进海关治理能力现代化加以解决。海关现代化就是符合科学发展要求,适应加快经济发展方式转变,管理理念不断创新、运行机制更加优化、海关执政能力显著增强、队伍素质明显提升,处于国际海关先进水平的现代化海关。可以说海关现代化就是海关治理体系不断完善、治理能力显著提升的过程。因此,推进海关治理体系和治理能力现代化是推动海关事业持续健康发展的客观要求,是实现海关现代化的应有之义。

（三）是海关全面深化改革的本质内涵

应该说改革开放以来,海关的改革始终没有停顿,从旅检红绿通道改革到审单作业改革、区域通关改革、大监管体系建设等,海关监管水平和服务能力都得到明显提升。但是必须看到,海关的改革存在“碎片化”问题,改革的系统性和顶层设计还不足,深层次矛盾依然没有解决,全系统改革动力不足、群众参与度还不够高。海关的改革同样是整个国家全面深化改革的重要组成部分,《决定》明确海关牵头和参与的重大改革举措,如上海自贸试验区海关监管服务制度创新、京津冀区域通关一体化、国际贸易“单一窗口”建设、海关特殊监管区域整合优化等重大改革。⑤《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社2013年版。因此,海关的改革要按照国家改革的总体框架推进,海关的改革是手段和途径,其本质内涵和最终目标就是实现海关治理体系和治理能力现代化。

三、推进海关治理体系和治理能力现代化的策略与途径

如何推进海关治理体系和治理能力现代化呢？应该运用马克思主义哲学思想,从国家治理体系现代化的标准入手,同时结合海关行业特色和工作实践,坚持问题导向原则。马克思主义哲学认为,全局由局部组成,但全局不是局部的简单相加,而是互相联系、相互作用的各个局部所形成的整体。海关治理体系和治理能力是一个有机整体,推进海关治理体系的现代化与增强海关的治理能力,是同一治理过程中相辅相成的两个方面。有了良好的海关治理体系,才能提高海关的治理能力；反之,只有提高海关治理能力,才能充分发挥海关治理体系的效能。研究治理理论的专家俞可平等学者认为,衡量一个国家治理体系现代化有五个标准：一是公共权力运行的制度化和规范化；二是民主化；三是法治；四是效率；五是协调。海关治理体系和治理能力现代化是个非常复杂的系统工程,笔者认为最迫切、最核心、最现实可行的应该从法治、改革、监督、协同四个方面全面推进。

（一）法治：海关治理体系和治理能力现代化的基石

1.法治是国家治理和社会治理的基础和灵魂

法治即法律统治：通过法律进行治理或管理；依靠法律达到某种秩序。法治不仅仅是国家机关严格地按照法律来治理国家,更重要的,是指所有人都必须共同服从的普遍规则。自然法是最典型的法治思想,中国古代就有自然法思想,老子在《道德经》说“人法地,地法天,天法道,道法自然”。⑥《道德经大全集》,中国华侨出版社2011年版。法治是人类政治文明史上的一个经典概念,也是当代中国重新焕发活力的政治理想。十八大报告指出：“全面推进依法治国,法治是治国理政的基本方式。”⑦《十八大报告辅导读本》,人民出版社2012年版。十八届三中全会提出“建设法治中国……坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”⑧《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社2013年版。十八届四中全会将首次以依法治国为主题,法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础和灵魂。

2.海关治理体系的构建和治理能力现代化的实现基础必然是法治

李光耀曾说过：“今天的新加坡,是多年法治的结果,如果没有严格的社会法规,不会有今天的新加坡。”⑨《新加坡,一个创造奇迹的国家》,来源：http：//blog.sina.com.cn/s/blog_6f47298b010143qx.html,2014年8月10日访问。国家治理的基本方式必然是法治,其现代化有赖于各个领域的法治化。海关作为进出关境监督管理机关,依照《海关法》和国家其他有关法律、行政法规开展监督管理,要求每位关警员信仰法治、坚守法治,知法、守法、执法,以实际行动维护公平正义,必须在法律、法规框架内行使海关权力,才能形成一种有序的通关环境。因此法治是海关实现治理体系和治理能力现代化的基石。

3.以法治建设推进海关治理体系和治理能力现代化

进一步增强运用法治思维和法治方式完善海关治理体系,提升海关治理能力。一是要在法治轨道上推动海关治理体系和治理能力现代化,努力形成办事依法、遇事找法、化解矛盾靠法的良好法治环境。营造公平竞争的海关监管环境,让人民群众切实感受到公平正义。二是要以法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势来凝聚转型时期的社会共识,使不同利益主体求同存异,依法追求和实现自身利益最大化。三是推进重点领域立法,进一步完善海关法律体系,坚持民主立法,提高公众参与度和透明度,为全面深化改革夯实制度基础,实现“良法之治”。四是通过深化改革和制度创新,进一步简政放权。不断加强对自由裁量权的规范,扎实推动执法统一性建设。五是增强广大关员的执法为民意识,维护法的统一、尊严、权威,严格依法行政,最终达到国家、海关、市场（企业）三者良性互动的“善治”效果。

（二）改革：海关治理体系和治理能力现代化的引擎

习近平总书记指出：“改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中而深化。”（10）（10）《习近平总书记在中央召开的党外人士座谈会上的讲话》,《解放日报》2013年11月14日。改革和创新是一个国家和民族进步的不竭动力。当前,我国已成为世界第一大货物贸易国,经济全球化和区域经济一体化带动货物、服务、资本和技术跨境流动规模持续增长,跨境电子商务等新兴贸易方式和贸易形态纷纷涌现,美国发起泛太平洋战略经济伙伴协定（TPP）遏制中国,国际贸易和投资规则面临重建。云计算、物联网、大数据等新技术不断影响和改变着海关管理。海关工作面临新的机遇与挑战,推进海关治理体系和治理能力现代化必须靠改革这架强大的引擎来拉动。通过创新管理理念、管理模式、创新科技应用等改革举措来解决制约海关治理体系和治理能力现代化的核心问题。

海关的改革要坚持顶层设计与基层实践紧密结合,瞄准海关治理体系和治理能力现代化的标准,坚持三个原则：首先,坚持简政放权。还权于市场、让权于社会、放权于基层,管精、管少、管好,让企业从繁琐的手续中解脱出来,让关员从无效的劳动中解放出来。其次,坚持创新驱动,以制度创新为核心,在海关现有管理机制下,去粗取精,流程再造,甚至重构机制,不断提升海关管理信息化、智能化、科技化水平。最后,坚持集约管理。充分发挥信息、智力、技术等要素资源的集聚效应,缓解监管资源不足的矛盾,提升执法统一性和发挥整体效能,实现内涵式、可持续发展。通过改革不断丰富海关治理体系,加速实现治理能力现代化。要在三个方面见成效：一是按照国家战略部署强力推进监管体制、海关特殊监管区域整合优化、内陆与沿海沿边通关协作,实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。二是通过全面深化改革,为进出口贸易提供一整套更加高效便捷、更完备、更稳定、更管用的制度体系。三是通过制度创新,释放改革红利,努力为企业创造更加国际化、市场化、法治化的公平、统一、高效的营商环境。

（三）监督：海关治理体系和治理能力现代化的保障

以习近平同志为总书记的新一届党中央,高举反腐与改革大旗,被视为新政的“一体两翼”,反腐为改革清除障碍的逻辑已经明确。海关经历了“9898”、“420”执法腐败风暴洗礼,虽然这些年没有发生大面积塌方,没有出现“大老虎”,但是海关身处社会,很难独善其身。近年来,海关违纪违法问题呈现“两个高发”并存态势。一方面,执法领域违纪违法案件依然易发多发,呈现“局部塌方”问题增多和蔓延趋势。另一方面,人财物管理等非执法领域违纪违法问题也逐渐高发。最近沙头角海关多人索贿放私案,以及原上海海关副关长及三名处级干部被立案侦查等案件振聋发聩,告诉我们在推进海关治理体系和治理能力现代化进程中必须强化监督。海关治理体系和治理能力现代化的标志之一就是建立廉洁型海关。海关作为高风险行业,在整个治理体系中,如果没有强有力的监督机制,必然就会滋生腐败,小的局部腐败甚至将发展成为“星星之火可以燎原”之势。因此,缺少了监督,海关的各项改革就可能毁于一旦,海关治理体系和治理能力现代化也难以实现。

为此,一是从顶层设计加强权力运行的监督监控。要落实好各级党组（党委）的主体责任,在深化改革中加强对执法权力运行的监督。建立海关权力清单制度,让权力在阳光下运行。要在简政放权、转变职能中有效管控权力。对已经明确取消的行政审批事项要坚决执行,要清理基层自设的各项“土规定”,严格规范基层海关自由裁量权的行使,把权力关进笼子里；二是要加强业务全流程管理和全过程的监督控制,从源头上防治腐败。建立健全各管理层级和岗位之间工作制度,形成内生化常态化的风险防控机制,防止选择性、随意性执法。三是强化两个责任,严格地实行责任追究。对滥用手中权力,“审人情单”、“放人情货”、“办人情案”行为,严肃查处,做到“零容忍”。对于风险大的业务领域和环节,进行深入的分析排查,抓小抓细抓具体。

（四）协同：海关治理体系和治理能力现代化的趋势

1.在推进海关治理体系和治理能力现代化过程中,海关不能唱“独角戏”

现代化国家治理体系是主体多元的体系,协同治理突破了传统政府单一治理的限制。十八届三中全会指出要改进社会治理方式,鼓励和支持社会各方面参与。国政似家政,治国如治家。人们经常用“全能主义”这个词来形容中国政府管理,政府扮演了一个“家长”的角色。同理,海关推进海关治理体系和治理能力现代化进程中,海关能力有限,责任有限,不可能做好所有的事情,如果“包打天下”就容易引火烧身,使自己成为社会发泄不满的对象。

2.海关治理体系和治理能力现代化的最终趋势应是多元化的协同治理

广大关员是构建海关治理体系的主体,要建立社会参与机制,充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性。回顾30年的海关改革史,不难发现,有许多改革项目都直接体现了民主式、参与式和互动式的多元主体管理。要利用全面深化改革的契机,扬长避短,抓住机遇,在协同治理上实现新的突破。推进海关治理体系和治理能力现代化：一方面,要强化外部协同,建立一套完备的国际海关间、政府间、部门间、公私间的跨界协作制度体系。各级海关要敢于协作,善于协作,求得协同。要善于与外部协同推进,争取在协同方面有新的提升,在合作中实现互利共赢。管理大师杰克·韦尔奇有句名言：“管的少就是管得好”。只要是由社会做得了做得好的,就应当还权于社会,交给社会去做。在坚持海关主导地位的前提下,鼓励社会组织、市场组织、行业协会以及公民个体参与进来,形成多元主体共同治理的格局。建议完善行政委托、购买公共服务等方式,支持社会组织承接部分海关事务；另一方面,要以人为本,实现内部协同。应积极地培育、组织广大关警员形成法治、公平、效率等基本价值理念,发动基层干部群众广泛参与海关的治理体系构建,致力于推动海关治理能力的现代化。要创新通畅有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,使海关治理中的多元主体利益能反映、矛盾能化解、权益能保障。在互动合作中寻求海关整体利益最大化。

法治、改革、监督、协同既自成体系,又形成有机统一,构成推进海关治理体系和治理能力现代化的全面格局,成为一个具有系统性和协同性的整体。四个方面互为前提,互为依托,互为基础,互为保障,体现出完整的海关治理理念,共同构成了推动海关治理体系和治理能力现代化的整体要求。

〔1〕俞可平.中国治理评论（第1辑）〔M〕.北京：中央编译出版社,2012.

〔2〕夏勇.文明的治理——法治与中国政治文化变迁〔M〕.北京：社会科学文献出版社,2011.

〔3〕徐顽强.社会管理创新——理论与实践〔M〕.北京：科学出版社,2012.

〔4〕郑敬高.公共治理与公共管理创新〔M〕.北京：海洋出版社,2010.

（责任编辑 赵世璐）

A Probe into Strategies and Ways to Promote the Modernization of Governance System and Capacity of Customs

Wu Jian

The modernization of government system and capacity of Customs administration represents the profound shift from“administration”to“governance”in Customs.Customs is an important link in the national governance system.The level of manage-ment and administration in import and export is directly related to the promotion of the modernization of the national governance capacity.The modernization of Customs governance system and capacity reflects the wisdom and latest trend in the modern Customs administration, and thus concerns the success and failure of Customs reform in future.Meanwhile,it is also the objective requirement to implement the Decision of the third plenary session of the Central Committee of CPC.As an indispensable process to realize Customs modernization,the modernization of Customs governance system and capacity is also the essence of comprehensive Customs reform.Taking the law-abiding governance as the foundation,reform as the engine,supervision as the guarantee and coordination as the trend is the strategy and way to comprehensively push ahead the modernization of Customs governance system and capacity.

Customs Modernization；Customs Governance System；Customs Governance Capacity；Customs Reform

十八届三中全会《决定》（以下简称决定）明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社2013年版。从“管理”到“治理”,它体现出我们党在执政理念上实现了由单向垂直管理向多元综合治理的转变。治理理论对我们重新界定政府、市场与公民社会间的相互关系,更好地提高公共管理水平,具有重要的理论价值。于广洲署长在2014年全国海关关长会议上提出“改革创新,强化统筹,优化机制,提升治理能力……”②《全面深化改革 开创海关工作新局面》,署长于广洲在2014年全国海关关长会议上的讲话。,推进海关治理体系和治理能力现代化,体现了现代治关思想的大智慧和海关的最新发展方向,事关今后海关迎接改革大考的成败,需要认真研究思考。

一、国家治理、海关治理现代化的内涵

在历史上,东西方社会对国家治理有不同的考问和求证。古代东方国家治理理论的代表是中国先秦诸子百家学说,主要有“天道、霸道、王道”三大理论谱系。天道理论主要来源自于道家思想,在国家和个人的关系上强调“贵己”、“重生”,主张“小国寡民”；霸道理论,主要来源于法家思想,强调“集权统治”蔑视“个人利益”；王道理论,来源于儒家思想,强调自上而下的管理与自下而上的管理相结合。西方国家对于国家治理理论,大致也可以归结为三种模式：第一,从马基雅维利到黑格尔再到韦伯的绝对国家模式,可抽象为中心——边缘模式,与中国的霸道相通；第二,从洛克到潘恩、托克维尔的最小国家和市民社会理论,可抽象为分离——对抗模式,与中国的天道理论有共同之处；第三,马克思主义的国家与社会的产生及融合理论,可抽象为竞争——互动理论,主张国家与社会在竞争中走向社会大融合。

武剑,海关总署天津特派办研究室。