流域水电工程项目档案管理存在的问题及对策

米 彪

(雅砻江流域水电开发有限公司，四川 成都 610051)

1 引 言

近年来，随着国民经济的快速发展，作为清洁能源的水电站如雨后春笋在全国各流域星罗棋布地相继投产，使一些流域水电开发公司也从单一的项目建设管理向多项目建设管理转变，从单一电站的运行管理向电站群集中管理转变，从区域电力市场经营管理向跨区域电力市场经营管理转变。这种转变给流域水电项目档案管理工作也提出了新的、更高的要求。但在笔者参加的一些电站竣工档案专项验收中，发现流域水电工程项目档案管理与上述转变还存在诸多需要完善和改进的地方。流域水电项目具有点多、面广、战线长、投资大、周期长、环节多和参与的单位多且资质参差不齐等特点。因此，流域水电项目档案工作也就具有广泛性、复杂性、阶段性和多样性，以及点多、面广、战线长、参与单位多和管理难度大等特点。

2 流域水电项目档案管理存在的问题

自上世纪90年代，随着我国电力体制改革的深化，电力行业开始实行流域水电建管结合等方面的探索，也使流域水电项目档案管理取得了长足发展。但在笔者参加的一些流域电站项目档案专项验收中，发现流域水电项目档案管理目前还存在以下问题：

2.1 流域公司总部与各项目建设管理单位权责不清

由于流域水电项目具有投资大、周期长、环节多，在一般的流域水电开发公司中，诸如：项目核准、招投标、重大合同变更与索赔、阶段验收等工作一般由流域公司总部相应部门负责实施，而具体的现场管理则由项目管理现场派出机构负责。因此，项目档案管理不仅涉及到各项目管理现场派出机构，而且还涉及到流域公司总部各部门，这就要求对流域公司总部与各项目管理现场派出机构在项目档案管理方面应有相应的管理界面及权限划分。但有的流域公司没有划分公司总部与项目管理现场派出机构管理界面及权限或权责不清，致使在项目档案管理中出现相互推诿、扯皮，档案的完整性和监督指导不能得到有效的管控。

2.2 没有统一的项目档案管理制度或制度不健全和执行不到位

流域档案工作因具有点多、面广、牵涉单位多，且参与单位相互独立，水平良莠不齐，这就要求流域公司应有统一的项目档案管理规章制度来规范各单位项目档案管理行为。但有的流域公司没有制定统一的项目档案管理规章制度或规章制度不健全，约束机制缺乏，责任不落实，执行不到位等。如在一些参建单位的年度工作计划中往往看不到有关档案工作计划；在各专业技术人员的工作职责中也看不到有关档案方面的内容和要求；在项目管理中也没有相应的档案管理机构、编制以及档案管理岗位，致使档案管理时常出现相互搪塞、不愿配合、不予支持等现象。这些问题的存在则直接影响项目档案的完整、准确、系统和案卷质量。

2.3 档案人员配备不足且素质偏低

由于档案工作在传统上属于工作流程的最末端，在工作层面上处于后台位置。因此，一些单位为尽量控制生产成本，竞相压缩档案人员的配置，致使在人员配备上，业主和参建单位不仅配备的档案专职人员少，多为兼职人员，而且人员不稳定，流动性较大，岗位经常“轮位”；或配备的人员素质较低、专业知识结构不合理，也不进行相应的培训，使这些同志不仅对水电专业是一头雾水，而且对水电项目档案的收集、整编、管理等要求也不熟悉，其结果是业主单位监督指导不到位，施工、监理等单位难尽其责，严重影响项目档案管理工作的正常开展。

2.4 档案的真实性、准确性、完整性存在一定差距

流域项目从立项到竣工，一般均长达数年，且参建单位多、涉及的专业广、环节多和人员变动大，项目建设人员也往往存在不认可档案工作也是自身本职工作，档案管理也应当与项目建设同步进行，对档案工作的有关规章制度要求也往往知之甚少，致使部分参建单位没有按照相应的规定来形成和及时收集、保管项目建设中形成的文件材料。特别是在施工阶段，面临工期紧、施工任务重等情况下，各单位往往是只重视建设项目的进度、质量、资金的控制，而忽视项目档案的收集、整编和移交归档等工作，使档案管理工作不能与工程建设同步进行。等到合同项目完工需要办理竣工验收移交时，再组织大量的人力、物力，“秋后算总账”式的突击补充档案资料。因此，使项目档案的真实性、完整性、准确性难以得到保证。

2.5 缺乏全局观念，档案信息资源在流域公司内不能共享

长期以来，在传统的档案管理思想的影响下，人们仍然习惯于档案馆藏仅为本单位服务，信息共享意识淡薄，缺乏全局观念。在流域公司信息化建设中，对档案信息系统建设缺乏统一规划，没有建立统一的档案信息系统管理平台，各项目管理现场派出机构各自为政，档案信息系统重复建设而互不兼容；或在档案信息形成过程中，对档案信息的格式、录入字段和内容等没有做统一要求，各参建单位形成的电子文件标准不统一，致使档案信息资源在流域公司内不能互联互通，成为一个个信息孤岛。

3 流域水电项目档案管理问题的对策

为保证流域项目档案的完整、准确、系统和案卷质量达到标准以及实现流域公司内档案信息共享，面对项目档案管理存在的问题，提出以下对策：

3.1 明晰各方职责，建立健全以业主为核心的档案管理网络

(1) 根据流域公司发展与管理的要求，以及流域公司对项目管理现场派出机构的授权，按照统一领导、统一制度、统一标准、分级管理的流域档案管理工作原则，明晰流域公司总部与项目管理现场派出机构在流域项目档案管理的界面及权限。

①流域公司总部依照国家和行业有关法律、法规及规范标准，负责制订流域公司统一的档案管理制度、标准，并对各项目管理现场派出机构及流域各参建单位档案工作进行监督和指导。

②项目管理现场派出机构的档案管理工作应严格依照公司统一的档案管理制度执行。

③项目管理现场派出机构负责管理的工作所形成的归档文件，由其所属的各职能部门向项目管理现场派出机构的档案管理部门移交并保管；电站永久机电、金结设备采购合同的资料(包括制造厂家、监造、业主整理提交的归档资料)由项目管理现场派出机构负责接收及归档。

④由流域公司总部负责的重大事项(如关键技术攻关、重大专项科研试验研究等)所形成的归档文件，由负责该项工作的职能部门或临时机构负责汇总、整理，移交公司总部档案管理机构。

⑤由流域公司总部组织或参与的验收项目，其相应的档案验收工作由公司总部档案部门负责；由项目管理现场派出机构组织的验收项目，其相应的档案验收工作由项目管理现场派出机构的档案部门负责。

⑥项目管理现场派出机构的档案部门负责接收和向电力生产单位、公司总部档案部门移交各参建单位形成的项目竣工档案、项目管理档案；公司总部档案部门负责档案移交的组织和管理，并接收和管理电站主体工程项目竣工档案正本。

⑦项目管理现场派出机构档案部门负责每年向公司总部档案部门提交档案统计报表，由公司总部统一上报。

(2)建立健全纵向到底，横向到边，以业主为核心的档案管理网络，使档案工作通过网络做到层层有人管、处处有人抓，杜绝管理上的“真空地带”，确保档案管理工作能有效开展。即按照统一领导、统一制度、统一标准、分级管理、条块结合、以块为主、以我为主的原则，建立健全项目档案管理体系，形成由公司和各项目管理现场派出机构以及监理、设代、施工等单位组成的档案资料三级管理网络。在各项目管理现场派出机构成立之时应随即建立档案工作网络，明晰参建各方职责，并督促各参建单位明确档案分管领导和档案专(兼)职人员及其责任，以便使相关人员在项目档案管理中各负其责、各司其职。

3.2 理顺档案管理与项目管理的关系

一要加强档案宣传，增强档案意识，使每个参建人员都认识到档案管理本身就是整个项目管理的一部分，做好档案工作是每个人应尽的责任，是份内的工作，是每项工作的最后一道工作程序。二要把档案工作与本单位、本部门中心工作统筹考虑，树立抓档案管理，就是抓项目管理的理念。三要根据公司的职能活动特点和档案构成实际，参照国家及行业规范标准，建立健全科学、合理、可操作性强的项目档案管理制度，将文件材料的形成、收集、积累、分类、整理、移交归档等列入项目档案管理制度，明确各参建单位在档案的形成、收集、整理归档中的职责与范围；并采用行政管理、合同管理和项目管理相结合的管理办法，切实发挥业主单位对各参建单位项目档案工作的统一领导、统一制度、统一监督、统一协调的职能作用，以确保项目档案的完整、准确、系统、安全和有效利用。四要建立项目档案工作领导责任制，坚持“以人为本”，建立“一把手”总负责，分管领导主抓，部门主任负责的档案管理体制，将档案管理职责细化到人；并完善激励机制与约束机制，充分发挥每个员工的主观能动性。五应将项目档案工作纳入项目年度计划，纳入项目管理程序，纳入项目建设人员的职责和绩效考核及奖惩范围。六应加大对档案管理规章制度的宣贯力度，严格落实档案管理规定，坚持档案工作与项目建设“四同步”，从根源上确保项目档案始终处于受控状态。

3.3 加强档案队伍建设，提高业务素质

档案管理是一门专业性强的工作，从档案的收集、整理、保管、鉴定、统计、编研到提供利用等都有一整套的理论和工作方法，档案人员只有学习和掌握了这些理论、方法和工作程序，特别是一线专兼职档案人员，一定要理解规范，掌握业务技能，才能保证工作质量，提高工作效率，进行业务指导。因此，加强档案队伍建设，一是要根据项目的进展和档案工作的需要，从实际出发，想方设法解决档案工作人员不足的问题，及时配足具有水电工程专业知识和档案专业知识以及业务能力的合格的档案人员；并采取切实可行的措施保持档案人员的稳定，在职称和待遇上不歧视，使这些同志能安心工作，以保证其相对稳定。二是要督促各参建单位成立与项目管理相适应的档案管理机构和配备相应的档案人员，在管理全过程中不允许随意更换项目档案管理人员(项目管理现场派出机构或监理单位要求更换除外)。三是加强对各项目负责人和档案人员以及专业技术人员进行项目档案知识培训，特别是应加强对各参建单位档案人员和相关人员的岗前培训。一方面培养他们的档案意识，另一方面使其掌握必要的档案管理技能，让每一位项目档案资料形成者都系统了解档案形成及编制的相关要求。四是随着社会的进步，档案人员应适应形势，在掌握好专业知识的同时，努力学习现代化知识，通过岗位练兵、自主学习、技能培训等灵活、有效的途径，不断提高和更新自身的知识结构，熟练掌握档案管理的相关政策、规定及相关的业务知识，掌握先进的网络通讯和计算机技术、信息加工处理技术以及一定的水电专业知识。五是公司及项目管理现场派出机构的档案专业人员应深入现场，加强对各参建单位项目文件编制人员的现场指导，不断提高他们的业务素质和专业技能；并加强对公司各单位、各部门档案专(兼)职人员和工程技术人员的培训。六是通过走出去、请进来等方法加强队伍建设，抓好各单位的档案工作交流，组织档案人员参加各级培训学习。特别是要把各单位分管档案的领导请出去，学习考察先进单位的好经验，提高参建各方专兼职档案人员的业务素质和专业技能。在实践中锻炼、完善队伍，培养造就一大批复合型应用人才，为流域档案工作的顺利开展打下坚实的人才基础。

3.4 实施前端控制，过程跟踪，全程管控，确保项目档案的真实、准确、完整

(1)档案工作在传统上属于工作流程的最末端，档案部门要想在末端的位置控制前端刚刚生成或尚未生成的文件，就必须转变工作思路，提前介入到工作流程的前端进行控制。

①在编制招标文件和合同文件时，督促相关部门在招标及合同文件中明确项目文件的归档责任、归档范围、归档质量、电子文件的格式要求和移交时间、份数及违约责任等。通过合同的约定为档案工作提供刚性保障，规避拒不归档的各种借口，从而最大限度地防止档案的流失，为档案的管控取得主动权和法律保障。

②在项目建设开始，在建立项目档案管理网络的同时，适时做好项目档案工作的技术交底。一是项目管理现场派出机构应将公司制定的《项目文件编制与归档整理实施细则》以正式文件印发给各参加单位。二是在施工单位或监理进场之时，业主档案人员应参加工地首次会议，明确宣贯档案管理相关制度及要求，向参建单位进行档案工作的技术交底。三是举办施工技术人员、监理人员参加的项目档案培训班，明确项目文件形成、收集、积累的顺序和范围及要求。这样项目档案的规范性、完整性也就有了保证。

③在项目档案形成中应加强对重点和关键环节进行实时监督指导。虽然合同或协议对各参建单位在项目文件收集、积累和整理归档有相应的要求，但由于参建单位的资质和人员素质良莠不齐，在理解执行《项目文件编制与归档整理实施细则》和档案意识上存在较大差距。因此，业主档案人员要及早介入工程建设活动，掌握工程建设动态，抓住重点和关键环节。特别是要把工程变更、隐蔽工程验收和缺陷处理以及安全鉴定等作为重点进行督导；并会同业主项目管理人员和监理工程师深入施工现场，实地督导文件材料按规范要求形成，为项目档案的齐全、准确打下基础。

(2) 深化过程控制，建立项目档案工作信息通报制度，实行全程跟踪，强化对项目档案工作的监督指导，做到事中管控。

①建立项目档案工作信息通报制度，主动了解工程进展，掌握项目档案工作动态，是做好项目档案日常检查、跟踪检查、专项检查、综合检查、监督检查的基础。公司及项目管理现场派出机构档案人员根据工程的进展情况，定期或不定期的深入到施工现场，检查督促监理和承包商项目文件的形成、收集、整理归档工作，对档案资料人员编制项目档案进行现场指导。项目管理现场派出机构应将内业资料检查纳入质量检查范围，在每月的质量巡检中，档案人员会同设计、监理、施工单位的相关人员对监理和施工单位的内业资料进行检查，发现问题及时指出，及时整改，及时落实。此外，项目管理现场派出机构还应将监理自身的档案管理以及对施工单位档案整理归档监管职责纳入到每月的监理考核中，与监理考核费用挂钩；同时，项目管理现场派出机构应让档案人员参加每月的监理沟通会，以便通报监理档案及施工单位项目档案归档情况，督促监理积极履行档案管理职责。

②项目文件的日常收集、积累、保管往往或因工作的中间环节多，衔接不及时等容易出现文件的丢失。因此，应注意抓项目档案管理薄弱环节，进行适时跟踪管控。一是在项目前期阶段和开工初期，因机构不健全、人员不到位，工作生疏等无暇顾及项目文件的收集，甚至出现前期临时机构的合并、撤离、人员调动、相互交接不及时等出现文件遗失，而应重点注意加强上述两阶段项目文件的跟踪管控。二是项目机电设备的随机文件，由于数量大、种类多，到货验货时间分散，业主档案人员应注意参与机电设备的开箱验收，及时收集随机文件并造册登记；特别是对孤本文件和重要文件要及时复印，方便安装调试使用，以便保存原件，避免损坏丢失。三是随着科技的发展，以非纸质载体的项目文件日益增多，业主档案部门应注意把电子文件的收集、整理、移交归档提到议事日程，超前谋划，实时控制，加大收集力度，及时催收，妥善保管，随时配写文字说明等。

③实行合同工程项目尾款支付和质保金返还时档案移交归档情况的审查制度，切实落实业主档案部门参与工程完工结算、了结协议及尾款支付的会签；并严格执行对以合同工程为基础的未按规定要求归档移交齐全、完整、准确竣工档案的项目，不予支付完工结算尾款。

(3) 建立项目档案验收制度，赋予档案部门否决权，严把竣工验收关，运用行政手段超前控制，加大档案工作约束力度。

①档案验收是项目竣工验收的必备条件之一，是赋予档案部门一票否决的权力。档案部门要加强与项目主管部门的协同配合，借外力推动项目档案工作，与各业务主管部门多协调沟通，在制度层面上明确档案部门的权力，让档案工作在项目管理中占有一席之地，为项目档案的归档把好最后一道关。

②由于流域项目建设规模大、周期长，单项或单位工程多，一般只有合同工程或单位工程才作为业主主导的验收。因此，只有严把单位工程档案的验收关，才能确保整个项目档案验收的顺利通过。在合同或单位工程验收时，实行项目档案的预验收。对未取得档案预验收合格证明文件的项目，不进行合同或单位工程验收，以确保档案的及时有效归档。在验收时，应重点检查案卷的内在质量和竣工图是否按设计变更修改进行了修改，隐蔽工程验收记录是否签署齐全，缺陷处理和设计变更文件是否齐全、完备等。

③严格实行项目档案归档四方会审制度。为确保项目档案的完整、准确、系统，在微观上，应实行对每卷档案进行四方会审，即实行承包人自检，监理审核，业主代表复核，业主档案人员最终确认；在宏观上，对整个合同项目的档案也实行四方会审，以严把项目档案归档质量。

3.5 建立健全档案信息资源共享的管理体制

随着信息数字化和网络化程度的不断提高，每个档案工作者都应树立科学的档案信息服务理念，彻底打破各自为政的局面。因此，流域公司在档案信息系统建设时应从流域公司层面进行统一规划，建立统一的档案信息系统管理平台，对档案信息资源的标识、存储、查询、交换、管理、使用和检索等各方面做出统一的标准与规范。在档案信息形成过程中，加强档案信息资源建设的联系与合作。在纸质档案移交归档的同时，将竣工图、正式成果(报告)，重要的往来文件、设计变更文件以及质量缺陷与质量事故处理文件所对应的电子文件刻制光盘一并移交归档。从而使全流域在通过积极的档案信息资源共建的同时，实现信息的共享和互访，让无限丰富的档案信息资源储备成为流域各项事业发展的“宝藏”，把可利用的有价值的信息挖掘出来，为公司的发展、项目建设和电力生产及各项管理服务。

4 结 语

流域项目档案管理由于点多、面广、战线长、参与单位多、数量大等特点。要做好流域项目档案管理，就必须转变档案工作观念和思路，充分发挥项目业主的主导作用，在建立健全项目档案管理网络、管理制度的同时，明确各参建单位档案的形成、收集、整理归档职责与范围，落实人员配置。以制度为根本，合同为准绳，坚持“四同步”，“四参加”，“三纳入”，采取行政管理、合同管理和项目管理相结合的管理办法，超前控制，加强日常督导，强化项目文件整理归档的过程控制，严把验收关，使流域项目档案工作始终处于受控状态，以确保项目档案的完整、准确、系统、安全和有效利用。

参考文献：

[1] 李飞荣、杜牧野、朱国庆：《重大投资项目档案的管控策略与控制模型》，《北京档案》，2009(07).

[1] 李俊梅、孙祥海：《国家重大建设项目档案工作的超前控制》，《北京档案》，2009(09).