公众参与环境保护制度属性及制度模块构建

赵 博，毛立敏（. 伊甸园巧克力（苏州工业园区）有限公司，江苏 苏州 504；. 中国-东盟环境保护合作中心，北京 0003）

公众参与环境保护制度属性及制度模块构建

赵 博1，毛立敏2
（1. 伊甸园巧克力（苏州工业园区）有限公司，江苏 苏州 215024；2. 中国-东盟环境保护合作中心，北京 100013）

民主政治是公众参与制度的出发点和归宿，通过公众的有效参与，环境执法权得到监督；有序是公众参与制度的自然属性，有序才能使参与变得顺畅；利益均衡是公众参与制度的价值准则，环境矛盾最终体现为环境利益和经济利益之争，解决环境纠纷的最佳手段是寻找利益均衡点；政府居于环境执法的主导地位，同时发挥指导、引导、疏导公众和企业的作用；多重沟通平台是公众参与制度的效率保证，政府、企业、公众在执法前后的多重沟通，才能达到参与的最终目标。与公众参与环境执法制度属性相对应的是制度模块建设，如监督制度、程序制度、纠纷调处制度、润性执法制度以及沟通制度等。这些制度既能准确反映公众参与环境执法制度属性，又能完成制度赋予的使命。

公众参与；环境保护；属性；模块

目前我国正处在环境敏感期，发达国家上百年里相继产生的环境问题，在我国近二三十年里同时呈现。近年我国环境类群体性事件时有发生，据统计以每年平均29%[1-3]的速度增长。在环境保护领域以理论创新推动制度创新，建立和完善公众参与制度迫在眉睫。

公众参与环境保护制度的形成首先需要明确制度的属性，然后确定符合其属性特征的制度模块，由此搭建起制度的构架。制度的模块化建设将有力吸纳公众参与，有效完成公众参与，可操作性强。而由于各种属性均为同一制度所蕴涵，因此各制度模块间存在自然联系，从而形成制度体系。

1 公众参与制度的出发点和归宿——民主政治

法治国家实行的是民主政治，民主的前提是参与。公众参与环境执法的社会目的是实现民主政治，提高国家法治化程度和社会文明程度。社会文明程度越高，公众参与意识越强。在公众参与环境执法的问题上，公众是环境保护的基本主体，这种主体权利是国家法律赋予的，公众应当享有参与环境执法的权利，政府有义务回应和维护这一权利。

环境利益既是个人的私益，也是社会的公共利益，公众是公共利益的代表，政府引导他们以适当的方式参与环境执法，表示出政府执政为民的决心，敢于接纳公众的参与，表示出执政者的信心。

由于环境执法是以限制、制裁排污单位，维护公共利益为目的，执法者具有一定的公权力，执法时就需要受到公众的监督。公众参与环境执法，也是对环境执法者的执法监督，从而提高环境执法者的素质和水平，避免执法犯法、违法乱纪的现象。

监督模块的建立：

从民主政治出发，需要建立环境保护公众监督机制。公众将民意真实反馈给政府部门，有助于环境执法部门综合决定。监督机制可提高环境执法的质量规格，使地方环境部门在拥有独立执法权力的同时，认真依法履行自身职责，严格对待国家和人民赋予的神圣职责，防止滥用职权、人情执法、不作为等行为的出现。

建立监督机制，可监督企业履行环境责任。可在各主要污染源企业附近社区内、重点生态区域附近组织设立义务环境监督员，发现有违法排放、违法违规建设工程项目等情况，可随时拨打投诉热线，环保部门应急指挥中心接到投诉后，按职责分工，及时下达查处指令，执法人员必须迅速赶赴现场进行认真调查处理，情况属实的依法进行处理。

2 公众参与的必然约束——有序

制度是一种行为规范，是维护社会秩序的工具，人类的一切活动都与制度有关。制度是一种保障，公众参与制度为公众实现知情权、环境权提供了社会合法性，并为公众实现参与权提供有效形式和途径，同时制度又具有约束功能，是一种制约。公众要严格按照宪法、法律规定的程序参与环境执法。“个人利益至上者”的环境诉求很多时候都是因为涉及其个人利益或者小家庭利益，他们经常采取拉横幅、打标语、围堵政府办公楼甚至发生打砸、肢体冲突等过激行为。

公众参与权要受国家环境相关法律和环境执法部门的约束，才能保证这一民主权利既能实现又不至违反法治的要求。

程序模块的建立：

与有序属性相关联的制度模块为程序性制度，公众参与环境执法主要是程序上的参与，国家通过程序立法确立公众参与的方法、步骤，公众有序地参与环境执法活动。政府要严格依照法律以及相关法规的规定行使环境执法权，帮助群众积极、有序地参与环境执法活动，为公众制定细致合理的参与计划或规划，严禁滥用职权、徇私舞弊。

社区可推举社会环境监督员，以季度、半年、年度为单位定期向政府执法部门或企业提出监督意见、整改想法；由于环境事件的突发性，环境执法也将具有随机性，公民、法人或非政府组织代表可以由具体事件出发，积极向政府提出参与具体环境执法的意向，并依照政府的相关程序文明参与环境执法。

公众在参与中严禁进行人身攻击、语言辱骂等不道德、违法行为。对于公众参与环境执法过程中出现的违法甚至犯罪行为，公安机关和司法机关要依法对其进行处理或处罚。

3 公众参与的原始动力——环境利益

环境矛盾最终体现为环境利益和经济利益之争，企业生产加工过程中产生的废弃物，需要释放到环境中进行“消化”，获利的同时“消耗”着环境，而公众身处同一环境，生活舒适度会大大降低。公众在承受周围环境恶化所造成的损害，因而迫切需要修复环境，或者得到应有的补偿。公众参与所要达成的最终结果，不仅仅是民主政

治的精神需求，还有物质利益的均衡。公众参与环境制度建立的价值目标是要建立利益均衡体系。

公众参与环境执法规范的制定要符合市场经济，符合社会生活实际情况，将利益均衡作为制度的核心价值准则。善于发现利益纷争焦点，准确抓住并解决利益纷争点。这就需要确保公众具有充分而实质性的话语权和索赔权。

纠纷调处模块的建立：

利益均衡是解决环境纠纷的有效手段，纠纷的解决需要建立多元化处理模式。环境纠纷解决模式之一是申请环境机关居中调处。环境机关可依据污染纠纷当事人的请求，居中对赔偿争议进行调查处理，如一方当事人对调查处理决定不服，即可以对方当事人为被告启动民事诉讼程序。

行政调处的好处是环境部门积极主动充当牵线搭桥角色，有意促成当事人达成赔付共识，暂时化解环保纠纷争议，减少重复信访投诉的困扰，有利于发挥处理机关的专业特长、节约司法资源、减轻当事人讼累，对建设环境友好型社会有着重要作用。

同时环境机关处理民事纠纷也暴露出许多不足，行政机关介入民事领域太多容易导致公众的误解，因此，应增加行政机关的仲裁、谈判、座谈等灵活多样的形式，让纠纷当事人之间有良好的沟通和交流平台。

构建环境责任保险制度是实现利益均衡的重要举措。环境责任保险范围不应仅限于突发性污染事故，应把经常性排污造成的第三人受害的民事赔偿责任纳入责任保险的范围，防止出现企业不赔偿或拒绝赔偿的现象，使公众的环境权利得到最基础的保护和弥补，为公众毫无后顾之忧的积极参与环境执法过程提供强有力的后盾。

4 公众参与的主导力量——政府

政府在执法中居于主导地位，同时肩负引导、指导、疏导公众和企业的责任。

尽管倡导政府职能由管理型向服务型转变，但就执法而言，政府是当仁不让的主导者，是环境执法的核心主体。即使在一些发达国家公众参与涉及到环境保护的诸多领域，但是最终决策还是由环境行政权完成。政府是环保法律的执行者和适用者。对于违法行为的行政处罚，裁量权的主体只能是政府，而不可能是其他组织或个人。

政府的决定权力是国家立法赋予的，具有正当性和拘束力。但是政府行为内在的诸多缺陷,如信息失灵、权利寻租等，使其无法独立高效地完成保护环境的任务。为避免执法失误，提高执法的效率和科学性，设定公众参与环节以弥补环境行政执法的某些不足。公众参与的实现有赖于国家行政权力的支持和配合，一定程度上处于从属地位。

柔性执法模块的建立：

环境执法部门在环境执法过程中要确立自身的主导地位，积极引导公众有序地参与环境执法活动，谨慎疏导公众与政府和企业的矛盾，维护良好的环境执法秩序和政府行政工作环境。

政府在公众参与环境执法中需发挥“三导”作用：

第一，引导公众有序参与，引导企业自觉守法。公众如果自发性参与环境执法，往往缺乏理性，易极端，需要在政府的引导下完成参与过程，适时适度参与执法；同时引导企业从被动受罚到主动守法，在和谐中发展。执法由强制性向弱强制性再向说服性转变；企业由他律向自律加他律转变。

第二，指导公众有效监督，指导企业主动沟通。自由散漫的参与、杂乱无章的诉求，必然导致参与效果不佳。政府的正确指导，使公众参与环境执法呈现预期效果。政府要准确指导公众对企业形成有效监督，另一方面政府更需要指导企业主动与公众沟通，使企业理解公众，公众谅解企业。

第三，疏导公众信任危机，疏导企业对立心理。社会转型期企业环境意识淡薄与公众的环境诉求上升之间矛盾加剧；环境执法不力与公众强烈依赖心理矛盾加剧。企业是环境执法的对象，在企业心中政府是管束者，公众是监督者，三者关系如同水火，不可调和。政府有责任在三者中建立相互信任的平台，注重心理疏导，消除隔阂和疑虑，促使企业与政府和公众间坦诚相待，提升公众参与环境执法的水平。

5 公众参与的效率保证——多重沟通

政府、企业、公众三者应该是互相帮助、互相监督、互利互惠的和谐关系，政府与公众、政府与企业、企业与公众之间需要建立多重沟通平台，这样才能使公众参与收到实效。沟通有利于环境执法过程中充分运用人文关怀和心理疏导的办法，化解双方矛盾，消除公众对环境问题的积怨，把环境问题解决在初期阶段，避免群体性事件的发生。

企业在承担环境责任方面不只是被动地接受法律的规范、政府的指导和公众的监督，还应积极采取措施保护环境、虚心接受公众的正确环保建议。公众就自己所关心的环保建设项目想要与企业进行沟通时，企业负责人坦诚相待，维护公众的环境知情权，使问题得到快速有效的解决，避免过激事件发生。

沟通模块的建立：

沟通机制的建立包括政府和公众、公众和企业、企业和政府、政府和媒体、企业和媒体间的多重沟通。

政府可以定期组织沟通会（圆桌会议），设立环境信访联络员，每月定期到社区居委会听取群众对环保投诉，借助基层力量调处矛盾，就地解决一般环境纠纷。这种现场办公，就近、就地解决环境矛盾的做法，容易取得群众的理解和接受，尤其能有效解决那些目前因法律盲点、手段缺乏或标准缺失等原因无法有效处理的环境纠纷。

有时政府未必直接参加对话，但可指导企业和公众的沟通环节，成为背后的推动力量和策划者。企业可以设立环境咨询办公室，委任一至两名企业环境监督员，负责接待来访群众、回答群众有关质疑，作出承诺；企业可定期邀请社区居民代表参观企业生产过程、污染物治理过程，赢得企业的信任。各企业之间也可以地域、经营范围等关系密切性为原则联合设立环境咨询研究室，减少人员的重叠浪费，合理配置资源，解决环保相同问题。

环境执法机关不仅通过环境信访或者执法人员下基层调研与公众交流，而且通过开通微博、网站、论坛等多种形式让民众得以更快、更自由地反映环境诉求，实现工作方式由被动听取向主动吸收的转变。

[1]王周户.公众参与的理论与实践[M].北京：法律出版社，2011.

[2]王凤.公众参与环保行为机理研究[M].北京：中国环境科学出版社，2008.

[3]王锡锌.公众参与和中国新公共运动的兴起[M].北京：中国法制出版社，2008.

[4]李昕.公众参与环境执法监管的机制研究[J].环境保护，2012 （18）：53-54.

[5]朱谦.公众环境行政参与的现实困境及其出路[J].上海交通大学学报：哲学社会科学版，2012，20（1）：34-36.

（编辑：周利海）

Public Participation in Property and System Module Construction of Environmental Protection Institution

Zhao Bo1,Mao Limin2
（1.Garden of Eden Chocolate（Suzhou Industrial Park）Co.,Suzhou Jiangsu 215024,China；2.China-Asean Environmental Cooperation Center,Beijing 100013,China）

Democracy is the starting point and end-result of public participation system,environmental law enforcement right are supervised through the effective public participation.Order is the natural property of public participation system and makes participation become smooth.The balance of interests is the criterion value of public participation system,environment contradictions are eventually reflected as the competition of environment interests and economic interests,so the best settlement of environmental disputes is balancing the interests.Government plays the leading role in environmental law enforcement,and the roles of guiding,leading and persuading the public and enterprises.Multiple communication platform is the guarantee for efficiency of the public participation system,only by multiple communication between government,enterprises,and the public before or after law enforcement can the ultimate goal of public participation be reached.

public participation；environmental law enforcement；properties；module

X32

A

1008-813X（2014）06-0016-04

2014-11-20

上海市环境保护“十二五”规划研究项目《新形势下公众参与环境执法问题分析与对策研究》（XY-ZFCG（12）-074）；亚洲开发银行技术援助项目《加强环境法律法规的执法》（TA-7386）

赵博（1985-），女，内蒙古呼和浩特人，毕业于北京科技大学行政管理专业，助理工程师，主要从事环境、安全、职业健康卫生方面的管理工作。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.06