多中心治理下公众参与大气污染防治路径探析

代 伟，李克国（中国环境管理干部学院，河北 秦皇岛 066102）

环境管理

多中心治理下公众参与大气污染防治路径探析

代 伟，李克国
（中国环境管理干部学院，河北 秦皇岛 066102）

动员全社会力量保护环境，积极推动公众参与环保工作，是解决环境保护问题的根本途径。运用多中心治理理论分析，发现政府治污理念陈旧、制度不健全、公众责任意识淡漠、环保社会组织弱小等，是我国大气污染治理中公众参与度低的主要原因，因此提出转变观念、完善机制、加强教育、支持和引导环保社会组织，促进公众参与的多元治理模式的形成，真正推动大气环境质量的改善。

多中心治理理论；公众参与；环保组织；多元治理模式；大气污染治理

1 多中心治理理论对大气污染治理的启示

1.1 多中心治理理论概述

多中心治理理论是美国学者奥斯特罗姆教授对公共池塘资源进行研究时提出的。多中心治理理论的核心词语有两个，一是“多中心”，二是“治理”。“多中心”是指公共治理中存在多个决策主体，每个决策主体相互独立，并在竞争性关系中“相互重视对方的存在，相互签订各种各样

的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突。”[1]“多中心”是相对于单中心提出的，它反对权力的过度集中和垄断，强调多主体在公共事务中的参与。“多中心”的目的是为了更好的“治理”。“治理”是人类政治生活变革的产物，在20世纪90年代后期被社会科学家赋予新的涵义和内容，标志着人类政治生活的重心正在从强权统治走向积极治理。治理理论从一个新的高度上强调了公民参与政府治理的重要性，主张用善治代替强权统治，以治理机制应对市场失灵和政府失灵[2]。

1.2 多中心治理理论对大气污染治理的启示

“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征，也是当前中国变革的方向。习近平总书记在十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标。环境保护作为政府的基本公共职能，已成为国家现代治理体系的重要组成部分。目前，环境问题特别是大气环境问题呈现敏感性、复杂性、区域性等特点，大气环境治理工作压力巨大，单靠政府或市场的力量是无法有效解决的。2013年1月，李克强总理谈及解决大气污染问题时指出，“需要树立全民意识，需要全民参与，共同治理”。2013年9月发布执行的《大气污染防治行动计划》 （国发〔2013〕37号）提出要加快形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的大气污染防治新机制。目前在大气污染防治过程中面临的困境是公众参与度低、作用发挥有限，并且已成为多元治理中的短板。为此，2014年4月通过的新修订的《中华人民共和国环境保护法》对信息公开和公众参与设专章做出规定，2014年5月环境保护部又发布了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，以指导、带动地方环保部门更加系统、全面、广泛、积极、稳妥地推进环境保护公众参与工作。研究在多中心治理视角下，如何提高公众参与大气污染防治的积极性，使公众参与真正有序、理性、有效发挥作用具有重要的现实意义。

2 公众参与大气污染防治存在的问题及原因分析

尽管近年来政府出台的多项大气污染防治的法律法规涉及到了公众参与，公众对保护大气环境的认知度和关注度也越来越高，但在大气污染防治中仍然存在公众参与意识淡薄，主动性、自觉性和理性化程度不高等问题，很大程度上制约了公众参与作用的发挥。究其原因主要有：

2.1 政府主导的单中心管理模式根深蒂固

长期以来，我国实行政府为主导的单中心环境管理模式。政府不仅主导着经济发展、社会运行、资源分配，也承担着环境保护的重任，发挥着“全能政府”的作用。政府过度揽权，势必干预市场经济秩序，严重挤占社会组织发展的空间，影响环保社会组织的发育和成熟，抑制公众对环境决策制定的参与意识，公众养成了依赖政府的习惯并丧失了社会责任感，认为环境治理理所当然是政府行为，从而影响到各方执行环境政策、参与环境治理的积极性[3]。同时，我国传统社会的家国同构的体制，国家吞并了社会，在这样的政治文化背景下，自治传统及其所需要的公民文化极其匮乏，导致公众参与被动化和形式化。此外，环境政策制定和实施采取“自上而下”、以政府推进为主的模式，其最大问题在于缺少群众基础，计划在施行过程中很容易跟公众产生分歧，遭到曲解甚至对抗，影响政府公信力。

2.2 公众参与制度不完善

环境保护公众参与需要推动，而推动的最大动力来自制度的保障和法律的规范。换言之，有效的公众参与有赖于一系列具体的、可操作的制度保障[4]。目前环境保护公众参与制度化保障机制还不健全，主要表现为：第一，信息公开机制不健全，信息公示面太窄，对有些涉及民生的环境信息，有关部门拒绝公开的现象时有发生，公众对重大环境问题信息掌握得就更少；第二，对话机制不健全，公众表达环境利益和诉求时，得不到政府部门的及时回馈；第三，参与机制不健全，缺乏源头参与和全过程参与的保障机制；第四，缺乏实施细则。中国的环境法律法规数量如此之多，但为什么环境污染状况却越来越严重？产生该问题的主要原因不在于法律的制定，而在于法律的实施[5]。目前我国的公众参与多限于一些原则性的规定，没有做到从法律机制、经费保障和可操作程序上加以细化立法规定。这些都阻碍了公众参与制度的有效落实，必然带来知情权、参与权、监督权行使的无力，从而直接导致了环境保护公众参与的无力。

2.3 环保社会组织相对弱小，作用发挥有限

环保社会组织影响力小，作用发挥有限，主要表现在两个方面：一是公众对环保社会组织的认知程度不高。中国社会科学院社会发展战略研

究院公布的《中国公众参与调查报告（2012）》表明，八成以上受访者不知道身边有环保社会护组织，近半数的受访者没有参与到任何一种制度化渠道中。而单一个体与有组织的政府和企业进行利益保障对话是困难的，有时甚至会因自我感到声音太弱而消极地放弃。二是环保社会组织没有形成独立的制衡力量，在参与政策制定和社会监督的能力、组织公众参与环保社会活动以及自身发展建设等方面还有很大局限。目前我国大多数环保社会组织由政府部门发起成立，直接挂靠在政府部门之下，财政经费来源于业务主管政府部门，对政府形成了较强的资源依赖性。这种依赖性使其难以实现独立在市场上谋求自身发展。独立性的缺失使得环保社会组织带有较强的官僚色彩和政治倾向，演变成为政府部门的下属机构及宣传工具，难以保持中立立场，严重影响了环保社会组织作用的发挥。

3 完善公众参与大气污染防治路径选择

3.1 转变污染防治理念，构建公众参与的多元治理模式

要进一步提高公众在大气污染治理中的参与度，最首要的是各级政府要转变思想观念。推动公众参与环境保护，是党和国家的明确要求。党的十八大报告明确提出，要扩大公众参与，改进政府提供公共服务方式，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。党的十八届三中全会通过并正式发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也进一步明确规定，创新社会治理体制，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。这些要求具有深刻而长远的指导意义。各级政府需要转变观念，从传统的单中心管理模式向公众参与的多元治理模式转变。政府应承担制定多元治理制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利[6]。企业必须积极研究使用先进治污技术，全面实施清洁生产，最大限度挖掘节能减排潜力，减少污染物排放。公众和环保社会组织应自觉自愿、共同营造绿色生活，同时肩负起对政府、企业大气污染政策实施情况的有效监督。只有各个主体形成既相互独立，又相互配合、相互补充的有机整体，才能真正推动大气环境质量改善。

3.2 完善公众参与机制，用严格的措施保障执行到位

一是完善环境信息公开机制。除法律法规规定的不得公开的环境信息外，各级环保部门应当主动公开环境信息，以便于公众有正常的渠道及时、准确、全面地获取环境管理信息和环境质量信息。同时积极推动企业环境信息公开，定期公布重点企业污染物排放情况，监督企业公开污染物排放自行监测信息[7]；二是建立平等的对话协商机制。如环境决策民意调查制、专家论证会制、公众参与环境影响评价机制、公众举报机制、公益诉讼制度等，进行平等协商、平等对话，使各种意见和主张得到综合的考虑和权衡；三是建立环境政策预案参与机制。在重大决策、重要规划、重点项目的酝酿阶段、方案出台前、方案落实前，广泛征询公众意见，实现公众对环境决策和方案的理解与认同，依靠公众智慧把好源头控制关；四是抓好落实。好的制度需要有严格的措施保障才能执行到位。在《中华人民共和国大气污染防治法》 《关于推进环境保护公众参与的指导意见》及新修订的《环境保护法》等有关公众参与的内容指导下，各地要根据地理环境、历史沿革、经济特点等尽快制订符合当地实际的相关法律细则，用法律条文明确政府、企业、普通公众在环境保护过程中的权利和义务，对工作不力的人和事进行效能问责，保证法律、法规的有效实施。

3.3 加强环境意识教育，提升公众参与的意识和能力

新修订的《环境保护法》第六条明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”，“公民应当增强环保意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护的义务”。这标志着全民环保时代的到来，标志着从新法实施之日起，个人的污染减排行为将不再仅仅是公民的自愿行为，而是应当承担的社会责任，应当履行的法律义务。公众不仅仅要监督政府和企业，而且要自我监督、自我约束，实现监督参与和自我约束的有机结合。因此，一方面，各地要面向社会、面向公众进行宣传教育，提高公民的环境意识、法制观念，明确每个公民都对保护大气环境负有责任，使社会成员以主人翁的姿态自觉践行公民的权利和义务，提高公众保护环境的自觉性；另一方面，努力营造全民监督公共权力运行的环境。

应完善新闻媒体、市民巡访团成员、特约监督员等日常监督网络建设，开展“随手拍、即时查”活动，接受社会及市民的监督，实行群众有奖举报，引导全民参与治污，做到大气污染监管“无空白、无盲区”。

3.4 扶持环保社会组织，拓宽公众参与的组织渠道

环保社会组织避免了分散的社会个体力量薄弱、参与能力不足、只关注自我利益的弊端，能够有效整合公众的环境利益诉求，形成集体行动，当今环保社会组织已经成为环境保护公众参与的最重要的主体形式。可以说，环保社会组织的发展程度直接决定和反映着该地区环境保护公众参与的水平。因此，需要政府出台相关法规政策支持、引导和规范环保社会组织。一是在法律和政策上鼓励公众建立和发展环保社会组织，让更多的人参与到环境保护中来，加强公众参与的组织保障，培育公众参与的社会基础；二是通过项目资助、政府向社会组织购买服务等形式保证环保社会组织资金来源；三是对环保社会组织及其成员进行专业培训，提升其公益服务意识、服务能力和服务水平，使他们成为公众参与的中坚力量；四是实现环保社会组织与行政机关真正脱钩，政社分开，厘清行政机关和社会组织的职能边界，政府将适合社会组织的职能转移给社会组织，环保社会组织要除去行政色彩，真正回归民间。

4 结语

解决当前的大气污染问题，不仅需要通过政府的强力推进，还需要依靠企业、公众、社会组织的广泛参与，有关主体应各司其职，良性互动，形成多元治理、协商合作新机制。唯有此，公众参与才能发挥出更大的正能量，才能真正推动大气环境质量的改善。

[1]奥斯特罗姆.公共服务的制度建构[M].上海：上海三联出版社，2000：11-12.

[2]刘文婷.浅析多中心治理理论[J]．赤峰学院学报：汉文哲学社会科学版，2012，33（3）：43-44．

[3]谭奕.南宁市大气污染治理中的公众参与研究[D]．南宁：广西大学，2013．

[4]张瑞.论我国环境保护中公众参与的缺失[J]．理论视野，2010 （9）：30-34.

[5]常纪文.《环境保护法》：史上最严但实施最难[J]．环境保护，2014 （10）：6-8．

[6]刘峰，孔新峰．多中心治理理论的启迪与警示：埃莉诺·奥斯特罗姆获诺贝尔经济学奖的政治学思考[J]．行政管理改革，2010 （1）：68-72．

[7]佚名.推动环保公众参与，创新环境治理模式——解读《关于推进环境保护公众参与的指导意见》[N/OL].（2014-07-31）. http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-07/31/c_126818187.htm.

（编辑：周利海）

A Study on Public Participation in Air Pollution Prevention and Control from the Perspective of Polycentric Governance

Dai Wei,Li Keguo
（Environmental Management College of China,Qinhuangdao Hebei 066102,China）

Mobilizing all social forces to protect the environment,actively promote public participation in environmental protection work,is the basic way to solve environmental protection problems.After analyzing the problem with Polycentric governance theory,found the main reasons for low public participation in atmospheric pollution control:government's hackneyed idea, unsound system,public responsibility consciousness is indifferent,environmental organizations are small and weak,etc.,proposed to change concept,perfect the mechanism,strengthen education, support and guide social environmental organization,to promote public participation in the formation of multiple governance model,real push for the improvement of atmospheric quality.

polycentric governance theory；public participation；environmental organization；multiple governance model；atmospheric pollution control

X51

A

1008-813X（2014）06-0001-04

2014-11-10

秦皇岛市科技局项目《基于公众参与的秦皇岛市大气污染防治对策研究》（201402B066）

代伟（1967-），女，河北秦皇岛人，毕业于西北农林科技大学资源与环境学院环境工程专业，硕士，教授，主要从事应用数学及环境工程方面的研究。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.01