打击跨境犯罪警务合作机制之构建

陈在上

（西南政法大学，重庆 401120）

跨境①犯罪主要是指跨法域犯罪，其严格意义上讲并不是一个严格的法律术语，而是一个实践特征很强的将刑事侦查学与犯罪学加以结合而表达出来的概念，因为严格意义上来说，法律以权利义务为核心内容，应当明确具体，尤其是刑事法律规定的罪与罚更应当具有可操作性，然而这些在跨境犯罪中并不是那么明确具体和具有可操作性，而对犯罪的刑罚的威慑力也不在于其严酷性而在于其不可避免性，“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益。”[1]恰恰相反，对跨境犯罪的惩罚之可操作性往往仅仅是可期待性，这是因为跨境犯罪的警务部门合作的程度直接影响到对跨境犯罪的打击力度，而跨境犯罪警务合作机制的不完善已经严重影响到对跨境经济犯罪的有效打击。也恰恰是基于此，跨境犯罪主体是以追求获得非法经济利益为目的，而又有可能规避不同法域对该行为性质的认定以及合作方面存在的制度性缺陷，使得跨境犯罪愈演愈烈，甚至被联合国计划开发署在日内瓦发表的《人类发展》年度报告称为“对全球人类构成新威胁，并使新世纪面临全球性冲突的危险”。[2]

一、跨境犯罪警务合作机制构建之必要性

（一）契合经济全球化的必然趋势

伴随着通讯、交通技术的飞速发展，国际间人、财、物的流动频繁而快捷，空间距离感在逐渐弱化，以至于“地球村”便在经济全球化这一势如破竹的进程中为世人所熟知。然而，经济全球化在带给世界各国无限机遇的同时，也带来了一些无法避免的问题，其中跨境犯罪超越传统国界的地域管辖，成为经济全球化最明显弊病之一，且有愈演愈烈之势。因为跨境犯罪不但是以获取非法经济利益为主要目标，而且跨境犯罪的犯罪行为或者其结果跨越不同的法域，这些都是经济全球化的背景下相对容易实现的条件。特别是在我国香港、澳门回归以来，其与大陆联系更为密切，加之台湾地区与大陆地区的交流亦日益频繁，这些都给跨境犯罪创造了更为有利的滋生土壤。因此，在“一国两制、高度自治”的政治格局下，无论在法律法规的制定上以及法律适用上都存在重大差异，尤其是打击跨境犯罪的警务合作机制并没有有效建立与运行，致使跨境犯罪越来越猖獗。因此，如何更为有效的打击跨境犯罪，成为一个越来越期待解决的重大问题，也直接影响到我国乃至国际社会的稳定健康发展。由此可见，跨境警务合作机制的建立与完善就是在经济全球化背景下有效打击跨境犯罪的必要的组织形式。

（二）有效打击跨境犯罪的必要手段

跨境犯罪分子不但是内外勾结，而且犯罪手段日益高智能化，再加之不同法域之间法律规定的不一致，往往使得对跨境犯罪的打击半途而废。这是因为，首先，从犯罪行为的发生过程来讲，犯罪行为有犯罪预备、犯罪实施、犯罪危害之结果发生等不同阶段，而跨境犯罪的上述犯罪阶段具有可能在不同的法域下进行，这种情况下，没有跨境警务合作机制的建立与完善，打击跨境犯罪无异于纸上谈兵。其次，跨境犯罪主体往往是颇为精通相关犯罪领域内的科学技术以及文化知识，使得实施的犯罪手段日益智能化、常常装备现代化的犯罪工具甚至武器。这些同样需要跨境警务合作机制的建立与完善才能对跨境犯罪进行有力的打击。再次，针对不同法域间对跨境犯罪行为的定性存在的差异，一个国家更不可能加以解决，只有在建立和完善跨境警务合作机制的基础上，针对不同法域的法律制度的异同进行充分必要的统一或者签署相应的双边或多边协议既可以解决。总之，只有建立和完善跨境警务合作机制才是打击跨境犯罪的必要手段。

二、跨境犯罪的主要形式及其特点

（一）跨境犯罪的主要形式

1.毒品犯罪

制毒、贩毒和吸毒是当今世界最大的公害之一。毒品产地遍布全球： 东有“金三角”、“金新月”， 西有“白三角”和“黑三角”。东半球以生产鸦片、海洛因为主，西半球则主要生产大麻、可卡因等。[3]中国的毒品大多来自国外，一个重要原因是因为中国与世界四大毒品毒源地中的“金三角”地区与“金新月”地区紧邻。据统计，在世界范围内流通的毒品价值有3000-5000亿美元之多。[4]特别是进入20世纪80年代以来，随着我们改革开放步伐的加大，人财物国际流动的频繁，跨国毒品犯罪在日趋严重的国际贩毒活动的渗透和刺激下迅速滋长蔓延，跨国贩毒集团日渐形成气候，大肆跨越边境进行毒品交易。

2.电信欺诈

从2000年以来，随着中国金融、通信业的快速发展，虚假信息诈骗犯罪迅速在中国发展蔓延，特别是最近几年，借助于手机、固定电话、网络等通信工具和现代的网银技术实施的非接触式的诈骗犯罪可以说是迅速地发展蔓延，给人民群众造成了很大的损失。作案者冒充电信局、公安局等单位工作人员，使用任意显号软件、VOIP电话等技术，以受害人电话欠费、被他人盗用身份涉嫌经济犯罪，以没收受害人所有银行存款进行恫吓威胁，骗取受害人汇转资金。仅2008年北京、上海、广东、福建这四个省市因电信诈骗犯罪老百姓被骗走的钱就有6个多亿。2009年1至3月份北京群众损失6800多万元，广东群众损失8000多万元。从某种程度上讲电信诈骗已经成为了社会治安的突出问题，成为了社会的公害。电信诈骗犯罪目前掌握的情况主要是由台湾的一些诈骗犯罪分子与不法分子最早是跑到大陆沿海设立窝点，发展一些同伙，传授犯罪伎俩。[5]随后，越来越多的电信诈骗分子隐居在不同的国家实施诈骗，为打击此类犯罪带来诸多困难。在今年侦破的“3·10”特大跨国跨境电信诈骗犯罪案件的公安民警座谈时，国务委员、公安部部长孟建柱强调，坚持把保护人民群众切身利益放在第一位，切实加强两岸与国际警务合作，坚决打击跨国跨境电信诈骗犯罪活动，为维护社会公共安全、保护人民群众生命财产安全作出新的更大的贡献。孟建柱强调，要深入总结“3·10”专案侦破过程中形成的好机制，结合新型犯罪的趋势、特点，进一步完善区域警务合作和多部门、多警种联动机制，加强国际执法合作，有效利用各方面资源，形成防范打击犯罪的整体合力。[6]

3.网络犯罪

网络犯罪主要包括在计算机网络上实施犯罪与利用计算机网络实施犯罪这两方面。一方面，在计算机网络上实施的犯罪的表现形式主要是袭击网站与在线传播计算机病毒，主要是通过侵入计算机信息系统或者破获计算机信息系统使被侵害的计算机无法正常运转或者信息丢失。另一方面，利用计算机网络的犯罪行为主要有：实施金融诈骗、实施盗窃、窃取国家机密、网上走私、电子色情服务、网上洗钱、网上组织邪教组织等等。跨国网络犯罪严重地危害着网络及其信息的安全与秩序，但是由于其具有较强的隐蔽性、智能性、复杂性等特点，使得单兵作战几乎不可能达到惩罚犯罪的目的。而“虚拟社会的无边界决定了网络违法犯罪的无国界、无区界，必须建立健全国际、区际合作机制，加强技术、人员、情报信息交流，密切沟通与合作，寻求互助与共赢。”[7]

4.洗钱犯罪

跨境洗钱犯罪最典型的就是把通过贪污受贿、逃税以及其他非法获得的脏钱、黑钱汇寄到别国，或者通过连续多次的国际转账或者汇款把现金转入到国外的账户，使得非法收入“合法化”。跨国洗钱犯罪的数量和危害性都是非常巨大的，据说，每天从纽约肯尼迪机场运往莫斯科和圣彼得堡的美钞约达10亿美元之多，每年通过美国银行的“洗钱”数额就高达1000亿至3000亿美元之多。[8]这些让人触目惊心的洗钱往往用来参与有组织的跨国贸易犯罪活动，此外，一些政府官员利用职务犯罪获得赃款经过洗钱就使得受害国很难追回该款项并且对以后类似案件的频发起到效尤的不利导向作用，危害更为尤烈的是被害国民对本国司法期望值的降低以及对该国政府廉政的不信任以及对政府行为的不支持。

5.走私犯罪

走私犯罪是指违反海关法和国家其他有关法律、法规，逃避海关监管，非法运输、携带、邮寄国家禁止进出境的物品、国家限制进出境或者依法应当缴纳关税和其他进口环节代征税的货物、物品进出境，数额较大、情节严重的行为。除了上述毒品跨境走私犯罪之外，更为普遍的走私犯罪对象是贵重的汽车、成品油、武器弹药、淫秽物品以及国家禁止或者限制出口的珍贵文物或动物等。走私案件往往是涉案金额巨大，影响深远，由于走私行为发生于不同的国家与地区之间，给走私犯罪分子逃避打击也提供很多出逃的机会，例如厦门远华走私案告破，“中央420专案领导小组”仅用十天的时间就查处走私案值达110亿元，办案人员最多时达到1100多人，经过一年多的深人调查，此案已基本查清。经查证，1996年以来赖昌星走私犯罪集团及其他走私犯罪分子在厦门关区走私进口成品油、植物油、汽车、香烟、化工原料、西药原料、电子机械等货物的价值高达530亿元，偷逃税款300亿元。[9]然而，本案主要犯罪嫌疑人赖昌星逍遥法外十余年，至到2011年7月23日才被加拿大有关部门遣返回中国。由此可见，成立打击跨国犯罪警务合作机制的意义深远重大。

6.恐怖袭击

恐怖袭击可以说已经演化为全世界绝大多数国家同仇敌忾的行为。特别是在“9·11事件”发生后，恐怖主义活动虽然遭到世界各国的联合抵制和打击，但其发展趋势在世界范围内却并没有从根本上得到抑制或扭转，而在某些国家和地区尤呈猖撅之势，频频使用，对所在国家乃至整个国际社会的安全与稳定构成严重的威胁与挑战。[10]众所周知，恐怖袭击往往都是跨国犯罪行为，其组织性较强，且隐蔽性强、拥有相当的科技能力，例如说往往利用生化武器、飞行器、甚至随身携带武器自杀式袭击等方式进行恐怖袭击，可以说，打击恐怖袭击的跨境犯罪行为仍然任重道远。

（二）跨境犯罪的主要特点

1.案件发生的跨法域性

前面已经述及跨境犯罪是指的跨法域犯罪，跨境犯罪分子就是为了能够有效规避不同国家或地区的不同法律法规或者管辖权的不同归属而进行组织并猖狂实施跨境犯罪的。同时，伴随着跨国犯罪的组织化加强，一个完整的犯罪形态的最终实现可能要跨越更多不同的国家或者地区，致使打击跨国犯罪更需要多国、多地区甚至全世界范围内建立打击跨国犯罪的警务合作机制去有力地完成打击跨国犯罪的任务。

2.犯罪主体的组织性

新古典学派“理性选择理论”认为，犯罪者在选择犯罪时，基于谋取利益等犯罪目的和逃避刑事制裁的考虑，往往倾向于采取更易成功、对自身更为安全的有组织性的犯罪手段或方式。[11]今日的跨境犯罪往往具有较强的组织性和相对完整的内部结构，使得犯罪组织形式更加复杂、手段更加残暴、破坏性也更大。而且跨国犯罪组织会随着犯罪机遇的出现而在全世界力所能及的区域内实施有组织的跨国犯罪，这种协调一致、组织严谨、行动迅速的跨国犯罪也对侦破工作提出了更高的要求，即建立更加快速高效的打击跨国犯罪警务机制。

3.利益追求的非法性

毫无疑问，获取大量非法的经济利益是跨国犯罪的直接动因。马思主义认为，一切犯罪都是经济因素造成的。而跨境 （国）的有组织犯罪，则是追逐最大的经济利益。只要有利可图，他们宁愿冒杀头的危险，也在所不惜。[12]

4.犯罪手段的现代性

如今的跨国犯罪已经迥异于传统的犯罪形式，日新月异的高科技发展在为人类生活带来便利的同时，也为跨国犯罪提供了高科技支撑，使得跨国犯罪的手段日益现代化。甚至，一大批高学历、高素质的专业人员为某些跨境犯罪组织所雇佣，通过不断改善、配备实施犯罪的物质条件，如运输、通讯、武器装备和研究各种先进的犯罪工具，及利用计算机、信用卡等现代科技作案，会大大提高犯罪的“安全”系数，及犯罪“效益”的可观性。[13]因此，有效打击跨国犯罪，必须建立一支掌握高科技的现代化警务人员队伍。

5.侦查主体的复合性

对跨境犯罪的侦查需要建立完善双边甚或多边警务合作机制，唯有此，才能及时有效的收集、审查、判断证据，并及时有效的控制犯罪嫌疑人，有力打击跨国犯罪行为。侦查主体的复合型主要源于跨境犯罪行为的发生、发展的跨越不同的法域所必然导致的一种状态，也是有效打击跨境犯罪的侦查主体之必然构成。

6.危害结果的巨大性

跨境犯罪的危害是非常巨大的，例如，9·11事件造成2998人死亡，在经济上使设在世界贸易中心的大型投资公司丧失了大量财产、员工与数据，道琼斯工业平均指数开盘第一天下跌14.26%，加深了全球经济的萧条。更不用说每年的跨境贩毒致使价值数千亿美元的毒品在全世界非法流通，使得多少人家破人亡等等

三、跨境犯罪警务合作机制之构建

（一）构建直接联系制度

针对特定的多发跨境犯罪之情势，可以在犯罪所跨地域各方互派警务联络处。实际上，互派警务联络官是国际上打击跨国犯罪较为通行的做法，我国公安部于1998年5月首次向我国驻美国使馆派驻警务联络官起，截止至2008年底，我国公安部已向我在美国、泰国、土耳其、吉尔吉斯斯坦等19个国家的驻外使领馆派驻了30名警务联络官。[14]显然，这种做法对跨国犯罪的信息情报掌握更为及时有效，因此对打击跨国犯罪更为有利。除此之外，在条件不是很充分的地域，即使无法建立常驻警务联络处，也应当适时的建立固定的联系部门或者是联络热线，并经常就先前跨境犯罪信息情报与司法协助展开合作交流。

（二）构建完善的跨境追逃协助制度与涉案财产追缴协助制度

不同法域间的司法协助必然难以自然顺畅，司法隔膜的消除需要立法制度的完善与司法协助主体的积极沟通配合才能得以有效实现。当犯罪分子意识到跨境犯罪并没有逃避法律制裁的可乘之机时，跨境犯罪也必然随之锐减。跨境追逃犯罪之司法协助制度历史悠远。早在公元前1280年，埃及和赫梯族在叙利亚战争结束时的“和平条约”中，就载有互相遣返逃到对方境内的罪犯的规定。世界上第一部引渡法由比利时于1833年10月1日颁布，随后，英国也于1870年颁布了引渡法。这两部引渡法标志着现代引渡制度的诞生，为各国的引渡立法和有关引渡的国际法规范提供了楷模。[15]显然，构建完善的跨境追逃协助制度是需要有完善的立法制度予以必要支撑的。

构建完善的涉案财产追缴协助制度是一项较为难以统一实施的制度，直接牵涉到经济利益的财产移送往往是鲜有成功的范例，哪怕是双方甚或多方协议中对涉案财物移交加以规制，往往是借口规定粗疏、难以操作等予以规避。在构建完善涉案财物的协助制度上，可以借鉴于2006年2月12日对我国生效的 《联合国反腐败公约》对犯罪资产的追回之两种方式“直接追回与间接追回。前者是指一缔约国在其资产因腐败犯罪被转移到另一缔约国时，而在另一缔约国没有采取没收等处置措施的情况下，缔约国通过一定的途径主张对该资产的合法所有权而将其追回的机制；后者是指依据本国法律或者执行另一缔约国法院发出的没收令，对被转移到本国境内的腐败资产进行没收后，再将其返还给另一缔约国的资产追回方式。[16]各个跨境犯罪涉及到的国度必须从有利于打击跨境犯罪的视角出发，而不是被眼前的经济利益所左右，制定并遵循相关的法律法规或协议便不是什么不可跨越的难事。

（三）构建跨境犯罪的“控制下交付”制度

“控制下交付” （Controlled Delivery）是我国的习惯译法，我国台湾地区将其翻译为“监视下运送转移”，世界其他国家也有不同的翻译方法，如日本将“控制下交付”翻译为“监控下移动”，澳大利亚则将其翻译为“监控行动”。 其概念的提出，始于1988年联合国维也纳大会上通过的 《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药品公约》，根据 《公约》的规定,“控制下交付”系指一种技术，即在一国或多国的主管当局知情或监督下，允许货物中非法或可疑的毒品或它们的替代物质运出、通过或运入其领土，以期查明涉及毒品犯罪的人。[17]跨境犯罪案件的隐蔽性、流转环节的多地域性以及抓获犯罪嫌疑人并及时固定证据的需要是有效打击跨境犯罪所必须采取的主动型侦查措施，而这一制度的有效运作必然需要完善一系列配套制度与措施，例如跨境控制交付下的监听问题、搜查的及时性合法性问题、非法证据的排除问题以及线人、证人的罪行豁免问题都需要不同法域的国度或者地区予以积极沟通并配合实施相关的协议内容。

（四）构建定期的互访、交流制度

构建定期的互访制度，一方面可以使得跨境犯罪警务合作主体之间相互了解各自的办案程序以及相关案件的管辖权归属，不至于在以后的跨境犯罪合作中不知道对方的具体负责部门和办案流程；另一方面，构建定期的互访制度，也可以促进跨境犯罪警务合作主体之间的熟悉度，为以后的跨境犯罪警务合作创造更为有利的人脉环境支持。

构建定期的交流制度主要是指针对跨境犯罪的学术交流以及跨境犯罪的容易产生分歧的敏感性问题所做的交流。例如针对跨境犯罪的特征、成因、发展趋势以及预防控制对策作了比较深入的研究，以及针对跨境犯罪实践中突出存在的特殊案件的管辖权争议及其解决对策、涉案犯罪嫌疑人缉捕移动以及涉案财物的移交、跨境司法协助的力度等敏感性问题所做的交流。尤其需要指出的是这些“学术式”以及“解决问题式”的交流既可以摒弃一些先前由于相互不了解而在跨境犯罪合作中存在的“重利忘义”的现象，也可以将相关理性的交流成果及时成熟化，使其转化为具有刚性规定的指导跨境犯罪的法律法规。

（五）构建跨境犯罪警务合作的专业团队

不同于地区内警务犯罪合作的是，跨境犯罪警务合作需要更为专业的团队支持。这是因为，跨境犯罪虽然随着经济全球化的趋势的加强会随之增多，然而不得不明确的是跨境犯罪在适用法律方面以及警务人员交流方面都需要特定的更为专业的人员参与其中，否则跨境犯罪警务合作的开展便会举步维艰。一个理想的跨境犯罪警务团队的构建路径是加强各个跨境犯罪警务合作的主体成员之间的互访以及人员交流培训制度建设，使得一线的跨境犯罪人员相互熟悉对方的办案规律及其技巧性工作，这样便有利于增进了解、加深友谊，为今后的警务合作之有效开展创造条件。

（六）构建跨境犯罪信息查询共享机制

构建跨境犯罪信息查询共享制度可以及时了解跨境犯罪的动态规律以及掌握相关案件的犯罪信息，为及时侦破相关跨境犯罪案件以及缉捕涉案犯罪嫌疑人提供信息支持。克劳塞维茨的 《战争论》中的著名名言一语破了情报的作用和地位，“情报是我们一切思想和行动的基础”。为有效打击跨国犯罪行为，必须构建起快速有效地跨国犯罪信息情报查询共享机制，使打击跨国犯罪有的放矢、快速高效的有序进行。

令人欣喜的是，中国大陆已经全面建立区域警务合作机制。据新华网2011年5月9日消息：“中国区域警务合作机制全面建成”、“中国全面跨入 ‘区域合作警务时代’”。中国已先后建立东北、环首都、西北、泛西南、苏浙皖沪、中部五省、泛珠三角等七大区域警务合作机制，至此，覆盖整个中国大陆的七大区域警务合作机制全面建成。公安部副部长黄明2011年5月9日说，区域警务合作已取得重大进展，在实战中显示了强大生命力。各地公安机关要拓宽警务合作范围，鼓励省际、地区、部门、警种之间根据实际需要建立协作关系，努力形成全警“大合作”格局。完善协作运行机制，健全组织运行、协调指挥、信息共享等工作规则，完善警务合作响应预案，推动警务合作走向制度化。推动实现优势互补，加强对流动人口犯罪、毒品犯罪、涉枪涉爆犯罪等重点问题的研究，加强合作、共享资源。[18]

毋庸赘言的是，尽管打击跨境犯罪警务合作机制的建立完善与理性运行的艰难，迥异于大陆内地之间区域警务合作机制之实际，前者牵涉到一系列问题，可谓牵一发而动全身的系统工程，不可能一蹴而就，然而为了创造更加和谐、健康发展的市场秩序，保护市场主体的合法权益，我们可以借鉴国内外的一切先进经验，去更加积极有效地推进打击跨境犯罪警务合作机制的建立完善并有效运行，在这一点上，我们任何人都没有不竭尽全力！

注释：

①“境”有国境与边境之分，本文的跨境是指犯罪行为或者犯罪结果发生于不同的法域之间，既包括中国与外国之间的国境，也包括大陆与港澳台之间的边境。

[1]贝卡利亚.论犯罪与刑罚[M].黄风译.北京:中国法制出版社,2005:69.

[2]何金鹏,陈敏姬.论跨境经济犯罪的原因及其控制策略[J].广东工业大学学报(社会科学版),2008,(03).

[3]http://news.sina.com.cn/c/2003-06-26/0728270208s.shtml,2014-02-11.

[4]康均心,王文波.现状·趋势·对策谈经济全球化与我国的跨境犯罪[J].贵州警官职业学院学报,2003,(04).

[5]http://baike.baidu.com/view/1093126.htm,2014-02-16.

[6]黄庆畅.孟建柱与侦破特大电信诈骗案公安民警座谈强调:加强两岸与国际警务合作 坚决打击跨国跨境电信诈骗犯罪[N].人民日报,2011-06-20.

[7]中国警察协会.构建新型警务交流合作机制——海峡两岸暨香港、澳门警学研讨会论文观点摘编[N].人民公安报,2007-12-22.

[8]周密.论跨境犯罪及其控制策略[J].江苏公安专科学校学报,2000,(04).

[9]本刊编辑部.2000:厦门远华特大走私案告破[J].中国商界(上半月),2008,(12).

[10]张明明.自杀性恐怖袭击及其治理 [J].当代世界,2009,(12).

[11]康均心,王文波.现状·趋势·对策——谈经济全球化与我国的跨境犯罪[J].贵州警官职业学院学报,2003,(04).

[12]周密.论跨境犯罪及其控制策略[J].江苏公安专科学校学报,2000,(04).

[13]康均心,王文波.现状·趋势·对策——谈经济全球化与我国的跨境犯罪[J].贵州警官职业学院学报,2003,(04).

[14]薛少林.海峡两岸跨境毒品犯罪的刑事司法协助问题[J].比较法研究,2010,(01).

[15]黄风.引渡制度(增订本)[M].北京:法律出版社,1997:1,2,6.

[16]杨宇冠,吴高庆.联合国反腐败公约解读[M].北京:中国人民公安大学出版社,2004:457-456.

[17]黄维智.控制下交付法律问题研究[J].社会科学研究,2007,(02).

[18]http://news.xinhuanet.com/2011-05/09/c_121395838.htm,2014-03-16.