公安行政复议案件多发原因及遏制对策

张灵晖 张萌

（河北公安警察职业学院，河北石家庄050091）

公安行政复议案件多发原因及遏制对策

张灵晖 张萌

（河北公安警察职业学院，河北石家庄050091）

通过办理行政复议案件，公安机关有力地保护了当事人的合法权益，有效纠正违法或不当的具体公安行为，但在取得较好效果的同时，公安机关行政复议案件基数大、比重高、矛盾尖锐等问题仍然突出。为此,有必要探究公安行政复议案件多发的原因，并研究减少行政复议案件的对策。

公安行政复议；多发原因；执法规范化

公安行政复议是我国行政复议制度的重要组成部分，是公安行政救济和公安机关内部自我监督的有效措施,更是维护公安机关执法形象的关键。公安行政复议强化了公安机关内部执法监督，为全面改进公安执法活动提供了依据和对策。

公安行政复议工作在取得较好效果的同时，公安机关行政复议案件基数大、比重高、矛盾尖锐等问题仍然较为突出。据不完全统计，公安机关行政复议案件占全国行政系统全部复议案件的65%至70%,[1]因此，加强公安行政复议的理论与实践问题研究，有助于准确把握行政复议制度的精髓，在公安行政复议领域充分发挥其监控功能与救济功能，积极保护公安行政复议申请人权利，维护行政相对人的合法权益，全面推进公安机关依法行政能力。

一、公安行政复议案件多发的原因

（一）公安行政执法公信力缺失引发人民群众对行政执法公正性的质疑

近年来，公安政执法部门在规范和改进行政执法行为方面取得了较大成绩，但是随着改革开放的深入和经济结构的调整，各种社会矛盾凸显，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除，影响了行政执法活动的公正性和廉洁性，影响了公安机关的形象。从上海交警钓鱼执法事件到杭州飚车案等一桩桩引起群众广为关注、大加谈论的案件背后，或多或少地折射出了执法公信力受到了百姓的质疑。

（二）公安机关执法民警的素质参差不齐

虽然公安机关近年来加强了对基层民警的教育培训，执法人员的整体素质有了明显提高。但是，与建设依法行政的形势任务相比还有较大差距，在实践中，一些执法人员业务素质不高，工作责任心不强，思想跟不上形势，分析思维能力较差，执法能力水平低；少数执法人员执法不严，缺乏应有的公正性。湖南省人民检察院检察长龚佳禾曾经这样打过一个比方，“执法者就是社会的外科医生。一个社会总会有这样那样的病，这就需要执法者对这些病加以治疗。如果一个执法人员不精通法律，执法不规范，就会加重病情，引出更多不安因素。”

（三）一味追求高破案率，引发刑讯逼供，造成冤假错案

破案率是考量公安机关工作业绩的最主要的标准，特别是在公安部2006年提出“命案必破”的口号后，各地公安机关为了达到这样的目标，有时候在刑事侦查的过程中对嫌疑人会采取一些非正常的手段，比如说刑讯逼供，虽然《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释中第61条、人民检察院刑事诉讼规则第140条等法律条文均有明确规定禁止刑讯逼供，但在司法实践中，刑讯逼供仍然存在，就有可能造成冤假错案。

（四）滥用自由裁量权，“同案不同罚”，甚至不作为、乱作为

在我国，有80%以上的法律、90%以上的地方性法规和全部的行政法规、规章都是由行政机关通过行政手段、行政执法手段、特别是行政处罚手段等贯彻执行实施的。由于各地经济社会发展存在一定差距，立法机关在制定法律、法规、规章时，尤其是在设定行政处罚种类、幅度时，考虑到各地的实际情况不同，从而相应地赋予了行政执法机关一定的行政处罚自由裁量的权力。而行政执法机关、行政执法人员在从事行政执法、行政处罚时，存在着凭执法人员主观意志、个人判断作出自由裁量的行政处罚，加之因人、因时、因地不同，作出的自由裁量行政处罚轻重、幅度、结果不同，导致行政管理相对人对行政执法机关、行政执法人员行使自由裁量权的行政处罚产生异议、不服、不满，有的因此提起行政复议、行政诉讼，甚至上访，造成了行政执法机关、行政执法人员与行政管理相对人之间关系紧张，矛盾激化，影响了法律法规的贯彻实施，影响了行政管理效率的提高，影响了社会的安定和稳定。

（五）案件的发生多因执法程序暇疵引发

在近年来处理公安行政复议案件中，不少案件存在不同程度的程序违法问题。在公安执法过程中程序履行不到位，对应当履行通知手续而不通知，应当告知相对人权利的而不告知，应当举行听证的而不举行，甚至超期限办案、非法取证、搞刑讯逼供，影响了执法的公正性和公信力，社会在进步，而我们的执法活动却时时显得格格不入。由于我国现在行政立法主要是职权法，规定部门职权，但缺少行政行为法，由于对行政行为缺乏详细具体的规定，行政人员就容易养成不按规矩办的习惯。美国1946年就出台了行政程序法，我们到现在还没有统一的行政程序法。[2]而执法程序不规范、不透明，也使得公众难以得到真正的公正。

（六）执法经济，执法创收引发争议

行政处罚、行政强制，原本只是行政机关维护行政管理秩序的手段，但是由于目前财政体制弊病造成执法创收现象屡见不鲜，通过执法来增加单位和个人收入，将公权沦为部门和个人谋取利益的工具，使服务于公共福祉的公权发生了蜕变。当前许多基层公安机关依然存在执法经费不足的问题，其经费主要来源于罚款和收费，突出特点是“罚”和“收”成正比关系。因而“执法养人，养人执法”现象比较严重。[3]同时由于行政执法与自身利益相关，一些基层公安机关及其执法民警乱罚款、高收费，造成执法过程中“重罚轻管、以罚代管”现象比较严重。执法目的的利益化趋向，使行政执法过程中执法行为与执法目的相违背。这样难免会引起群众的不满，引发行政纠纷。

（七）群众维权意识越来越强

随着中国法制化进程的加快，群众的维权意识越来越强，老百姓有事诉诸法律的意识已经成为一种常态化，而且利益诉求越来越高，逐级复议、不断上诉已经成为一种常态。

二、努力促进公安机关执法规范化建设，减少公安行政复议案件的发生

加强公安机关行政复议工作，是全面推进依法行政、加强法治建设的一项非常重要的内容。针对目前公安行政复议工作的新形势、新情况、新问题，应当从提高公安机关执法质量入手，努力促进公安机关执法规范化建设，减少公安行政复议案件的发生。

（一）全面提高公安机关和执法民警依法行政的意识和能力

增强公安机关和执法民警依法行政的意识和能力，是从源头上预防和减少行政争议发生，维护人民群众合法权益，促进社会和谐稳定的必由之路。

1.严格执法资格考试制度

目前，公安部已经建立公安民警执法资格考试制度，这对于规范民警执法，提升公安民警的执法水平是个很好的制度。关键是要严格执法资格考试制度，要将考试成绩作为任职晋升的依据之一。严格实行执法民警持证上岗制度,未通过考试的，不予核发执法资格证件，不得从事行政执法活动，不能让执法资格考试流于形式。

2.强化依法行政意识

行政复议是促进依法行政的必要监督措施，是保障行政管理科学、高效、规范行使的重要手段。公安机关和执法民警应当牢固树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的行政理念，自觉接受行政复议监督机制的考验。

（二）健全行政争议调处机制，最大限度地化解矛盾纠纷

综合分析一些已经发生的行政复议案例,有些行政纠纷特别是因为不重视当事人诉求和推诿扯皮引发的案件，都是可以通过调解、协商等方式，把矛盾化解在初发阶段、化解在基层、化解在行政程序内。

1.建立行政纠纷预防与排查机制

坚持定期排查和重点时期排查相结合，加大对行政纠纷的排查力度，对可能引发行政争议的苗头和隐患，要及时发现、化解行政纠纷、把矛盾解决在基层，化解在初发阶段。

2.促进信访工作与行政复议相衔接

一些行政复议案件，初始表现往往是当事人通过信访谋求解决问题。畅通信访渠道，规范办理程序，提高信访事项办理质量和效率，是化解大量行政纠纷和社会矛盾的重要手段。要搭建调处化解行政纠纷综合平台，促进信访与复议、诉讼、仲裁、执法监督相衔接，积极引导信访当事人通过法律途径解决矛盾和纠纷。要完善信访反馈与政策研究联动机制，针对信访工作中发现的带有普遍性的问题，及时完善和调整相关政策。

3.完善行政调解工作机制

把调解作为解决行政纠纷的第一步骤。要规范调解程序，坚持合法和自愿的调解原则，坚持保护当事人诉讼权利的原则。

（三）创新机制，不断推动公安行政复议应诉工作的规范化水平

1.完善制度，全面推行行政复议案件质量评查

为规范复议工作，增强从事行政复议工作民警的责任感，公安机关应当实行“一案一评”，[4]

对每起案件无论是维持、撤销或变更均按照执法考评标准进行认真考评。评查意见记入案件主办人个人执法档案，评查结果纳入本年度执法质量考评。同时将受理的每一起行政复议案件的审理情况，全部公布在公安内网法制处网页“复议应诉”一栏，供民警学习、整改、提高。

2.创新机制，建立行政复议案件回访便民制度

对社会关注或有重大影响、涉及社会稳定、申请人对复议决定有较大抵触情绪以及行政复议机构认为需要回访的复议案件，行政复议机构应当在案件办结后一个月内对复议申请人进行回访，并将回访情况及时通报被申请人。在互联网上建立网上电子警务平台比如开辟“便民服务”、“民生直通车”、“法律法规”、“在线咨询”等栏目，方便群众及时正确的行使复议权利。同时对复议请求不明或材料不齐的，及时向申请人了解或发出补充材料通知，使申请人的申诉能尽量进入复议程序，得到法律救济，同时依法及时办案，热情为群众排忧解难。

综上所述，提高执法规范化水平是依法行政的有效措施和手段，也是减少公安行政复议案件的根本所在。

[1]应松年,袁曙宏.走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查[M].北京:法律出版社,2010.

[2]应松年.违法行政案件频发呼唤出台统一的《行政程序法》[DB/OL].海曙政府网,2005-04-14.

[3]张树义.行政法与行政诉讼法学[M].北京:高等教育出版社,2007.

[4]杜乾举.论警察职业道德的构建——关于警察道德建设的层次性的思考[J].四川警察学院学报,2007,(02).

［编辑：李永新］

D631

：A

：1672-6405（2014）02-0007-02

张灵晖（1969-），女，河北深泽人，河北公安警察职业学院讲师，主要从事法学研究。张萌（1983-），女，河北宁晋人，河北公安警察职业学院警务科研处助教，主要从事刑事侦查研究。

2014-03-20