论法治视野下的国家治理现代化

方军贵

（中共祁门县委党校，安徽 祁门 245600）

党的十八届三中全会《决定》强调“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推动国家治理体系和治理能力现代化。”[1]这是新一届中央领导集体站在新的历史起点上，对国家治理在理论上的重要创新和重大突破，是实现中华民族伟大复兴—中国梦的理论基石和政治保障。然如何实现国家治理现代化，这是执政党下一步所要运筹谋划的立党为公、执政为民的宏伟事业，也是全国人民所关注和期盼的话题，更是政治界、法律界精英们所要研讨的课题。根据党的十八大和十八届三中全会《决定》的精神要义，从现代法治的角度出发，笔者认为，推进国家治理现代化的基础和核心在法治。

一、国家治理现代化的新内涵

国家治理，是指在国家基本政治制度和基本权力安排既定的前提下，如何使国家权力运行得合法、顺畅、高效并得到社会认同，如何充分调动各方面的积极性，以激发国家权力体系、社会组织体系与市场结构体系的活力，促使三者积极互动，以实现国家治理的目标。

根据《决定》的精神要义，国家治理现代化是国家治理体系现代化和治理能力现代化的有机整体，是法治化的现代国家治理模式；国家治理现代化既是一个政治概念，又是一个法治概念，是国家政治与法治的融合；国家治理现代化，就是国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，归结起来就是实现国家治理的法治化，使国家治理者善于运用法治思维、法治方式、法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。[2]

（一）国家治理体系和治理体系现代化

国家治理体系，是规范政府、市场、社会权力运行和维护社会秩序的一系列组织、制度体系和程序，是由治理体制、治理主体、治理客体、治理行为、治理依据、治理流程、治理效果、治理救济等诸多要素构成的国家治理组织架构体系和治理制度体系，包括政治（行政、司法）体制、经济体制、社会体制，也包括规范行政（司法）行为、市场行为和社会行为等一系列组织、制度体系和程序体系。

国家治理体系现代化，“是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域的体制机制、制度、法律法规的统筹和安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[3]是一个有机、动态和整体的制度运行系统。国家治理体系现代化就是要打破传统的统治和管理习惯，打破人治和权治的思维方式，破除运动式、活动式、会议式的国家管理模式，创新构建以制度化、法治化为核心内容的现代国家治理体系。衡量国家治理体系现代化的标准是：公共权力运行的制度化、规范化，公共治理和制度安排的民主化、法治化，政府治理和社会治理的效率化和协调化。国家治理体系现代化从政治层面讲，是国家组织结构、社会组织及管理者素质的现代化和执政理念、执政方法、执政规则的现代化；从法治层面讲，国家治理的制度化、科学化、规范化、程序化，归结起来就是法治化，使国家治理制度逐步形成法律制度，把国家治理纳入法治轨道；从治理行为活动层面讲，就是把政府行为、司法行为、市场行为、社会行为进行制度规范和法治规范；从国家治理体系现代化的价值目标来看，就是要构建有利于激发社会活力、有利于扩大人民民主、有利于实现社会公平正义、有利于增进人民福祉的各个领域、各个方面的体制机制、制度体系和法治体系。

（二）国家治理能力和治理能力现代化

国家治理能力，是指在现有的国家治理体系下，国家治理主体如何运用国家制度和法律制度体系去管理国家、政府、社会各领域各方面的事务的水平和能力，简要地说就是治理主体对国家治理制度的执行力。

国家治理能力现代化，是国家治理者要有严格按制度办事和依法办事的法治意识和法治理念，要善于运用法治思维、法治方式和法律制度治理国家、治理政府、治理社会，在法治轨道上开展工作、化解矛盾、维护社会稳定和发展的能力。运用法治来凝聚改革发展共识，运用法律来规范政府、市场和社会行为，依据法律制度解决和处理政府与社会、市场的一切事务，使社会主体积极有效地参与国家治理，最终达到政府、社会、市场三者相互协调、共同发展、良性互动的善治效果。

国家治理现代化，是国家制度体系和制度执行能力的集中体现，是国家治理有机整体中的两个方面，二者是相辅相成的。“一方面，国家治理体系是国家治理能力孕育的基础，国家治理能力的提升有赖于国家治理体系的建构，没有国家治理体系的现代化，也就谈不上国家治理能力的现代化。另一方面，国家治理能力彰显国家治理体系的功能，国家治理能力的强大是国家治理体系完备的表达，提升国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。因此，国家治理体系和治理能力现代化应齐头并进、协调发展。”[4]国家治理现代化，最重要的是治理体制机制、制度的现代化和治理者人的现代化，即治理制度和治理者的素质，两者都不可或缺。但相对而言，制度更具根本性，因为，好的制度可以改造人、塑造人，可以制约治理者滥用权力和失职，正如小平同志所讲的“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。”[5]因此，实现国家治理现代化，国家治理的制度体系是起关键性、决定性作用的。

二、法治建设在国家治理现代化中的地位

（一）法治建设是国家治理体系现代化的核心

十八大报告在坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革中指出，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”[6]十八届三中全会《决定》进一步强调，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[7]这是我们党对全面推进依法治国的战略部署和总体思路，法治已成为治国理政的基本方式，这充分证实我国的国家治理是以法治为核心的国家治理。

（二）法治建设在国家治理现代化中是不可或缺的，是国家治理现代化的关键之所在

十八大报告在全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标中提出，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”[8]充分说明了法治建设在治国理政中是不可或缺的。国家治理体系现代化，其实质就是以法律制度体系为载体的国家治理体系，国家治理和社会治理活动的制度化、科学化、规范化、程序化运行的法治程度，是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要指标。因此，法治建设是国家治理现代化的关键之所在。

（三）法治是现代国家治理、政府治理和社会治理的基本方式

国家的一切活动、一切治理主体和行为都必须在宪法和法律范围内活动，即现代化的国家治理是法治轨道上的治理，是重视运用法治思维和法治方式的治理，是有赖于各个领域法治化的治理。因为法治具有可预期性、可操作性、可救济性和普遍性、公正性等优势，运用法治这种优势可以凝聚社会共识，使不同的社会利益主体求同存异，依法追求和实现自身利益最大化。国家治理体系的构建要靠法治，治理能力的提升离不开法治。通过法治建设，可以弘扬法治精神，提高治理主体的法治素质、法治理念、法治思维和法治方式的能力，从而推动并形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好的法治环境，使政府、市场、社会等各项事务在法治的轨道上运行。

（四）法治是国家治理现代化的必然要求

党的依法治国基本方略和建设法治中国以及国家治理现代化的主张，实属政治纲领，党的政治主张只有通过法定程序成为国家意志、上升为国家法律，才具有法的价值属性，才具有普遍的约束力和强制力。所以，实现党的依法治国的基本方略需要法治来推进和保障。

现代化国家治理体系的构建需要法治。国家治理体系是党领导人民治理国家的制度体系，这些制度体系九九归一还是离不开法律制度体系。没有法律作载体的国家治理制度体系，是不具法的价值和效力的制度体系，不是现代化的国家治理体系。政府治理、社会治理等一系列主要制度的设置必须依靠法律制度来规制和保障实施，不能任由政府及职能部门自行制定和自行实施。因为现代化的国家治理是多元化的治理主体，政府和社会既是治理的主体，又是被治理的对象，政府及职能部门制定的制度，对自己不可避免地存在着权力和利益自保的嫌疑，是缺乏自控力和制约力的。这对社会主体来说是不公平的，也是不符合法的基本价值要求的。所以，政府治理和行政管理的主要治理制度必须要纳入法治轨道，必须对现行的许多行政制度予以清理，进行废改立，把现行行政制度中科学、公正、规制的内容或成分，通过立法程序纳入法律制度范畴，以充实和完善我国的法律制度体系。

推进治理能力现代化的着力点在法治，国家治理能力现代化始终是围绕法治而进行的。治理者治理能力的提升离不开法治，离开法治化的制度不是现代化的国家治理制度体系，没有法治化的治理制度体系是无法提高治理者的治理能力的。因此，只有把国家治理、社会治理，把社会问题和矛盾的预防和化解纳入法治轨道，才能提高治理者的治理能力，才能建立并实现社会安定有效、和谐活力的长效机制。因为，只有法治才能凝聚社会共识、规范治理主体行为、提升治理能力，才能达到政府、社会、市场三者相互协调、共同发展、良性互动的善治效果。

三、实现国家治理法治化的战略路径

（一）加速国家治理体系法治化建设的立法进程

国家治理体系现代化关键在于制度和制度体系的改革创新，在于制度的科学规制，而制度体系的改革创新和科学规制关键要靠法治。所以，国家治理体系现代化，关键的关键在于法律制度和法律制度体系的创设和科学规制。

1.依法治国建设法治中国，首先是要有良法可依，而良法的诞生要靠科学立法。所以，必须要把科学立法、提高立法质量摆在国家治理的首位。科学立法既是法治建设的基础，又是国家治理现代化的关键，就像是万丈高楼平地起，基础不牢地动山摇，所以说科学立法是法治建设的一项宏伟的基础工程。立法质量问题直接关系到法律制度的有效实施，关系到国家治理体系和治理能力现代化的进程。

2.创新科学的立法体制，加速立法机关立法职业人才队伍建设。科学立法必须要有科学的立法体制。立法体制是由立法权取得、立法权划分（分配）、立法权运行等体制和制度组成的有机整体。其中立法权划分（分配）、立法权运行在立法体制中是最具实质意义的。如果立法权划分不清或立法权分配不当以及立法权的启动、运作、行使不规制等，就可能出现国家法律的实施在各部门、各省域间的不协调甚至冲突，有碍国家法律公平、正义的价值取向，这就谈不上科学立法。

当前我国的立法体制存在的缺陷：一是立法权分配不当，如国家立法机关和国务院的立法权分配并非十分明确，地方人大和政府之间的立法权分配含含糊糊，国家立法权和地方立法权的划分上，规定的比较原则、语义不明，使地方立法权易于扩大。二是立法权运行存在着缺陷，主要表现在地方立法权的启动、运行易受法外因素影响，特别是易受地方政策因素和领导人意志决策的影响。这些立法体制上的缺陷，造成有些法律制度的不统一、不规范，甚至是相互冲突，从而影响法治建设的进程。因此，依法治国必须科学合理地划分或分配各级立法机关的立法权限，科学地规范立法权运行机制，构建科学的立法体制。

科学立法必须要有一支高素质的立法人才队伍。当前国家立法机关存在着立法职业人才和法律专家奇缺的问题，造成立法机关对法律议案的起草能力不足。现实中法律议案的起草几乎是由政府及政府职能部门来替代，这就不可避免地可能存在着政府或部门利益保护的问题，从而影响了法律的科学性和规制性。因此，科学立法首先是必须解决立法人才问题，笔者认为，国家立法机关应当广泛吸纳和培育立法综合人才，组建法律专家智库，壮大立法队伍，逐步收回法律议案起草权，提高立法机关科学立法的水平和能力。

3.国家治理体系现代化的关键，是对政府及公权力的治理进行法律制度化的创新和规范。国家治理主要在政府治理，因为，传统的政府管理，政府是管理主体，社会、市场是被管理的对象，管理的权限是无限的，政府管理是自出文件、制度，想怎么管就怎么管，社会、市场没有不听、不服的权利。根据宪法规定，政府是国家权力机关的执行机关，是国家法律的执行者，而不是国家法律的制定者和解释者。因此，现代化的国家治理的核心是治权，重点是对行政体制、行政制度、决策制度、预算制度、组织制度、司法制度、权力运行制约制度和权力监督制度等重要领域的制度加以创新、规制，并纳入法制化治理的轨道。国家立法机关应逐步扩大法律的立法范畴，缩减行政性制度的覆盖面，不断完善国家治理的法律制度体系。要针对现行法律、行政法规以及行政性制度上的不规范、不规制、有漏洞和难以操作等缺陷或不足，进行充分的调研和论证后，制定出科学、规制、权威的国家法律，从而形成人人尊重法律、信仰法治、积极认同法治并自觉遵守的法治环境。

（二）培育提高治理主体的法治素质和尊法、守法、依法、严格执法的法治能力

国家治理的主体是多元的，有政府、企业组织、社会组织、居民自治组织以及各组织成员等。提高治理主体依法治国的能力，必须要培育提高治理主体的法治素质和法治思维能力，培育提高其尊法、守法、依法、严格执法的法治能力。

1.治理能力现代化的重心是提高公权力机关干部的法治素质。党政干部是我们党依法执政、依法行政、依法实施对国家和社会事务管理的中坚力量，他们的法治素质和法治能力如何关系到党的执政能力和法治中国建设的进程。因此，党政干部的法治素质和法治能力的培养和提高，是国家治理能力建设的重中之重。如何提高党政干部法治教育，笔者认为，一是今后对新录用的干部必须提高法治素质要求的门槛，二是要把国家公权力机关干部的法治教育纳入干部常规教育。干部法治教育的重点是，要针对现实社会存在的 “官本位”、“权本位”、有权就是法、权大于法、以权压法等无视宪法法律尊严和权威的现象，结合当代法律制度和法治精神要义，开展法治原则、法治精神、法治理念、法治文化的培育。这是转变和剔除党政干部权力意识，提高其法治素质的关键，必须持之以恒地培育。现代法治是以法律对权力的控制、约束、规制为逻辑起点的，不对权力实行法律制度的约束就很难实现法治化，法治的核心就是控制权力滥用。为此，我们必须要在党政干部中开展法治与控权问题的大讨论，通过以控权为核心的法治理念培育，逐步提高党政干部的法治文化、法治信仰、法治素质和法治思维能力，进而提高他们的法治执行力。通过法治教育，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，营造干部尊法、守法、依法办事和严格执法的法治环境。

2.创新培育提高社会主体及人的法治素质。国家治理现代化靠法治，法治的起点和落脚点在于提高治理主体的法治素质、法治思维和法治能力。所以，实现国家治理现代化，还必须重视对社会主体、市场主体法治素质和法治理念的培养和提升。为此，必须全面深入持久地开展形式多样、内容丰富多彩的社会法治宣传教育活动。社会法治宣传教育必须坚决剔除过去自欺欺人的走过场、形式主义的做法，在法治中国建设中，法治宣传教育必须要面对现实，结合社会主体、市场主体法治素质现状和法治环境的实现，实事求是地创新法治宣教体制和激励机制，探索社会法治宣教的新思路和新办法，营造政府重视、社会关注、群众乐意参与法治宣教的良好氛围。为此，政府必须加大专项资金投入力度，并确保专款专用。该专项资金主要用于对社会组织和群众参与法治宣教活动的奖励，以激励和调动社会主体参与法治宣教的积极性和主动性。通过一系列形式多样的法治宣教活动，培养社会主体知法、尊法、守法、维法的自觉性，进而逐步提高社会主体的法治意识、法治观念、法治信仰和法治思维能力。

（三）改革现有的司法体制，构建对公权力滥用的司法监督体制

司法机关履行的是国家法律赋予的职权，是国家法律的忠实捍卫者，是维护社会公平正义的最后一道门槛，肩负着为国护法的神圣使命。为确保公权力机关能依法执政、依法行政、秉公执法，营造良好的法治环境，构建对公权力的司法审查和监督体制机制是极为重要的。

1.改现行司法地方管理体制为中央领导下的独立于地方管理的司法体制。为确保依法独立公正行使司法权，十八届三中全会《决定》已明确规定“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”[9]就是为了避免地方党政机关和领导干部出于对地方利益的保护而干涉司法，有损法律尊严和权威，而作出的重大举措。

2.探索构建宪法法院体系，实行对政府抽象行政行为的司法审查监督。行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为，对抽象行政行为的合法性审查监督有行政诉讼法为依据，可通过行政诉讼途径来救济。但对抽象行政行为是否合法的问题，目前仍是处于真空地带。这就需要探索构建宪法法院体系，专门对政府尤其是地方政府及政府职能部门出台的文件、制度等抽象行政行为，进行是否违宪和违法审查。其目的是规制抽象行政行为，以保证政府及政府职能部门制定的政策、文件的合法性。现代国家治理和政府治理是以控权为核心的治理，因为，缺乏法律规制和监督的权力容易发生滥用，是腐败的温床，所以，法治首先是治权、控权，治理就是把权力关进制度的笼子，使权力无法滥用。以确保中央和国家政令、法令畅通，以确保宪法和法律的尊严和权威地位。

探索司法对地方公权力机关和公权力行使运行的司法监督。要从法律上探索、扩大对公权力运行的司法管辖领域和范畴，把公权力尤其是行政权力的不当作为、不作为和行政违法行为，纳入司法审查和监督的管辖范围。目的就是促使公权力机关依法办事、秉公执法，使国家法律得以统一实施，实现维护宪法和法律的尊严和权威，以保证依法治国和法治中国建设的顺利实施，实现中华民族的伟大复兴。

[1]中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社，2013-11，（3）：3.

[2]吴传毅，准确把握国家治理现代化的新内涵[N].湖南日报，2013-12-12，（10）.

[3]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化 [N].光明日报，2013-11-15，（11）

[4]陈金龙，推进国家治理体系和治理能力现代化 [N].南方日报，2013-11-30，（9）

[5]中共中央文献编辑委员会.邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1983-7，（1）：293.

[6]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012-11.25-27.

[7]中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013-11.31-32.

[8]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012-11.17.

[9]中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013-11.33.