市场起决定性作用前提下的政府角色定位

■毕于榜

十八届三中全会决定指出，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。习近平总书记强调，“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题”。站在全面深化改革新的历史起点，按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，经济体制改革重在“告别政府主导型增长模式”，重新定位政府角色。

重新划定市场与政府边界

“市场在资源配置中起决定性作用”，就是要改变政府主导型的增长方式，以坚持在市场主导下更好地发挥政府的有效作用，全面激发市场活力，培育公平可持续的内生增长动力。

（一）政府不能越界干预市场

改革开放以来，我国初步形成了市场体系，但这个体系存在结构性缺陷，主要表现在资源要素价格的行政管制，由此导致低成本的投资扩张和日益加剧的产能过剩。发挥市场在资源配置中的决定性作用，首先需要解除资源性产品价格的行政管制，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。

（二）实行负面清单制度

政府主导资源配置的一个重要特征是政府管企业做什么，许多事情需要政府许可才能做，由此压抑了社会资本的活力。发挥市场在资源配置中的决定性作用，需要彻底转变观念，实现市场主体“非禁即准”。要实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。

（三）以正面清单规定政府边界

如果说负面清单规定了市场边界，那么正面清单则规定了政府边界。政府能干什么、应该干什么必须用正面清单列清楚，避免政府这只手闲不住，同时避免政府失职。政府应该负起提供公共产品的职责。

改变地方政府过多参与经济事务的现状

使市场在资源配置中起决定性作用，关键在于地方政府的角色定位。当前，政府主导资源配置突出反映在竞争性地方政府驱动的经济增长方式上。综合多方面的情况看，地方层面已经形成以做大GDP总量为导向、以地方财政收入增长和干部考核为约束激励机制、以行政干预和行政推动为主要手段的经济增长方式。只有地方政府成为公共服务主体，而不是资源配置的主体，才有条件理顺政府、市场关系，才有条件推动经济体制改革的实质性突破。

（一）竞争性增长政府模式难以为继

客观地说，改革开放以来为调动地方积极性而逐步形成的竞争性地方政府模式，在推动经济快速增长的同时，今天已逐步演变为地方层面的增长主义倾向，并成为产能过剩、房地产泡沫、地方债务等问题的主要“病结”所在。竞争性地方政府驱动的经济增长方式不改变，尽管在短期内仍然可以拉动GDP的较快增长，但会为中长期发展埋下更大的经济隐患和经济风险。这里提出地方层面增长主义倾向的问题，不是把“板子”打到地方政府身上，而是要客观分析形成竞争性地方政府的体制因素，寻求建设公共服务型政府的有效路子。

（二）把推动农地物权化改革作为规范地方政府行为的重点

地方政府可以从土地交易中获得巨额收益，这是竞争性地方政府形成的重要体制条件。许多地方的土地出让金收入相当于一般预算收入的50%以上。另外，地方政府举债投资扩张，也主要是以土地资源作融资抵押。截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积同比增长15.7%，抵押贷款总额同比增长23.2%。为了招商引资做大GDP，有的土地是零地价，甚至是倒贴。一些地方政府官员实际任期往往只有2-3年，却一次性透支了50-70年的土地增值收益。如此“寅吃卯粮”，既严重损害农民的土地权益，又带来经济增长的隐患。如何切断伸向农村土地收益的“有形之手”?这就需要在推进中央地方财税体制改革、培育地方稳定税源的同时，加快推进农村土地物权化改革，即赋予农民具有物权性质的土地使用权，使其在用途管制的前提下可流通、可转让、可抵押，尽快让土地这个“第二财政”退出历史舞台。

（三）尽快形成以公共服务为导向的中央地方财税体制

这些年逐步形成的以经济总量为导向的中央地方关系，在调动中央地方两个积极性的同时，也开始形成中央地方财税关系的两大失衡：一是中央与地方事权与财力的失衡；二是大中小城镇财力资源配置的失衡。解决这两大失衡，需要中央地方关系的导向由经济总量转向公共服务，以此作为新阶段财税体制改革的主要目标，把大中小城镇公共资源配置均等化作为中央地方财税体制改革的重点，合理划分各级政府间的事权与财力，由此加快推动地方政府向公共服务主体的角色回归。

调整优化国有资本配置

使市场在资源配置中起决定性作用，需要明确界定国有资本的角色。这些年，国有资本在竞争性领域分布过宽、公益性不足的矛盾比较突出，很大程度上抑制了非公经济的活力。十八届三中全会明确提出，“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化，保障人民共同利益的重要力量”，并强调“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献”。应当看到，国有企业改革与政府、市场关系的关键问题，形成以公益性为重点调整优化国有资本配置的新格局。

（一）明确国有资本提供普遍福利的目标，把国有资本重点配置到公益性领域

从实践看，国有资本的主导作用主要在于它能够比社会资本更快地反映社会需求变化，从而发挥对全社会投资方向的引领作用。适应社会公共需求全面快速增长的客观趋势，把国有资本重点配置到公益性领域，不仅有利于国有资本本身的投资转型，还有利于为社会资本投资释放出更多、更大的制度空间。这就需要推动国有资本从一般竞争性领域退出，重点投入到教育、医疗、文化、社会保障、基本住房保障等社会公益领域。

（二）提高国有资本收益上缴公共财政的比例，提高国有资本用于公共服务领域的比例

十八届三中全会明确提出“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”的目标。考虑到我国到2020年基本公共服务均等化总体实现的现实需求，建议加大改革力度，争取该目标提前实现，并划转部分国有资本充实社会保障基金。

（三）在打破垄断上取得进展

当前，非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面的作用越来越大，但与国有经济相比，无论从政策和体制安排上，都处于明显的劣势地位。新阶段深化国有企业改革，更需要坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等行业竞争性环节对民间资本全面放开，进一步破除各种形式的行政垄断；自然垄断环节应吸纳民间资本广泛参与，以拓宽社会资本投资空间。

（四）公共服务业也要对社会资本开放

未来5-10年是城乡居民教育、文化、健康医疗、养老等服务需求集中释放的重要时期。以文化产业为例，要实现文化产业增加值由2012年占GDP的3.48%提高到2020年占8%的目标，初步估计需要累计投资20万亿元左右。在加大国有资本投入的同时，通过政府采购、服务外包等多种形式支持社会资本进入社会公益领域，形成政府、市场、社会多方面合力，办好公共服务业。