非点源水污染立法管理案例研究

1 概 述

在全球，非点源污染对水质是一种持续的严重的威胁。非点源水污染是来自一个或多个分散源头的污染，鉴于其分散性，非点源非常难以治理。

解决非点源的机遇依赖于一个国家的管理系统。对于那些联邦制国家，要在国家与州(邦)或省政府之间寻找合适的平衡点，以最有效地控制非点源污染。本文以4个联邦制国家，即美国、澳大利亚、南非和印度为例，探讨了各国在国家层面上管理非点源水污染的相关的法规和政策机制，并例证了，在州(省、邦)的层面上，通过联邦立法框架或者独立的监管体制，这些非点源是如何得以控制的。

2 美国的非点源治理

2.1 国家的法律

《清洁水法》(CWA)是美国水质管理的基础。《清洁水法》明确，目的是恢复和保持美国的各水体在化学、物理和生物方面的完整性。由于该法是联邦法律，执行权很大程度上被授予州一级政府，同时由国家环保局(USEPA)进行监督和协助。

各州必须进行水质监测，评估该州各水体的健康状况，列出实施水质限制的水体清单，并确立污染的最大日负荷总量(TMDL)值，该值明确了与达到适当的水质指标相一致的、具体的污染物负荷。美国环保局发布了水质标准的推荐值，但由各个州负责建立各自所需的水质标准，并明确每个标准适用于哪一类或具体哪一个水体。美国环保局的任务是检查各州的落实状况，在某些情况下，如果州政府没有完成这些工作，环保局必须代为完成。

在《清洁水法》中，明确了点源和非点源定义，另外，还特别声明，农业灌溉回流水和农业雨水排放不属于点源。

在1987年，《清洁水法》被加以修订，以解决非点源污染。修正案第319节要求各州制定和执行针对非点源的管理计划，目标是改善各州的水质。用于这些计划的联邦拨款大概是每年2亿美元。

2.2 《清洁水法》对各州的影响

大多数州有权强制执行点源污染的削减，但是却缺乏减少非点源污染的强制性的机制。各州必须转而依靠以激励为基础的倡议。

根据《清洁水法》、相关的法规及美国环保局的导则，各州的水质计划必须执行水质监测和评估的动态程序，形成不断更新的水质受限水体的清单。水质受限水体是指那些在至少一项州级水质标准上未达标的水体。这些水体的清单必须每两年上报美国环保局。对于每个被列入清单的水体，各州必须随之拟订其TMDL。

要实现非点源污染的削减往往很困难，各州不得不依赖于强制性手段。基于依照《清洁水法》“319计划”所获资金的激励性措施，有助于该项工作的推进，但是并没有相关规定要求“319计划”必须满足TMDL。在很多州，“319计划”与TMDL并不协调，相关协调工作仍在进行中。

2.3 各州的解决方案

各州正在采取各种更为协调的方法解决非点源污染。一些州甚至通过立法确立非点源(污染排放)的许可权。一些州积极地引导“319计划”的资金投向TMDL重点水体，或者在州层面上整合“319计划”和TMDL。

1969年，加利福尼亚州议会通过了《波特-科隆水质控制法》，提出了该州非点源水污染的管理规定。该法律涵盖了所有排向陆地、地表水和地下水的污水，而没有考虑其污染源头。该法律允许“污水排放要求”(主要是排放许可)可以不强制执行，但是不执行权是有条件的，有可能被终止，并且在没有重新申请的情况下，不执行权不能超过5 a。不执行权的临时性迫使农业生产者们索性选择遵守“污水排放要求”，从而主动接受监管。

在华盛顿州，《水污染控制法》禁止任何造成(或有可能造成)污染的水排入该州水体。华盛顿生态部(DOE)诠释该法律适用于点源的同时也适用于非点源。另外，华盛顿州的水质标准要求，引起非点源污染的活动应该采取最佳管理实践，以减轻这类污染的影响。基于该条规定，华盛顿生态部把不执行最佳管理实践的行为视作违规，有权动用命令、指令、许可、民事或刑事处罚以确保执行。

无论有没有直接对非点源的管理权，包括华盛顿州、佛罗里达州、印第安纳州在内，均试图采取一系列措施整合其“319计划”和TMDL来更好地解除水质困境，

即便一些没有将“319计划”和TMDL加以整合的州，也试图将水质的优先级与拨款相匹配。例如，马萨诸塞州环保部设立了一个系统，该系统对向“319计划”联邦拨款提出的申请进行分类，以支持非点源的削减。该系统对那些打算执行最佳管理实践的项目的拨款赋予更高优先级，以响应TMDL、流域行动计划，或在陆地上对被列入水质受限清单的水体施加影响的计划。

其余各州开展的非点源污染治理工作还包括社会激励措施和直接与农场主进行协商的机制，政府与农场主和其他利益相关者共同参与区域水质的管理。

2.4 小 结

在治理非点源污染的问题上，美国面临着重大的挑战。《清洁水法》更看重通过拨款计划解决问题，而不是赋予急需控制非点源水污染的各州强制执行的权力。让问题更为复杂的是，拨款计划与改善水质的强制措施并无必然联系。各州试图通过多种途径弥补《清洁水法》的缺陷。虽然已经取得一些成果，这一问题依然是美国所面临的最紧迫的水质问题。

3 澳大利亚的非点源治理

3.1 国家的法律与政策

在澳大利亚，水质保护方面的事务由各个州自行管理。尽管缺乏直接的宪法授权，在联邦和各州达成一致意见时，一些环境问题可通过国家政策倡导得到解决。 《国家水质管理政策》(NWQMS)列出了水质管理的统一政策和指南。这些指南围绕与非点源相关的主题制定，比如农业用地、水污染与城市暴雨管理。《国家水质管理政策》还与州和领地协作，为制定《水质改善计划》(WQIP)建立框架，该计划试图从已发现的几个“热点”着手来改善水质。《水质改善计划》包括水质监测、农业最佳管理实践、水敏性城市设计，这些内容都具有解决非点源污染的潜力。

最近，各州和联邦政府开展了创新性合作，促成了墨累-达令流域水资源综合管理规划的制定。该流域面积超过100万km2，包括昆士兰州、新南威尔士州、维多利亚州、南澳大利亚州的一部分和整个澳大利亚首都领地。墨累-达令流域管理局由联邦依据2007年的《水法》建立，《水法》要求流域管理局代表澳大利亚政府制定可行的《流域规划》。

3.2 新南威尔士州取得的进展

由于没有覆盖全联邦的与水质有关的规定，每个州不得不建立其自己的法规框架。在各州解决非点源污染的行动中，一个成功典范来自新南威尔士州。新南威尔士州最重要的法规是1997年的《环境保护行动法》(POEO)。POEO规定：污染任何水域、导致或允许任何水域被污染的行为视为违法。这是一种需承担严格赔偿责任的违法，并且新南威尔士州环境保护局(现已并入新南威尔士州环境、气候变化与水务部(DECCW))已经成功地用该法律起诉了很多非点源水污染的排放者。然而，在某些案例中，所需要的刑事证明标准还是很难达到，因为可能有多个污染源。

POEO还包含了其他条款，这些条款确保可以采取行动以阻止或预防污染的发生。相比在污染排出后再提起法律诉讼而言，这些条款也许会是更为有效的控制非点源的机制。例如，条款明确，污染任何土地、导致或允许任何土地被污染的行为视为违法。同时，以危害(或者有可能危害)环境的方式，因有意或疏忽导致污染物泄漏、溢出或以其他方式排污的行为也属违法行为。另外，POEO还包括关于指定活动的综合许可条款，如大规模的农产品加工和集约化畜牧生产。为了控制水污染，还制定了专项条款，保证对任何活动进行控制的许可证的发放。

除了POEO，新南威尔士州还有很多其他的法令，这些法令提供了多种控制非点源水污染的机制。例如，2003年的《原生植被法》(NVA)及1938年的《土壤保护法》(SCA)都提供了间接的法律机制，以控制由地面径流引起的水污染，并对破坏原生植被和可能导致土壤侵蚀的行为作出了严厉的处罚规定。

1997年的《污染土地管理法》(CLMA)建立起一套系统，用于被污染土地的调查和修复，该系统被证明是土地污染的重要控制工具。

2009年6月，《新南威尔士州分散源头水污染政策》出台。该文件不仅强调了非点源水污染对环境和社会造成的后果，还强调了其对经济的影响。根据愈加频发和剧烈的暴雨事件,以及植被退化等现象，该文件还着重强调了非点源水污染对于气候变化的影响。

《新南威尔士州分散源头水污染政策》重点针对3个主要问题：泥沙淤积、营养物和病原体。《优先行动计划(2009～2013年)》为此提出了如下解决方案：找到一种方法来确定存在泥沙淤积、营养物和病原体问题的重点区域；制定最佳管理实践指南，对在重点区域遵守该指南的土地拥有者给予奖励；制定新的土地管理规划，修订原有规划，以减少泥沙淤积、营养物和病原体负荷；调查为解决非点源的市场化管理工具或激励措施的法律框架的运用情况；评估社区(对非点源水污染管理的)意识，发布目标计划推动利益相关者采取行动；推进示范点的建设。

3.3 小 结

在澳大利亚，环境保护不是联邦政府的责任，需要各州自行对诸如水质方面的问题进行立法。有很多带有合作性质的全国性的倡导和指南，帮助各州制定应对各种环境问题的政策。然而，在管理非点源水污染方面，国家基本上没有什么影响力。虽然一些州(尤其以新南威尔士州最为突出)已经通过了一些法律，直接或间接地对非点源水污染各方面进行了控制，但在立法和实际执行方面存在很大的距离。

4 南非的非点源治理

4.1 国家的法律与政策

在南非共和国，《国家水法》(NWA)是用于水质管理的国家基本法规。

《国家水法》指定水务和林业部(现为水务部，DWA)为负责水资源管理的国家级行政部门。《国家水法》还明确全国分为19个水管理区，并将最终被纳入新成立的流域管理局的管辖内。流域管理局被要求制定《流域管理政策》(CMS)，该政策与《国家水资源政策》(NWRS)保持一致。《国家水资源政策》是有法律约束力的政策，详细解释了“水资源的政策、目标、规划、利用、开发、保护、管理和控制”。水务部作为流域管理局的临时过渡机构，直到各流域管理局成立。

《国家水法》并不区分点源和非点源污染。因此，该法律的所有相关条款应该都适用于对非点源的治理。然而，关于怎样将该法律条款用于非点源控制和管理，几乎没有什么规定。为了填补这一法律空白，水务部目前正在制定《非点源污染管理政策》，以将其纳入到《国家水资源政策》中。

《国家水法》设立了一套系统，该系统由“源头导向型”和“资源导向型”措施构成，用于控制南非水域的污染物排放。资源导向性措施强调水资源本身的条件，包括水量和水质条件。水务部目前正在建立一个综合的资源分类系统，该系统将明确国内每个水体所需要的保护级别，并为每种水资源建立“资源质量目标”(RQO)。

《国家水法》规定，水资源分类系统可以根据水资源等级，规划水下或陆上的水资源利用。从而，通过将必须进行“源头导向型”管理的各种土地利用活动，与“资源质量目标”所规定的水资源保护等级相联系，该分类系统成为管理非点源的潜在机制。根据建立该分类系统的法律草案，为不同等级水资源用户建立与用水相关的水质标准。此外，《国家水法》还制定了污染防治措施，这些措施适用于非点源。

除了这些“资源导向型”措施，《国家水法》还规定了很多“源头导向型”措施，限制与约束水资源的使用，以确保达到期望的资源保护水平。这些要求通过(针对特定水资源、特定人群、明确的地理区域或某个特定时期)用水许可和普通使用授权系统得以执行。《国家水资源政策》明确了“源头导向型”响应的层级。首先，只要有可能，就应该推行“源头导向型”控制措施，以防止污染或水资源的退化。其次，污染一旦排放，必须通过建立诸如“谁污染谁付费”原则，同时当然要遵守那些符合相关“资源质量目标”的管理规定，来进行最小化处理。最后，对于水质退化的水体，执行更为严格的措施。

目前，水务部正与农林渔业部及有关政府部门(省级和国家级)合作，制定一项旨在管理农业活动对水质影响的政策。这将促成一系列关于“杀虫剂和化肥使用”以及“由某些农业设施(如饲养场)引起分散污染”的规定的起草。

4.2 流域层面的应对措施

正如前面所提到的，《国家水法》要求南非的19个水管理区都成立各自的流域管理局，反过来促成相关流域与子流域《流域管理政策》的制定。最终，各流域管理局将成为负责水资源管理的主要机构。

到目前为止，共成立了9个流域管理局，但还没有一个流域管理局完成其《流域管理政策》的制定。在完成《流域管理政策》之前，流域管理局必须开展流域评估研究，包括对一系列活动和这些活动对于流域水资源影响的评估，对现状的物理环境、水文条件、土地利用活动、水需求状况的评估，及其对于水资源各种影响的评估，并预测未来开发活动对流域内水资源的影响。这项评估将为《流域管理政策》的制定和各个流域范围内的非点源管理奠定基础。考虑到水质因素，《流域管理政策》必须为用水建立“资源水质目标”；为实现这些水质目标确定合适的“源头管理目标”；制定“部门水质管理规划”，明确为实现这些目标的管理要求和职责；制定“单一源头和专业部门的水质管理规划”，并引入“单一源头干预机制(用水许可)”以确保“资源水质目标”得以实现。

据预计，《流域管理政策》一旦制定完成，法律上的水资源管理功能的行使权，包括水质管理，将从水务部被移交给相关的流域管理局。

4.3 小 结

南非《国家水法》中没有区分对点源和非点源水污染的管理，这虽然为建立流域层面的非点源管理综合框架提供了特别的机遇，但关于如何执行非点源管理，目前仍缺乏相关规定。新成立的流域管理局和其他非点源污染的政府管理机构，必须明确和建立合作管理的机制，这种机制对于协调这些源头的管理是必需的。通过制定《非点源污染管理政策》并将其纳入到《国家水资源政策》中，水务部正试图弥补法律上的空白，并为某些会导致非点源污染的用水活动制定许可证申请指南。目前整个过程还处于发展的初期阶段。

5 印度的非点源治理

5.1 国家的法律与政策

1974年的《水污染防止和控制法》(简称《水法》)，是印度主要的水质管理法规。该法律要求建立中央污染控制委员会(CPCB)和邦污染控制委员会(SPCB)。前者的主要职能是“推进各邦不同地区的河流与水井的净化”，而后者则负责常规的水质监测，设立污水排放标准，但必须服从于前者。中央污染控制委员会建立了全国的监测站网络，这些监测站按每月、每季度或(对于地下水)每半年抽取水样。水质目标根据水资源的用途具体设定。然而，已经发现很多实际操作上的制约，包括人力和资源的匮乏，水平受限，缺乏训练等。

《水法》并不明文针对非点源污染，但是其中的一些条款在适用于控制点源污染的同时，也适用于控制非点源污染。

邦污染控制委员会有权采取实际行动，去除存在于任何河流、水井或土地中的任何有毒、有害或污染物质，治理或减轻任何已造成的污染，或发出限令，还有权向法庭申请限令。

依据1986年的《环境保护法》(EPA)，中央政府有权采取措施保护和改善环境质量，阻止、控制和减轻环境污染。这些措施包括：阻止、控制和减轻环境污染的国家计划；环境质量标准；大气与污水排放标准；基于地区的工业或其他工艺流程的限制。政府还可以制定与所有这些事宜有关或与其中任何一项有关的规定，如：1986年的《环境保护条例》、2000年的《市政固体废弃物管理和处理规定》，以及1989年的《危险废弃物管理和处理规定》。中央政府在依据《环境保护法》行使其权力和履行其职能的过程中，也可以发出一些命令。这些命令包括：对任何产业、企业或生产工艺的关停或管理，停止或限制供电、供水或其他服务。

在最近几年，印度-恒河平原开始引进“保护性农业”(CA)。“保护性农业”是一种不用犁地翻土来种植农作物的系统。该系统其他特点还包括将农作物收割后剩下的部分保留在土壤表面并加以处理，以及采用土地轮作，这些措施可以使农业对环境的不利影响最小化。除了保护水源、削减径流和减少水土流失，还具有其他环境方面的好处，包括减少化肥和农药的使用。

5.2 各邦的管理

由于中央污染控制委员会和其他国家权利机构很少将工作重点放在非点源污染上，同时《水法》对于解决非点源污染也没有明确的授权，邦污染控制委员会主要集中其力量用来监管依照《水法》所颁发“点源排放许可”的落实情况。2006年的一项调查表明，有过多的工作重心被放在了许可、监测和检查大型工业企业活动的工作上，另一方面，实质上忽略了来自中小型企业、市政设施、交通运输和农业的显著的、逐渐累积的污染影响。研究强调了邦污染控制委员会政策执行上面临的挑战，而且由于缺乏国家的倡导，非点源污染问题在各邦(要解决的问题中)似乎仍将处于次要的位置，除非工业的和市政的污染点源得到了有效治理。

5.3 小 结

印度水质管理工作在全国主要通过1974年的《水污染防止和控制法》推进，但是执行水质管理的职责则被赋予各个邦污染控制委员会。工作的重心被放在对点源排放的管理上，并且没有专门针对非点源水污染的法律。虽然看似中央政府有权依据《水法》和1986年的《环境保护法》管理非点源，但目前为止还没有采取实质性的行动。然而，近几年来，很多的政策文件和倡议已经引起人们对该问题的关注。

6 结 论

与联邦政府存在的几乎任何问题一样，出台法规的政府的级次、法规得以强制执行的措施，以及不同的权力机构之间的协调，对于成功地处理非点源污染至关重要。国家政府传统上主导了水污染控制工作，而在建立管理机构、构建体系与制定指南来实施非点源治理方面，国家政府也许需要扮演一个更为重要的角色。

在美国、南非和印度，水污染控制的基础来自于国家政府。美国的个别州制定了一些法规，试图填补《清洁水法》留下的有关非点源污染治理的法律空白，加利福尼亚州的《波特-科隆水质控制法》可能是其中最为成功的例子。同样，没有国家的干预，印度的各个邦在非点源控制方面却几乎没有取得什么进展。

澳大利亚的案例分析显示，澳大利亚各个州有能力管理水质问题，非点源污染控制可以在州层面上展开。新南威尔士州众多的法律和“优先行动计划”虽然还远不够完善，却展示了在州层面上治理非点源污染的潜力。加利福尼亚的《波特-科隆水质控制法》是又一个由州政府来治理非点源的成功例子。

无论国家在更广泛的水污染控制方面或在特定的非点源污染控制方面的参与程度如何，国家政府可能需要在跨行政边界的非点源污染治理中发挥作用，因为各州(省或邦)无法单独解决这些问题。制定政策时，国家政府应更为高效。此外，国家政府应该充分意识到各州(省或邦)政府在非点源污染控制方面的政治、财政、组织和科学的能力。

在诸多人类影响因素中，人口的增长和对生物燃料迅速升温的兴趣，将对人们如何利用土地，以及这种土地利用对于水资源的意义，产生重大的影响。水质标准、水质监测、国家政策和指南是关键的第一步。然而，各管理部门协调配合、当地的支持、适当的强制性措施及其他执行措施，对于非点源污染的治理是必要的。针对每个国家，建立管理机构和执行行动计划的政府级次有必要各不相同，而污染控制的效果取决于管理结构是否具有战略性。