长江流域水法规体系建设之浅见

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1 水法规建设现状

自2002年颁布实施新《水法》以来，针对流域管理的立法进程加快。尤其是长江流域水法规建设立法成果丰硕，各项水资源管理以及水事活动已基本纳入法制轨道，为加强该流域管理、水利改革及发展提供了强有力的法律保障。

长江流域的水法规体系可分为：①国家层面立法，适用于全国水法规；②长江流域层面立法，适用于长江流域水法规，或适用于长江流域某特定区域、特定管理事项；③行政区域层面立法，适用于长江流域内某一行政区域的地方性水法规；④长江流域内其他涉水行业立法。

根据以上划分分析，可适用于流域管理的现有法律法规，可以认为长江流域综合管理法律体系已基本建立。其中，国家层面主要包括4部法律、12件行政法规和47件部规章以及大量规范性文件；流域层面主要包括2件国务院行政法规、9件水利部规章及规范性文件、 12件长江水利委员会(以下简称长江委)发布的长江流域水行政管理规范性文件；长江流域内行政区域层面主要包括长江流域片19个省(自治区、直辖市)颁布的大量地方性法规、规章及规范性文件；其他涉水行业立法主要包括适用于全国或仅适用于长江流域的涉水法规，以及其他行业适用于长江流域内各行政区域的地方性涉水法规。近10 a来，一批涉及流域水行政管理的部门规章和规范性文件相继出台，流域水行政管理基本做到有法可依，为规范流域各项水事活动，提高水行政管理水平，推动流域水利改革发展奠定了坚实的基础。

在长江流域综合管理水法规体系建设中，尤以地方行政区域层面的立法成果最为丰富。近10 a来，长江流域内各省、自治区、直辖市结合本地实际，依据《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等骨干性水法律法规出台了一系列配套管理办法。其中，有相当多的立法与长江流域特定区域的管理有关。据不完全统计，长江流域片19个省(市、自治区)制定地方性水法规和政府规章达百余件，尤其是围绕防汛抗洪、水利工程管理、河道及采砂管理、水行政执法监督等方面的地方立法力度较大，成效突出，为长江流域依法行政、依法治水奠定了基础。

2 存在的主要问题和解决思路

在流域管理立法进程中，中央立法和地方立法在长江流域涉水法规中占据主要地位，适用于流域管理的立法则存在明显滞后问题。另外，长江流域现行的立法还存在明显缺位的问题，因此亟需针对一些特定区域和特定管理事项进行立法，以此来满足长江流域管理的需求。

2.1 存在的主要问题

(1) 中央立法先于流域立法。由于流域管理机构自身并没有立法权且政府对流域管理立法力度较弱，故往往都是先建设全国性的水法规，然后再建设流域性水法规和综合流域管理法规。

(2) 地方立法先于流域立法。流域内各行政区域经济的快速发展引发的水资源开发利用矛盾，加快了各地涉水立法的步伐。但因受地域管理的限制，即使有地方性水法规，这些水法规中的规定也难以规范流域性的问题，流域管理立法的建设明显滞后。

流域立法滞后的直接结果，就是直到目前，在法律方面尚没有一部流域管理的综合性法律或法规，在长江流域也没有一部专门适用于长江流域综合管理的水法律或法规。

2.2 解决思路

(1) 全力推进长江流域综合管理立法。《长江法》作为长江流域综合管理的基本法，已开展了多年的立法前期研究工作，取得了一大批研究成果。同时，制定《长江法》已受到国家有关机构和部门的重视，也得到了社会各方面的广泛支持。因此，在长江流域立法工作中，要把推进《长江法》的早日出台作为流域立法的重要任务。

(2) 继续加强对重点区域和重点事项的立法。从流域管理的实际来看，当前迫切需要加强对长江流域源头区、南水北调水源地、三峡水库、长江河口、重要湖泊等特定区域的管理，并且要加强控制性水工程管理、流域内跨边界水事纠纷的处理、水能资源开发管理、水资源管理与保护。

3 构建水法规体系的建议

3.1 总体思路

长江流域水法规体系构建的总体思路是：以科学发展观为指导，着眼于服务长江流域经济社会发展大局，围绕长江流域水利改革与发展的中心工作，遵循可持续发展治水思路。结合长江流域水利事业的发展实际和管理要求，通过中央和地方立法，构建包括法律、法规、规章和规范性文件等各类法律文件的较为完备的流域水法规体系，以保障维护健康长江、实现人水和谐的目的[1]。

3.2 构建原则

(1) 流域管理体制的继承与创新相结合的原则。在长江流域水法规体系构建中，应注意合理继承和坚持包括现行流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，国务院水行政主管部门负责水资源统一管理和监督及多部门、多地区共同治水的协作体制，以及流域管理机构作为法律法规授权组织和水利部派出机构的管理体制。在此基础上，针对长江流域的客观需求，大胆推进流域管理体制改革，以实现流域管理体制机制的创新。

(2) 流域管理制度建设的合法性与合理性相结合的原则。制度建设既要依据《宪法》、《立法法》、《行政许可法》和《水法》等法律的规定，又要重点考虑长江流域实施过程中的合理需求，这样构建的长江流域水法规体系才能满足长江流域不同层面管理的要求，也才能经得起实践的检验。

(3) 流域管理法规的主体与配套相结合的原则。长江流域水法规体系构建首先必须坚持《水法》、《防洪法》等与流域管理有关的治水基本法以及《长江法》流域特别法的统领作用；其次，应充分考虑到长江流域水资源管理与保护、防汛抗旱、水利工程建设、水土保持等方面制度建设的诸多需求，制定诸如《长江流域水资源管理与保护条例》、《长江河口管理办法》等流域管理配套法规，才能形成有主有次、层次分明、体系完整的长江流域水法规体系。

(4) 流域立法资源的合理分配与挖掘相结合的原则。由于法律、法规、规章的立法主体不同、立法难度的差异、法律效力层级的不同，致使在流域管理法律制度建设中，其立法需求与实际取得的立法成果难以一致。因此，在长江流域水法规体系构建中，应在充分考虑流域立法资源不足的前提下，合理利用国家制定的法律、政策和法规，合理利用地方立法资源，以尽量保证流域管理立法在水利事业中不会缺失。

3.3 构建建议

3.3.1 水法律建设

根据长江流域管理的实际需要，20世纪初，长江委启动了《长江法》的立法前期研究工作。为加强这一工作的领导和组织，2003年长江委专门成立了起草研究《长江法》的领导小组与工作班子。经过近10 a的努力，2010年长江委正式向水利部报送了《〈长江法〉立法建议》和《〈长江法〉立法必要性研究报告》，并初步提出了《〈长江法〉条文稿》。当前，应在此工作的基础上，抓紧推动《长江法》的立法工作。继续围绕流域管理体制创新，协调水利、渔业、旅游、环保等不同部门法律文件之间可能存在的冲突，以及水资源开发利用与保护、防洪抗旱、河湖管理、水土保持、水库调度、水能开发、航道港口管理、水污染防治、湿地与水生生物保护等开展深入研究，加速推进长江流域综合性法律——《长江法》的早日出台。

3.3.2 水行政法规建设

(1) 流域性水行政法规建设。首先，按照水利部的立法规划，抓紧研究和起草以下立法项目。①《长江干支流水库群统一调度与管理条例》。应从加强长江干支流控制性水库群联合调度管理入手，探索建立有效的管理体制与协调机制以及信息共享、利益分配与补偿机制，统筹协调水库调度的不同管理单位和不同利益主体，建立水库群联合防洪调度、水资源调度以及重大水污染、水生态、泥沙等应急调度法律制度，充分发挥流域控制性水工程的综合效益。②《长江流域水量调度条例》。明确适应新形势需要的水量调度原则；建立完整的水量调度管理体系；健全长江水量分配的制度；完善水量调度的方式方法；规范水量调度计划的制定程序和原则；建立更加严格的水量调度责任制，为实现流域控制性水利水电工程和跨流域调水工程的统一调度提供法律保障。 ③《长江跨流域调水条例》。目前，在跨流域调水管理的立法方面还十分薄弱，应对跨流域调水的立法宗旨与原则以及跨流域调水的规划评价、组织管理机构、水资源配置、水权转让、生态环境保护、水事纠纷处理与执法监督检查等，进行深入研究，提出相应制度。此外，还应根据当前长江经济带建设发展的需要，围绕长江岸线与洲滩的开发和保护、重要水域的水质保护、省际河流的开发利用与管理等方面，积极研究，提出新的立法项目，早日进入立法程序[2]。

(2) 地方性水法规建设。当前，在地方水法规建设中，应把制定国家修订后的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律的实施办法作为立法重点。另外，应结合本省区特点，在河湖管理与保护，水资源管理与保护等方面，有针对性地出台地方法规。

3.3.3 水行政规章建设

(1) 国家与流域层面水行政规章建设。无论是适用于全国还是仅适用于长江流域的水行政规章，目前均主要由水利部负责制定和颁布。长江流域的管理，除依据国家颁布的一般性规章外，还要针对流域实际，抓紧研究制定出台以下仅适用于长江流域的规章。①《汉江流域水量调度管理办法》。随着经济社会发展用水量增长以及2014年南水北调中线一期工程建成引水，汉江流域水资源、水生态环境压力日益显现。因此尽快制定《汉江流域水量调度管理办法》十分必需。通过此项立法，以便实施流域水资源统一配置调度，建立流域与区域相结合的管理工作制度和监督管理与评估制度等。②《丹江口库区管理办法》。作为南水北调中线的水源地，丹江口水库的水土保持与水资源保护关系重大。因此需要制定《丹江口库区管理办法》，以促进库区水土保持与水资源保护，保证丹江口水库的水质，保证工程枢纽管理和水库的正常运行，保障南水北调中线水源区安全供水，依法规范库区开发建设行为，明确执法主体和管理权限，实现丹江口水库综合效益的最大化。③《陆水水库管理办法》。陆水试验枢纽工程作为三峡试验坝，兼有灌溉、发电、供水、航运、养殖、水电工程科学试验等综合功能。为更好地发挥其综合效益，需要制定《陆水水库管理办法》，以便进一步理顺陆水水库管理体制，强化库区水资源管理，解决上下游、左右岸各种利益矛盾等问题。实现防洪减灾、灌溉供水、科学试验、发供电和生态环境等综合效益。④《长江流域节水管理办法》。长江流域作为全国的水资源战略基地，节水管理显得越来越迫切、越来越重要，因此制定《长江流域节水管理办法》是十分必要的。

(2) 流域地方性水行政规章建设。长江流域内，地方省级人民政府按照国家制定和修订的适用于全国或流域的法律、法规，结合本省实际，制定或修订本省与之相配套的地方性规章来加以贯彻实施，使得法律法规的操作性更强。地方制定的法规和规章，是长江流域水法规体系的重要组成部分。

3.3.4 规范性文件建设

在流域管理和流域水法规体系建设中，规范性文件的作用不容忽视。为满足流域水法规建设需要，长江委开展了一系列政策研究工作，已出台多项流域规范性文件。根据水法规规定和长江流域管理

工作的需要，围绕《长江法》编制，建议从以下两个方面重点进行长江流域规范性文件建设：①根据国家现行法律法规，制定有关长江流域的规范性文件；②在法律法规及国家授权的前提下，结合长江委职权范围，对长江流域综合治理、开发利用和管理保护中的重大问题，自主制定、发布一批规范性文件。此外，鉴于国家对水利信息化建设越来越受到重视，还需要加强对长江流域水利信息化配套规范性文件的建设，制定相关管理办法和规范，使之成为促进流域水利信息化顶层设计的重要基础。

4 结 语

长江流域管理涉及19个行政区域和众多涉水部门，管理难度有目共睹。依法治水、加强流域管理迫切呼唤法律支撑，唯有通过水法规建设，才能最终实现流域治理开发和保护的目标。本文从国家层面、流域层面、行政区域层面以及长江流域内其他涉水行业方面对长江流域水法规体系的现状进行了细致整理，针对现行水法规存在的问题进行了评析，并对如何构建长江流域水法规体系提出了相关建议。相信在国家大力推进依法治国的进程中，经过大家的共同努力，长江流域水法规体系建设将会取得更大进展。

参考文献：

[1] 刘振胜.维护健康长江，促进人水和谐——长江流域水法规建设回顾与展望[J].水利发展研究,2012,12(9).

[2] 夏细禾，余富基，吴建明，等.长江流域水行政管理的成效及发展思路[J].人民长江，2010，41(4).