凤翔县山洪灾害防治非工程措施完善对策及建议

石梅梅 付振兴

（1.凤翔县南指挥镇水务管理站 陕西 凤翔 721400；2.凤翔县陈村镇水务管理站 陕西 凤翔 721400）

1 建设背景

近年来，随着全球气候变化异常和极端自然灾害的增多，暴雨等自然灾害呈现历时短、降雨量集中的特点，各地中小河流山洪灾害频繁发生，严重影响了人民生命财产安全和社会经济发展。

凤翔县县域北部为山地丘陵，地形起伏，水土流失强烈，南部为黄土台塬，受特殊地理位置和地形影响，山洪灾害多，对经济社会发展影响大。现有各类堤防9.86km，主要分布在横水河、七里河、千河等几条较大河流上，受客观条件限制，小流域两岸防洪基础设施薄弱，有的甚至没有设防，其河道两岸极易发生山洪灾害。

综合国内外山洪灾害防治经验，山洪灾害防治应以最大限度减少人员伤亡为首要目标，以防为主，防治结合。以非工程措施为主要手段来防御山洪灾害，已成为国内外的共识。因此，山洪灾害防治要坚持工程措施和非工程措施相结合、以非工程措施为主的方式，是基于目前我国国情而采取的对策，也是现阶段预防山洪灾害的必然选择。按照国家防总办公室统一安排，凤翔县列入2012年第三批全国山洪灾害防治县级非工程措施建设计划，并于2013年开始全面建设。

2 建设和管理现状

凤翔县山洪灾害防治非工程措施自2013年4月1日开始建设，同年11月23日完工，项目在全县12个镇5个社区的山洪灾害区建成6个自动雨量站、8个自动水位站、50个简易雨量站、22个简易水位站、2个视频监控站、81套无线预警广播；建成县级监测预警平台1处；配套市级信息共享平台和市级水情分中心信息接收软件和设备各一套。一个覆盖县、镇、村三级的水雨情监测、预警发布、多级视频会商网络初步形成，并于2013年汛期对部分功能进行了试运行。

3 运行管理存在的问题和不足

通过2013年汛期对山洪灾害防治部分体系的试运行，整个非工程措施防治体系虽已具雏形，但在建设和试运行管理过程中，发现还有以下几方面有待进一步完善和增强：

3.1 水雨情监测站点布设及应急保障方面有待完善

目前，全县非工程措施中，在自动雨量站布设时，考虑到施工条件是否成熟和后期运行管理等原因，站点布设多集中在各小流域河道和村庄附近，前期在理论数据支持下确定的站点位置由于各小流域实际情况的不同，已建成的各监测站监测数据的代表性需进一步验证和修正。此外，目前建成的体系建立在专用光纤组网和移动网络基础上，对于突发应急情况需加强应急电力供应和通信保障方面的设备，以保证整个体系不间断运行。

3.2 监测预警指标全面性、适用性有待进一步优化

对于临界水位、降雨量等监测预警指标，由于没有成熟的经验可供参考，建模计算过程中虽有相应数据支撑，但因多年来退耕还林、水保综合治理工程的实施，植被、地形等流域下垫面情况已发生较大变化，受人为活动影响，河道比降、行洪断面、流量等参考数据都发生了变化，因而由理论计算得出的预警指标很难全面反映流域实际情况，离实际预警应用存在一定差距。此外，过低或过高的预警指标将导致预警频发或漏报情况，这些都会造成人员财产损失和群众的厌烦麻痹思想，不利于防灾减灾。因而预警指标的全面性、实用性有待优化调整。

3.3 小流域洪水暴雨预报精度和时效性有待提高

目前，凤翔县采用的小流域洪水暴雨预报预警软件是由新安江模型、地貌单位线法和动态马斯京根法系统建模设计而成，对于其中关键性指标、地域不同等都将影响预报精度和时效性。同时，局地的强对流系统造成的短历时强降雨，其突发性、随机性强，监测和预报都存在较大难度，往往造成短历时局地暴雨的预报降雨区域、降雨量及雨强等重要指标精度不高，甚至发生误报、漏报等问题，需在运行管理过程中不断研究、调整和完善。

3.4 防御预案编制的实用性、有效性有待调整优化

县、镇、村三级的防御预案虽已编制完成，但由于各镇各村情况不一，对预案编制的理论性和实用性都要求很高，而编制人员水平不均，指挥体系、预警方式、危险区、安全区、转移路线等关键事项的实用性和有效性有待调整优化。

3.5 群测群防体系的建立有待磨合，响应速度有待提高

山洪灾害防治非工程措施的有效运行关键在于基层村组体系的高效运行，依靠群众，发动群众，完善群测群防体系，才能有效防御山洪灾害。但群测群防体系参加人员众多，点多面广，多级联动有待磨合，响应速度有待提高。

3.6 人员管理水平、运行管理长效机制有待健全和增强

目前，整个非工程措施的管护人员多由镇、村干部兼任，人员操作管理水平参差不齐，加之镇村基层工作千头万绪，很难保证专人管护。同时，运行管理经费难以落实，相应的管理制度也在建立健全的过程中，这些都成了监测预警系统能否长期、有效、及时发挥作用的不确定因素。

4 建立有效防灾减灾非工程措施体系的对策建议

4.1 加强系统研究，动态调整，缩小监测预警体系与实际的差异

一是通过一段时间的运行管理，对采集的水雨情监测数据进行分析处理，为二期工程监测站点加密和水雨情监测预警指标的调整优化提供依据。尽可能将自动雨量监测站点布设在流域中心、暴雨中心等有代表性的地段，并在高发易发山洪降雨区、人口密度较大的山洪灾害频发区适当加密或调整站点布设。同时，对水雨情三级监测预警指标对应的1小时、6小时、24小时临界降雨量和临界水位进行动态调整优化，缩小与实际情况的差异，提高适用性，克服仅以静态雨量作为预警指标的片面性；二是通过灾情模拟，综合演练，验证预案的可行性，根据不同村镇山洪灾害的形成特点，参考历史山洪、地形地质条件、防洪设施和人员分布情况，结合村组社会经济发展的实际进行动态调整；三是通过今后一段时间甚至更长的时期，对各类监测数据进行采集，逐步弥补现有小流域预报系统建模参考指标不足和代表性不强的问题，加强经验规律总结和理论研究，调整完善系统模型，提高预报的精度和时效性。

4.2 建立健全制度，长效管理，完善防灾减灾非工程措施体系

一是落实运行经费和管理人员，强化基层防汛体系建设。积极协调有关部门，将运行维护经费列入同级财政预算或设立管理基金，利用增加编制、公益事业岗位等渠道逐级落实县、镇、村三级管理人员，每年组织监测预警人员的培训、预案的修编和演练等工作，提高管理人员技术水平，同时乡镇、村负责预警设备、简易雨量水位站的维护及救援队伍的组建等工作，采用以奖代补的方式推动工作有效开展。二是建立健全各项管理制度，形成制度化运行。建立监测预警岗位责任制、设备设施运行管理维护制度、汛期值班制度、防汛物资的管理制度等，并统一制作，上墙明示。建立考核制度，把该项工作纳入年度考核内容，因工作不到位引起山洪灾害损失扩大或加重的，要对相关责任人进行严肃处理。对工作出色，能够充分发挥山洪灾害非工程措施的作用，最大限度降低山洪灾害损失的，要给予奖励。同时，县防汛办定期、不定期的开展落实情况检查制度，对情况不理想的镇村要及时给予警告并落实整改措施。三是发挥广大人民群众的力量，群测群防，有效开展防灾减灾工作。监测数据的收集，预警信号的传递，群众撤离的开展，这些都需要群众的积极参与，也需要完善的防汛组织、责任体系来实现。基层防汛体系中完善的网格化责任体系、预案体系、人员撤离和抢险救灾体系建设及宣传、培训和演练是保证群测群防快速有效开展的关键，通过每年汛前组织群测群防演练，不断磨合，促进县、镇、村、组、户的有机配合，从而保证山洪灾害非工程措施体系防灾减灾效用发挥到最大。

4.3 开展山洪灾害评估，查缺补漏，增强非工程措施体系实效

通过灾情评估，一是可以及时发现目前山洪灾害防治中存在的问题，完善防御预案，更加科学地划分山洪灾害危险区、警戒区和安全区，引导和规范山区农民的建房行为，增强农民住房的安全性。二是可以发现山洪灾害防治非工程措施的预警指标、防范预案中存在的不足，指导相应预警指标动态调整和完善，减少与实际情况的差异。三是通过山洪灾害灾情评估，完善以时段降雨量作为依据的山区小流域洪水风险图的绘制，对不同的时段降雨量所造成的洪水淹没情况有更加准确、更加直观的了解和判断，这对灾情预警、组织人员撤离和抢险救援等工作有很强的参考价值。经过预警、防御、灾害评估三个阶段的工作，相互指导，相互影响，增强山洪灾害防治非工程措施体系的实效。

5 结语

在今后的工作中，要继续探索完善“重在基层，群测群防、预警到人”的山洪灾害防御模式，通过不断磨合，建立有效的防灾减灾体系，达到排查巡查到位、预报预警及时、责任体系健全、防御预案易行、转移避险有效、响应反馈快速、宣传培训全面、防灾意识增强的目标，最大限度地减少山洪灾害导致的人员伤亡和财产损失，为县域经济和社会发展提供可靠保障。陕西水利