做好新农村建设中的农田水利工作

王勇

做好新农村建设中的农田水利工作

王勇

(新疆塔里木河流域希尼尔水库管理局 新疆库尔勒 841000)

本文介绍了农田水利建设工作在新农村建设中的作用、存在问题与制约因素，并提出了几点建议，希望能够为我国的农田水利建设工作提供参考借鉴。

农田水利 存在问题 制约因素 建议

1 农田水利在新农村建设中的作用

新农村建设提出的五大目标中，“生产发展”、“生活宽裕”、“村容整洁”、“管理民主”、“乡风文明”等都与农田水利基本建设密切相关。我国是一个农业大国，人多地少，水资源严重贫乏，农田水利一直是广大农民群众最关注、最迫切需要解决的重大问题之一。这些都决定了农田水利基本建设在新农村建设中举足轻重的特殊位置。

1.1农田水利是农业“生产发展”的根本保证

农业作为农村的基础产业，新农村建设“生产发展”目标首先指的就是农业生产的发展，而农业生产发展的快慢，又在很大程度上取决于农田水利建设的发展程度。 “水是农业的命脉”，没有“水”的农业，就是没有“命脉”的农业，是病态的、没有前途的农业。

1.2农田水利是农民“生活宽裕”的强力保障

1.3农田水利是农村“村容整洁”的重大基石

农田水利是农村生态环境的重要组成部分。农田水利所利用的水源，不仅有一个“量”的问题，更有一个“质”的问题。随着我国不少地方工业下乡、农药化肥的超量使用、矿产资源冶炼剧毒药物侵害等多重因素影响，无数乡村原本清澈的河流变成了一条条污水河，臭水河，甚至毒水河，同时对沿岸村庄的地下水资源也造成了严重污染。

1.4农田水利是新农村“管理民主”的有效载体6

农田水利是一个复杂的系统工程。农田水利涉及千家万户，要使其在新农村建设中最大限度地发挥作用，就不仅要搞好农田水利基础设施建设，同样要搞好其管理与组织方面的工作。任何一个环节缺乏“民主管理”的意识，都很难把好事办好。在农田水利建设过程中，通过充分尊重农民的市场主体地位及其创造性，对农民有能力办成的水利工程实行“民办公助”，放手让农民自己去做；对需要政府组织、农民参与的水利工程，通过民主协商，征得农民同意，变农民被动的“要我干”为主动的“我要干”，逐步实现农田水利基本建设主要由各级政府决策和组织、农民被动参与向政府扶持引导、农民自主决策和民主管理的重要转变，从而有效推动新农村建设“民主管理”的进程。

1.5农田水利是打造“乡风文明”的重要平台

农田水利直接为“三农”服务，对倡导农村新风尚具有很大影响。随着水资源严重短缺的矛盾日益尖锐，一些地方群众为争水源而发生磨擦、甚至械斗的现象时有发生。只要我们在农田水利建设与灌溉过程中正确处理村与村之间、村与组之间、村民与村民之间的责权利关系，就不仅可以让农田水利建设更好地为农业生产发展服务，为农民增收服务，还可以通过兴办农田水利为倡导农村新风尚、构建“乡风文明”提供一个重要的操作平台。

2 农田水利建设中存在的问题

2.1农田水利设施老化毁坏严重

东北航线设定为摩尔曼斯克—白令海峡—宁波，北极—苏伊士航线设定为摩尔曼斯克—苏伊士运河—马六甲海峡—宁波。

改革开放以来，我国对大江大河的治理力度不断加大，而对农田水利骨干工程的建设却相对重视不够。目前农村所拥有的农田水利骨干工程，大都是二十世纪五十至七十年代修建的。随着时间的推移，那些曾为亿万农民带来丰收希望的水利工程年久失修，严重老化，其中相当一部分已废弃或瘫痪。作为农业命脉的农田水利基础设施建设的严重滞后，使数亿农民在增收路上如履薄冰。

2.2水资源污染严重

据有关资料介绍，我国每年约有三分之一的工业废水和三分之二的城镇生活污水未经处理直接排入江河湖库水域中，其中相当一部分进入了农村地区，造成地下水和地表水严重污染。我国多年来在干部政绩考核制度缺陷的“诱导”和刚性财政支出膨胀、地方政府财力捉襟见肘的重压下，许多地方竞相引进一些对环境污染严重的“垃圾资本”，谋求经济发展以破坏环境、淘空资源为代价，将发展成本向农村渗透，也使农业可利用的优质水资源陷入日益萎缩的境地。

2.3水资源紧缺与浪费现象并存

我国是一个水资源十分紧缺的国家。虽然水资源总量居世界第6位，但人均水资源却排名第121位，仅为世界人均水资源占有量的四分之一，被联合国列为世界上13个最贫水国家之一。我国农业干旱缺水地区约占国土面积的72%，亩均耕地水资源占有量仅为世界平均水平的二分之一。尤其是随着全球气候变暖、工业用地下水增加等因素影响，我国不少地方地下水位明显下降，河水断流，旱情持续加重。

2.4 农田水利工程“重建轻管”

由于国家投入和农民用水原动力的影响，一些地方组织协调办水的积极性很大，办起来之后却因维修无经费、产权不明晰及缺乏激励机制等方面原因的影响，对办成的水利工程疏于管理，经营粗放，特别是一些小型水利工程长期以来处于无管理机构、无管理人员、无管理经费的“三无”状态，因而使经过千辛万苦建起来的水利工程未能发挥应有的效益。

3 制约农田水利建设发展的主要因素

3.1地方财力不足

分税制财政体制改革实施以来，地方财政实力虽然得到了逐年较大幅度的增长，但相对于不断膨胀的刚性财政支出来说，仍然是入不敷出。每年新增长的财力除保工资、保运转、保稳定、保重点支出外，所剩无几。尽管中央和省级政府近年来加大了对县乡政府、尤其是经济欠发达地区县乡政府的财政转移支付力度，但这些转移支付绝大多数具有专项用途，并没有明显增加县乡政府可统筹安排使用的财力。

3.2管理体制不顺

目前我国农村中小型水利工程管理沿用的基本上还是计划经济体制下的管理体制，水利设施产权不明，水利工程管理体制不顺，管理单位机制不活，水利工程运行管理和维修养护经费不足，供水价格形成机制不合理,国有水利经营性资产管理运营体制还很不完善。同时，由于我国农村水利建设长期以来一直靠政府号召、政策引导、行政力量组织的方式开展，缺乏相应的法律规范，许多重大体制问题一直缺乏清晰的政策界线，如政府、农民、社会力量三者之间的责、权、利关系；已建成工程设施的资产监管和产权归属，公益性设施运行损耗和政策性经营亏损补偿、工程的管护责任如何落实等等。这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护,效益严重衰减,而且最终影响到农田水利在促进农业增效、农民增收方面应有作用的发挥。

3.3监管机制弱化

目前在我国对财政资金使用效益的绩效评价机制虽已启动，但还只是在探索运行阶段，对一些较大财政项目的绩效评价工作尚不能全面深入地开展，就更谈不到对众多中小型农田水利基本建设项目的绩效评价了。由于缺乏绩效评价机制，水利工程审报、批准和承办的单位或人员就少了一份压力，干好干坏一个样，效益好坏一个样，这样便导致了一些“人情项目”、“关系项目”的屡禁不止，也使一些“豆腐渣”工程的责任制造者逃脱了行政责任、以至法律责任的追究。

4 几点建议

4.1农田水利的重要位置

把农田水利摆上新农村建设“重中之重”的位置。水利是农业的命脉。水利问题解决不好，农业的“命脉”就不会旺，国家粮食安全和建设社会主义新农村的宏伟目标就难以实现。各级政府应从统筹城乡发展的高度，把关系农业丰歉的农田水利基本建设列入改善民生的大事，摆上新农村建设“重中之重”的位置，建立和完善行政领导责任制，研究和制定对农田水利基本建设的具体扶持政策，并把所取得的成效作为考核各级领导班子政绩的重要内容。水利、发改、农业、财政、国土资源等有关部门应本着“因地制宜、分类指导、突出重点、注重实效”的原则，认真制定农田水利基本建设的总体规划和扶持措施，做到齐抓共管，各尽其能，协调配合，形成合力，共同推进农田水利基本建设的开展。各新闻媒体应充分利用其舆论优势，大力宣传农田水利基本建设在农业以至国民经济发展中的重要作用，在全社会营造一个人人关心和支持农田水利基本建设的大环境。

4.2建立健全投入机制

建立健全农田水利基本建设投入机制。农田水利基本建设所需的巨额投资，无论靠国家、集体或农民个人的单方面努力都是难以承载和筹集的，必须逐步建立起“政府投入为主导、农民自愿投入为基础、其他社会投入为补充”的多层次、多渠道、多元化的新型农田水利基本建设投入机制。

（1）充分发挥财政资金的导向功能。当前及今后相当长一段时期内，在国家财力不足的情况下，必须充分利用财政资金的导向功能，采取财政补贴、低息、定向定额补贴、税收优惠、民办公助、以奖代投等多种方式，引导集体、农民及全社会资金增加对农业基础设施的投入。要积极引入市场机制，激活水市场，努力营造一种社会各界办水利的良好氛围，吸引各方投资，利益共享，多渠道、多层次地增加农村水利基本建设的投入。

（2）凝聚支农资金合力。在财政扶贫资金、国债资金、小型农田水利补助、以工代赈、农业综合开发资金和水利建设资金等资金的管理方面，要改变过去那种计委管水利、扶贫办也管水利、农业开发等也管水利，资金使用管理严重分散、投资低效的做法，把以上用于农田水利基本建设的资金集中起来捆绑使用，由财政和水利部门集中统一管理，以有效杜绝农水扶持资金管理上的跑、冒、滴、漏，并能够集中力量办大事。

（3）不断完善“一事一议”筹资投劳制度。要解决好我国农田水利基本建设历史欠账多、筹建任务重、资金缺口大这一历史难题，就必须在不断加大各级财政投入力度的同时，通过“一事一议”制度为农田水利建设筹资投劳。各级政府应首先明确农田水利建设对农民筹资投劳的性质，是属于农业生产成本范畴，农民是直接受益者，只要是在区域范围内农民自愿、公平分摊的原则下确定的，都应视为合理负担，不能与加重农民负担相提并论。但政府部门要严格掌握农民筹资投劳的额度，不能超过当地农民的承受能力。在“一事一议”具体实施上，应由村民代表提出建设项目，村委会讨论形成意见，交村民大会形成决议并付诸实施。用民主的方式组织农田水利基本建设筹资投劳，把一家一户办不了、办不好的事情变为现实。对通过“一事一议”所筹集的资金，应成立由村民代表参加的村民理财小组进行管理，实行民主管理、账务公开、村民监督，从而确保“一事一议”筹资投劳的透明、民主化管理和有效缓解农田水利建设资金严重不足的压力。

4.3加快推进管理体制改革

长期以来，农村水利管理体制方面存在的种种缺陷，已成为制约农田水利建设健康运行的关键因素之一，推进农村水利管理体制改革势在必行。

（1）加快推进农田小型水利设施产权制度改革。对目前农村所拥有的农田小型水利设施要明晰所有权，因地制宜，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制进行改革，允许产权流转，吸引社会资金投入，促使农田水利建设管理尽快与市场经济体制相适应。同时，根据《水利工程管理体制改革实施意见》规定，水利管理单位改革后，公益性的运行管理费用由同级财政列支，但由于农田水利工程绝大多数属于县（市）级管理，而县（市）级财政特别是中西部地区大多是吃饭财政，又是农田水利建设任务最繁重的地区，为此，为了确保农田水利工程的全面健康运行，建议中西部贫困地区农田水利工程维护运行经费和职工工资方面的资金缺口主要由中央和省级财政承担。

（2）积极推进水价改革。水价改革应按照“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则进行，既要保证农民负担合理，又要使水利管理单位有相应收益，扩大发展，从而使水资源的所有权、使用权、分配权、收益权等权利价值得到合理体现，让价格在水资源利用和保护方面起到应有的作用。（3）应积极引导农民成立用水者协作组织。各级政府和有关部门应把组建农民用水者协会与发展民营水利、改革用水体制、加快农田水利基本建设步伐有机结合起来，并作为农业灌区的主要改革模式，建立和完善由农民用水者协会管理水利设施、护理末级渠系和收取水费的经常性管理制度，着力解决多年以来农田水利管理“主体”缺位和责任、权利、义务界定不清，水资源严重浪费，效率和效益发挥不理想等问题。各级财政、水利部门应通过以奖代补政策的裂变效应，积极引导和扶持农民用水者协会的健康发展，有效运行，让那些因无管理机构、无管理人员、无管理经费而被长期弃用的中小型水库尽快发挥作用。

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.03.006

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1672-2469（2014）03-0015-03

王勇(1979年—)，男,工程师。