国际河流综合协调开发与管理的新思考

董芳

国际河流综合协调开发与管理的新思考

董芳

（武汉大学中国边界与海洋研究院 湖北武汉 430072）

文章详细介绍了伊泰普水电站从冲突到合作的历程，分析其取得成功的原因，进而提炼出当今国际河流综合协调开发和管理中遇到的主要问题以及对流域综合协调开发和管理存在机遇的乐观展望，最后，结合中国国际河流的现状，指出该成功案例对我国国际河流水资源开发管理的启示。

伊泰普水电站 国际河流 协调开发 综合管理

前言

伊泰普水电站被认为是现代水利工程的一个奇迹，同时也被认为是巴西和巴拉圭“工程外交”的一个杰作。20世纪60年代初，两国决定联合修建一个当时世界上最大的水利工程，通过合作来结束历史遗留的边界争端。伊泰普水电站是曾经在共享河流上有过边界冲突的两个国家走向合作，最后实现双赢的典型案例。

1 伊泰普水电站—国际河流合作开发的成功典范

20世纪60年代，危机四伏的巴西亟需要大量能源。而当时巴西国内没有足够可勘探利用石油和天然气资源，但巴西拥有世界上近10%的淡水和长达4万公里的河流。巴西政府决定建造一座巨型水坝，以解决部分能源需求。而选址一事却煞费脑筋。大坝座落必须能够满足河流水量的动力、河床的硬度所能承受坝墙巨大重量等必要条件。工程师们先后勘查了50多个地点，最终选址巴西与巴拉圭两国的边界巴拉那河（Parand）的伊泰普（Itaipu）地区兴建大坝。但峡谷座落在巴西及其宿敌巴拉圭之间的边界上。两国曾在19世纪经历过一场鏖战。那场战争使巴拉圭失去了半数国土，成千上万国人不幸丧生。尽管战争硝烟已散，但阴霾还在，两个国家仍然互不信任。二十世纪七十年代两国均爆发严重电力供应危机，这让两国开始考虑合作建设当时世界最大规模水利发电枢纽工程的可能。在共同的能源利益面前，1966年两国开始了漫长的谈判，于1973年4月26日签订了共同建设伊泰普大坝条约。

伊泰普水坝地处巴西西南地区，与巴拉圭、阿根廷交界。坝长7,744米，坝高为196m，相当于六个埃及阿斯旺水坝。巴拉那河被该重力坝拦截后，形成一个深约250m、面积达1,350km2、总蓄水量为290亿m3的巨型水库。1975年10月，大坝开始动工，历时16年于1991年5月竣工，共耗资183亿美元，水电站目前共有20台发电机组（每台70万千瓦），总装机容量1,400万千瓦，年发电量900亿度。是目前世界第二大水电站，由巴西与巴拉圭共建，发电机组和发电量由两国均分。值得一提的是，由于两国有着不同的电力频率系统，所发出来的电力一半是60Hz，一半是50Hz。根据共建协议，巴西可优先购买巴拉圭用不完的电能，这部分电能从50Hz转换成60Hz后进入巴西电网系统。4

在伊泰普水电站修建之前，巴西和巴拉圭两国的能源消耗均大量依靠原油进口，电站建成后，可分别供应巴拉圭85%和巴西30%以上的用电需求，巴西重要工业城市里约热内卢、圣保罗、米纳斯吉拉斯,其将近40%的电力供应来源于伊泰普水电站。

1966年，两国克服了针对领土和Parand河的争端，而着眼于潜在的巨大利益，经两国联合研究协商，确定在Parand河上修建水电项目。对所有参与协商以及后来开发项目的人来说，尽管具有挑战性，但双方获得了出人意料的相互理解。

除了确保在分享电力和所得利益上平等之外，还有制定必要的政策促进两国在该项目上进行技术合作。此外，也有必要寻求相互满意的财政平衡，尽管两国经济条件有很大不同，仍达成了分享风险的协议。其他规定中还具体确定了指导原则，诸如每个国家都拥有一定优先权，能以合理的价格从另一国家获取消费不了的多余电力。

这些基本原则于1972年确定，之后设立了一个共同技术委员会开展可行性研究，形成了初步方案。根据之前的讨论，建设方案应实现最高性价比即最佳技术指标和最合理成本的完美结合。双方最后决定，根据170km边界线的地形、地质和水文特征，大坝应尽可能的高，坝址应选在装机容量最大的地方，对几种方案进行研究以后，确定了最终开发方案的平均水头约为120m，平均流量为8000m3/s,由此所确定的装机容量为1400万kW,因为200km长的水库将淹没有争议的边界线，一个很有创议的想法被提出——将存在边界纠纷的领土辟为生物保护区，并授权伊泰普跨国电力公司监管该保护区，这样的举措将敏感的边界争端化于无形。

在这些成果基础上，伊泰普协议于1973年4月26日签订。根据协议，伊泰普跨国公司于1974年成立，法人来自国际公共领域，公司享有两国国际公共服务的特许权，把发展水利电力工业定为其目标，伊泰普只受限于国际法规定的行政或财政管理。国内法律仅适用于国内立法领域的机构、实体或者责任人，伊泰普跨国公司不受这些国内法律的条例限制，无论是宪法还是行政法。

伊泰普跨国公司自成立起就由董事会经营。董事会由来自两国数量相同的代表组成，决议须由董事会一致通过，如果没有达成一致，那么将通过外交途径由政府层面作出决定。然而，到目前为止，这一方法尚未用过。所有的管理文件、技术文件和行政文件都由葡萄牙语和西班牙语写成，两种语言在日常工作和共同合作中处于平等地位。发电站的日常运行活动实际上由两个国家采用两种语言共同进行，根据对等原则，所有的工作岗位都是共享的。

上世纪八十年代中期，伊泰普水电站首批机组正式开始发电运营。单从发电量指标，它目前仍然稳居全球水力发电的NO.1。两国当初约定，最初的启动资金和将来的发电量均由两国平均分摊。但巴拉圭经济远落后于巴西，其应承担份额内的启动资金很大一部分来自巴西方面的贷款。并且后来建设和运营水电站的资金，也来自巴西方面的贷款，贷款额将近200万美元。根据双方的合约规定，到本世纪二十年代初，巴拉圭应彻底偿还这笔贷款。

俗话说，权利与义务对等，既然伊泰普水电站建设经费基本上由巴西方面承担，巴西理所当然想分得更多利益。巴拉圭全国总人口还不到巴西一些大城市的人口的一半，仅为600多万，用电需求远低于巴西。实际上，伊泰普电站5%的发电量就足够供应巴拉圭。原则上两国应各分得50%的电量，但基于上述原因，巴拉圭50%的电量配额除去5%的实际需要量，剩下的45%电量均只能以成本价卖给巴西电力公司，巴西向巴拉圭的买入电价为45美元/百万瓦，其中的42美元用来偿还巴方的工程贷款，最后进账仅为3美元。时间一长，巴拉圭发现并不划算。因为，钱虽是巴西出的，可巴拉圭还一直还着贷款。2023年巴西不仅能全部拿回借出去的钱，还能继续享受巴国低价的电量配额。此外，南美很多国家都想以市场价购买巴拉圭多余的电。但受当初的规定所限，巴拉圭无法自由支配多余的电力资源。因此巴拉圭希望能够自由卖出多余的电力，而不是只能卖给巴西，另外巴西也应该提高购买的价格。

在巴西人看来，目前伊泰普水电站带给巴拉圭的收入超过了其国民生产总值的4%，巴拉圭全国80%的用电都来自该水电站。并且工程建设费用全部来自巴方，巴方什么都没有做，就解决了能源供应问题还有巨额赢利，是典型的“坐着数钱”。巴方竟然还不满足于此，时时想着提高卖给巴方的电价从而赚取更大利益，拿着巴西的钱还要赚巴西的钱，巴拉圭太不义气，巴西人很不满意巴拉圭的想法，双方为电价问题争执不下。

双方为此争执了很多年，最近才加快谈判步伐。这其中有两方面的原因：一是巴拉圭总统卢戈上任之初，对巴拉圭人民最大的承诺就是要更合理地分配伊泰普水电站的收益。这也是他能当选的最大的资本。因此，为了“兑现承诺”，卢戈从上任之始，就着手推动同巴西方面的谈判，并且称这是其政府最重要的任务之一。另一个原因是巴西时任总统卢拉一直设想将巴西定位为拉美诸国中的领导者，巴西认为对较弱的领国作出适当让步有助于树立巴国的大国风范。在这种价值观导向下，2009年7月25日，巴西总统卢拉和巴拉圭总统卢戈于09年7月25日在亚松森（巴拉圭首都）就伊泰普水电站达成一项新协议。根据该协议，巴西将较大程度调高从巴拉圭买入的电价，并且逐步允许巴拉圭根据市场灵活调控向巴西方卖出的电能而不再受制于巴西电力公司。至此，长期影响两国关系的伊泰普水电站之争得以缓和。

根据两国的最新协议，巴西承诺今后以目前三倍的价格购买巴拉圭的电量。同时，巴西方面还答应巴拉圭可以向除巴西电力公司以外的巴西企业出售电力。但巴西并没有答应巴拉圭可以向第三国售电的强烈要求。

因大量供电取得了巨大的利益，伊泰普电力公司因使用跨界河流Parana河水而向巴西和巴拉圭缴税，到本世纪，每个国家已得到大约20亿美元的税款。巴西国内法律明文规定，部分税款用来作移民和征地补偿，补偿给因伊泰普水电站而被淹没的上游地带，补偿款由淹没土地和调整土地所属的当地市政府和州政府支配。

大坝还形成了著名的人文与自然景观。从巴西最大城市里约热内卢向西南飞行约3.5个小时后，从天空俯瞰伊泰普电站，神秘的热带丛林深处，有一个烟波浩淼的巨大湖泊，一道大坝在湖泊的一侧巍峨矗立，这就是举世闻名的“世纪工程”——伊泰普水电站。这曾被称为“人类第七大奇迹”的世界第一大坝，气势宏伟壮观。溢洪道最大泄洪能力每秒6.2万立方米，相当于40个伊瓜苏瀑布。从坝底仰望，它们好似18根擎天巨柱，头抬得再高，也难望其全貌。大坝成为当地响当当的地理名片。伊泰普附近原来只有人口不足六万的小镇福斯杜伊瓜苏，现已变成一座颇具规模的城市。市内交通便利，游客如织，旅游经济效益显著。伊泰普大坝截留也改变了当地原有的自然景观，原先的七星瀑布被淹在水底，下游渔业产量减少。但大坝蓄水形成的巨型人工湖泊，可发展旅游业和渔业。整个库区年产鱼达400,000吨。库区内还建有总面积约为92，000公顷大小的生态保护区6个。

两国还因电站建设和运行中应用高科技而在当地建立了高水平教育设备和科技中心，从而大大提高了科教能力和水平，每年吸引了大量专业人员前来进行工程和管理培训。

2 当今国际河流综合协调开发和管理的主要问题

国际河流水资源的自然流动与跨境，使得水资源的管理需要从如下几个方面综合考虑：强调从全流域的角度加强国家间的联系与合作，兼顾各流域国的用水与发展目标，在水资源的开发利用过程中实现公平与合理和对其他流域国不造成重大的损害；强调流域内各资源环境要素的相关性，要求在资源的开发和管理中要考虑其他相关资源的利用、相互影响和关联性问题，如水资源与土地、森林、矿产等资源的利用及相互影响问题；强调维护流域生态系统功能和水资源的可持续利用，要求预防、减少和控制水污染；加强流域内各国间政治体制、资源开发政策等社会因素的协调，要求通过流域国间的合作，协调用水目标，实现流域综合协调开发与管理。

在国际河流的开发和管理基础上国际水法得以逐步发展起来，如1966年国际法协会通过的《赫尔辛基规则》，1997年联合国国际法委员会通过的《非航行水道公约》等。随着国际河流水资源利用方式的发展与多样化，在国际水法中逐渐形成一些基本的原则和管理制度，如公平合理原则，不造成重大损害原则，合作原则以及航行制度、河流（湖泊）划界制度等，以指导各流域的具体实践。但是，国际法的软法性质，即国际法的实施主要依赖于各国的自觉性与对国际法的认同，没有超国家机器来保证其实施，国际水法作为国际法的一个分支，同样不能要求各流域国强制执行。因此，国际水法在解决实际问题时，缺乏对各国行为的强制约束力。总的来说，解决水危机必须在流域范围内实施综合规划与管理，就国际河流跨境水资源而言，由于各国对水资源开发与保护的价值观、实用技术和政治目标等之间的差异，如果相关国家间没有建立一个畅通的交流机制，各国间的政策难以协调，在一个流域内是无法实施综合规划和管理的。这都使得至今国际河流在开发和管理上依然存在许多问题，表现如下：

（1）不愿承认国际河流水资源为共享资源，独立开发管理依旧普遍；

（2）流域协议大多只是部分流域国间签订的双边或者多边合作协议；

（3）流域组织机构职能与流域开发和管理需求不适应；

（4）偏重工程开发，普遍缺乏对河流生态和其它环境因素的考虑；

（5）流域开发和管理中公众利益难以体现；

（6）缺乏对流域各要素间的关联性考虑，难以满足流域综合管理目标。

3 流域综合协调开发和管理的主要机遇

全球260多条国际河流中，有150多条潜在跨境水冲突（关键在亚洲和非洲）。联合国确定2009年“世界水日”的主题为“跨界水—共享的水、共享的机遇”。国际河流各流域国对共享水资源的竞争利用，一方面引发跨境纠纷，另一方面也在引发争斗的同时开启了对话。中东地球之友的以色列负责人吉登.布隆伯曾说“流淌的河流会在各国之间建立一种自然的相互依赖的关系。”共享水资源可以成为通往合作的一条道路，因为各方必须互相合作。正如约旦和以色列因领土争端已征战多年，但双方仍在如何分配水资源上取得了共识，同样以、巴双方在和平进程的其它议题上虽然停滞不前，但在水资源上却彼此保持合作。“想起来有点违反直觉，不过水资源太重要了，不应该发动战争来抢夺，合作远比冲突更能解决问题！”曾是上世纪九十年代处理以、巴水议题的美国官员查克.罗森表示，“不管地缘政治情势怎样，所有人都需要水，这点是让大家合作解决歧见的一大诱因。”

随着水资源需求的大幅增加，以及在世界范围内开始广泛推行可持续发展战略的背景下，在国际河流流域中，为推动区域水资源的可持续利用、维护跨境水资源与生态安全、保持区域经济的协调发展与社会和平稳定，流域综合协调开发与管理面临以下机遇：

（1）实现流域可持续发展开始成为流域各国的共识

由于水资源利用和保护关系到可持续发展，流域内的开发会直接影响到毗邻区的经济。因此，与水资源利用有关的目标竞争与冲突可以在更广泛的发展目标上得以协调。

（2）单一国家的独立开发既不现实也难以成功

国际河流或界河的特殊性使得单独某国难以独立实现开发达到其既定目标，必须协同流域其他国家，通过联合开发与管理实现双赢的目标，如国际河流航线自由与安全，旱灾和洪水防止，上下游水量与水质的密切关联性，都需要流域内各国建立平等对话机制，实现上下游联合协调用水与管水的问题。

（3）单方面水资源开发效益的不稳定性与不确定性

这种不稳定性和不确定性可能造成的国际河流系统大幅度变化，引发国际纠纷和区域不稳定。国际河流大规模工程项目的开发和管理因为牵涉多国利益，倘若缺乏对话协商机制和双边或多边规约阐明各方的权利和义务，流域各国的摩擦冲突风险将危如累卵。如上游不合理的调水工程可能引起下游径流的减少，上游的建坝工程可能使下游河水形态和生态环境发生改变。这些问题都不可能在单边政策下得到充分考虑和有效解决。

（4）水资源开发效益的比较

流域国之间各自为政，不合作开发导致高成本投入。通过流域国之间广泛的合作使流域各国都能获得资源开发产生的经济效益和社会效益，建立受损方补偿机制，将矛盾和不公平消灭于萌芽状态。流域各国正在不断调整和改进各自的国际河流水资源开发战略，力求在各方均满意的情况下提高开发效益。

（5）来自国际上的外部压力与激励作用

在跨境共享水资源的公平合理利用与不造成重大危害的两大原则下，要求流域某一国在开发主权领土内的国际河流资源时应考虑是否会对其它国家造成不利影响，尤其是目前受到国际社会关注的跨境环境、生态影响等问题。根据以上指导原则，国际财团、捐赠者、贷款者已将重点资助方向转向有流域综合开发管理理念的双边或多边联合项目。

（6）突发事件或紧急状况，如干旱、洪涝、严重污染、泥石流等灾害的应急反应

国际河流水资源的自然流动与越境的属性将流域各国紧密相连，流域内发生的突发自然或人为灾害往往会产生一系列的跨境损害，甚至于重大危害。为此，通过采取及时有效措施，解除灾害，将突发性灾害的危害性降至最少通常是各国的共同愿望，也较容易促成各国的联合行动，方式可以是各种各样的，包括流域内建立灾害预警预报系统、各国间的及时通报程序、定期或不定期通报水情等。

4 对我国国际河流水资源开发管理的启示

我国拥有国际河流和湖泊110多个，其中的主要国际河流（湖泊）41个，重要国际河流（湖泊）15个。国际河流年径流量达到7,674×108 m3,占全国河川径流总量的40%以上。中国流出境外的水（4,000×108m3/年）远大于从境外流入的水(170×108m3/年）。这些国际河流的公平合理利用与管理，将影响着我国近1/3国土的可持续发展以及与接壤国间的国际区域合作和地区稳定。长期以来，我国并不习惯从“国际”角度认识和研究国际河流水资源的开发与管理，对其间的国际法问题研究不够深入，伊泰普水电站皆大欢喜的双赢局面，对我国国际河流水资源开发与管理提供了些许启示：

（1）加强国际河流水资源的“国际”法制化管理。

（2）协调国家内部、国家间的用水利益，促进国际河流水资源公平利用与保护。

（3）国际河流水资源的开发利用需要承当一定的国际责任与义务。

（4）关注国际河流水资源的所有权和使用权是有限国家主权概念。

（5）国家间国际河流水资源保护标准的统一与协调。

（6）实现共享水资源合理利用的前提是国家间的相互信任与国际合作。

（7）参与制定和切实履行区域性国际协定。

（8）切实加强水资源统一与协作相结合的管理模式。

1. 冯彦，何大明，包浩生．国际水法的发展对国际河流流域综合协调开发的影响[J]．资源科学。2000，22(4)：81

2. 谈广鸣，李奔 国际河流管理 中国水利水电出版社

3. 何大明，冯彦 国际河流跨界水资源合理利用与协调管理 科学出版社

4. 国际大坝委员会编，贾金生，郑璀萤，袁玉兰，马忠丽 译中国水利水电出版社

5. Joanne L．Susan M ．The Danube River Basin：International Coop·eration or Sustainable Development， International River Basins—Part 2[J]．NaturalResources Journal。1996，12(3)：1～23．

6. Intemational Court of Justice．Press Co mmunique 97／10bis[Z]． 25 September 1997．

7. 何大明。刘昌明，杨志峰．中国国际河流可持续发展研究【J]．地理学报，1999。s4(增刊)：1～3．

8. The Law of International Water Resources[M]．Food and Agn—culture Organ ization of United States．New York 1980．4～5．

9. 王虎华，丁成跃．国际公约与惯例[M]．上海：华东理工大学出版社。1996．296．

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.03.004

TV213.9

A

1672-2469（2014）03-0008-05

董芳（1977年—），女，高级工程师。

云南省国际河流与跨境生态安全重点实验室开放基金，编号：2011KF006