我国基层政府城市管理体制创新研究——以深圳市龙岗区“城管在社区”改革为例

王延奎

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“深化行政执法体制改革”部分中提出要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”，这对城市管理体制改革提出了新的要求。本文以深圳市龙岗区“城管在社区”改革为例，具体分析改革的背景、内容、成效、问题及其优化措施，以期对基层政府城市管理体制创新提供有益启示。

一、“城管在社区”改革的背景和内容

改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，我国的城市化进程也不断加快，社会公众对城市管理工作精细化、规范化的要求日益提高，城市管理体制改革日渐紧迫。

（一）改革的背景。

随着我国社会主义市场经济的建立和发展，人民生活水平不断提高，对社区公共服务的质量要求也越来越高，强调政府全面介入的传统城市管理模式的弊端开始凸显：政府提供的社区公共服务成本高、效率低、质量差，从而引起社会公众的不满。在这一背景之下，加之受西方新公共管理运动的影响，我国城市管理体制改革又开始了市场化的进程。在城市管理中引入市场力量是城市管理体制改革的一个思路，但需要注意的是并不是所有的社区公共服务都可以通过市场化的方式加以解决，即使是在社区垃圾处理这样一个市场化程度相对较高的领域，市场机制依然难以有效发挥作用。城市管理中政府的低效和市场化改革中存在的弊端，使人们不得不重新反思城市管理中政府、市场与社会之间的关系。以社区为代表的社会力量在城市管理中发挥着越来越重要的作用，城市管理职能社区化已经成为城市管理体制改革的一个重要发展方向。

具体到深圳市龙岗区，由于其城市化进程起步较晚，经济发展与社会配套建设相对不均衡，因此在其城市管理工作中面临着城管执法力量薄弱、城管综合执法资源不足、公共服务供给效率低下等问题。如何持续提高城市管理水平、进一步提升城区核心竞争力，成为困扰深圳市龙岗区城市管理工作的重要问题。正是在这一背景之下，结合深圳市龙岗区城市管理的实际，以管理模式的创新驱动社会管理资源的优化整合，成为实现持续提升、实现赶超目标的首选方式。2011年下半年，深圳市龙岗区提出了“城管在社区”的管理理念，并在部分街道开始试点；2012年，“城管在社区”改革作为一项重点工作纳入了“城市管理年”的工作事项，在全区范围内全面铺开。

（二）改革的主要内容。

所谓的“城管在社区”是指通过在社区设立城管所，聘请社区户籍居民作为社区城管员，协助街道执法队执法以提高社区城市管理水平的改革措施。“城管在社区”改革的本质是通过组建社区城市管理机构和队伍下移城市管理重心，充分调动社区组织和居民参与基层城市管理的积极性和能动性，有效解决基层城管执法力量不足的问题，进而提升城市管理的效能和质量。具体来说：

1.工作职能。

“城管在社区”改革的主要举措就是成立社区城管所，社区城管所是社区工作站的内设机构，由社区工作站负责日常管理，业务上受街道市容考核办、执法队、城建办、市政服务中心的指导。其职能主要有八项：（1）履行社区市容环境卫生责任，组织开展日常巡查，及时排查、发现、制止辖区内各类市容环境违法行为；（2）协助开展爱国卫生工作，督促责任单位落实“门前三包”责任；（3）协助街道城建办开展绿化、路灯、消杀等事项的日常监管工作；（4）协助街道市政服务中心开展道路清扫保洁、环卫设施设置维护、垃圾清运日常监管以及小广告、余泥渣土的清理工作；（5）协助相关部门对辖区的市场、住宅小区、待建地等场所的环境卫生进行整治；（6）教育、劝改违反城市管理规范的轻微违法行为，协助城管执法部门做好辖区范围内的相关执法工作；（7）协助开展城市管理法律法规及政策的日常宣传引导工作，组织开展文明家园创建活动；（8）收集、汇总辖区居民涉及城市管理问题的意见、建议。

2．工作制度。

在制度建设方面，“城管在社区”改革主要建立了以下三种制度。首先，联席会议制度。①有的街道每月定期组织召开社区城管所所长联席办公会议，会议由街道城管综合执法中队负责召集。针对社区城管工作，各街道每季度至少组织一次由街道执法队、城建办、市政服务中心、各社区城管所所长参加的联席会议，区城管局协调区政府每半年至少组织一次由各街道办、相关职能部门、参与城市管理工作的社会组织、社区城管所代表参加的联席会议，及时总结工作经验，研究“城管在社区”工作过程中存在的问题和解决措施。其次，网格管理制度。社区城管所根据辖区实际将社区划分为若干责任片区，明确责任人员和具体工作职责，实施网格化管理，并采取日常巡查、随机抽检、不定时检查相结合的方法进行监督检查。再次，台账管理制度。社区城管所结合工作职责及日常管理实际，建立管理工作台账，对专项或重点工作建立专项台账，及时、全面记录社区城市管理工作的动态及工作成效。

3.工作机制。

在具体的工作机制方面，“城管在社区”改革主要有以下几种。首先，投诉处理机制。主要是负责受理领导交办事项、群众直接投诉或执法队等相关部门转办投诉，制作投诉处理卡，将投诉时间、地点、内容、类别等信息进行登记，报社区城管所负责人审批，根据审批意见，或是由社区城管所工作人员进行处理或是及时转交执法部门或相关部门处理。其次，巡查机制。除了进行日常巡查以实现全覆盖，确保不出现管理盲点之外，还要根据辖区内的具体情况，将辖区划分成重点管理区域和一般管理区域，加强重点区域的巡查力度和密度。再次，信息通报机制。社区城管所要及时整理汇总日常管理情况，每月上报街道办，重大管理信息要及时通报；相关管理信息由各街道办整理后交区城管局统一汇总。同时，社区城管所要采取适当的方式将每月的工作情况向社区居民公布，及时收集、汇总社区居民对社区城管工作的意见和建议，接受居民监督。最后，联动执法机制。该机制主要体现在街道城管综合执法中队与社区城管所之间，街道城管综合执法中队负责人挂点社区城管所，负责指导社区城管所开展各项工作，帮助社区城管所解决工作中存在的问题和困难。

4.资源保障。

“城管在社区”改革的资源保障主要包括人力保障、资金保障和设备保障三个方面。首先，人力保障。社区城管所的工作人员主要通过三条途径来获得：一是组建社区城管专职人员队伍，辅之以兼职人员，作为“城管在社区”工作的主力军；二是鼓励社区组建城管义工队伍，在重要节点时开展环境卫生清理整治行动；三是街道组建市容环境巡查员队伍并分配给社区，负责对各社区城中村和农贸市场进行巡查管理。其次，经费保障。社区城管所的运营经费主要由以下三种来源：一是由社区自筹，二是由街道支持，三是由区财政专项补贴。其中，区财政按照每个社区每年15万元（其中10万元为基本补贴、5万元为考核补贴）的标准核拨补贴经费；社区自筹、街道支持的部分以满足“城管在社区”工作的基本需要为底限。再次，设备保障。为了保障工作的顺利开展，社区城管所都配备了一定的工作设备，如办公室、电脑、电话、工作车辆、照相机及社会张贴栏等。

5.考核体系。

为了确保社区城管所的各项工作职能落到实处，深圳市龙岗区制定了较为完善的考核体系。在制度建设方面，龙岗区城管局制定了《龙岗区城管在社区工作管理考核办法》，同时各街道也根据辖区情况制定了社区城管所工作监督考核的规则，这些文件、规则的制定为考核社区城管所的工作提供了政策依据。从考核过程来看，主要是分为两个层面：第一层面的考核由各街道办牵头，定期对各社区城管所的工作情况进行考核；第二层面的考核由区城管局牵头，定期对各街道的城市管理工作进行考核。通过层层考核，建立了自上而下的监督激励机制，有力地推动了“城管在社区”改革的推行。从考核结果的应用来看，将考核结果与对被考核单位的奖惩紧密结合起来，考核结果定期通报，考核成绩与政府补贴金额挂钩。

二、“城管在社区”改革的成效

作为一种新的城市管理模式，“城管在社区”尝试在城市管理中引入社区参与，有益于扩大城市管理力量、提高城市管理水平，改革初见成效。

（一）社区经济组织有效履行了社会责任。

“城管在社区”改革在经费方面坚持社区自筹、街道扶持的原则，以社区自筹为主。这一原则充分考虑了龙岗区社区的现实情况。由于龙岗区绝大部分社区都属于“村改居”转制社区，都保留着社区集体经济模式，因此社区有经济能力参与到基层城市管理中来。从各社区城管所在起步阶段所需经费的配置情况来看，除了南湾和坂田两个街道办对辖区内26个社区城管所全部采用财政支持外，其他6个街道办辖区内绝大部分社区城管所的经费都是由社区自筹或由社区自筹和街道扶持相结合的方式配置的，而社区投入的经费主要来自社区股份合作公司。可见，在“城管在社区”改革的推进过程中，社区股份合作公司有效地履行了自己的社会责任，积极参与到了社区城市管理中来。

（二）社区城管员队伍初具规模。

社区城管所工作的开展，离不开社区城管员队伍的建设。目前，各个社区城管所的人员配置都基本到位，一支以专职化为建设方向的社区城管员队伍初步建立。具体来看，当前龙岗区共有社区城管员817名，其中专职人员428名，兼职人员389名。其中，年龄在50岁以下的占到了96.6%，超过半数的社区城管员受过大专及以上教育，政治面貌好，多为本地居民，社区认同度高，绝大多数接受过相关的职业培训等。同时，区城市管理局对社区城管员的工作职责定位、工作内容边界和工作方式等都进行了相关规定，各社区城管所也都对城管员的日常工作制定了具体的考核标准，对此绝大部分社区城管员都能够理解到位，这也为社区城管员能够有效地开展工作奠定了基础。

（三）居民的理解和评价得以提升。

“城管在社区”改革在协调和调动社区居民参与城市管理中发挥了积极作用。例如，南湾街道的李朗社区、康乐社区组建了二支超过百人的城管义工队伍；龙岗街道办在实施“美丽家园”行动中推行了“十百千工程”，通过聘请十名城市管理监督员、组建百名城市管理义工、发动千名市民参与“文明行为我在行动”签名活动，引导市民参与城市管理……通过这些活动，社区居民参与社区城市管理的积极性和主动性得到了较大提高。同时，社区居民对开展“城管在社区”改革的意义也有了较强的认知，大多数社区居民对“城管在社区”改革的总体评价是积极肯定的，这说明“城管在社区”改革在基层群众中具备了一定的基础。

（四）社区城市环境明显改观。

通过两年来“城管在社区”改革的深入推进，龙岗区社区城市环境得到明显改观。特别是在社区环境卫生、社区绿化、无照摊贩监管、乱搭建拆除、商铺违章占道经营的清除、小广告清理、广告张挂规整、狗患治理、噪音扰民现象遏止、路灯管理等方面取得了较好的治理成效。2013年6月，龙岗区城管局荣获了“全国绿化模范单位”的荣誉称号；在2013年第一、二季度深圳市市容环境综合考核中，龙岗区龙城街道在原特区外25个街道中排名第一。

三、“城管在社区”改革存在的问题

“城管在社区”改革在调动社会力量参与城市管理方面取得了一定成效，但不可否认改革也面临着一些亟待解决的问题，主要包括：

（一）财政保障机制方面的问题。

“城管在社区”改革是一项系统工作，需要资金、人员和设备的较大投入。但是此项改革开展两年来，深圳市、龙岗区的专项经费投入远远不够，目前主要依赖社区自筹经费和街道辅助性扶持，而社区投入的多少又取决于股份合作公司的实力。2013年全区8个街道和各社区为社区城管所运行所投入的经费总额为4535.03万元，其中由社区自筹投入的经费总额是3185.8万元，街道办投入的经费总额是1349.23万元。街道办的投入不到全部投入的1/3，原因就在于“城管在社区”的经费尚未纳入各街道办的整体经费预算，经费来源缺乏制度化的保障。“城管在社区”改革过度依赖社区股份合作公司的财力必定难以持久，对社区股份合作公司和股民而言也是不公平的。

（二）队伍建设方面的问题。

根据龙岗区城市管理局拟订的《深入推进城管在社区工作方案》，各社区城管员队伍建设以专职为原则。目前全区专职社区城管员占全部社区城管员总数的52.4%，兼职社区城管员占47.6%。但事实上，有些社区城管员虽然名义上是专职，但实际上是社区工作站的“勤杂工”，由于缺乏严格的专业性分工，工作头绪繁杂使社区城管员无法对自己明确定位。部分街道（如布吉）所有社区都没有建起专职城管人员队伍；一些社区的“城管在社区”队伍建设工作基本没有启动，日常城管工作像以前一样都交给了物业公司。同时，社区城管员的外在职业形象尚未树立起来，社区居民对社区城管员的评价较低。从工资待遇来看，社区城管员工作繁琐复杂、强度较大，但工资待遇水平却较低，这影响了其工作的积极性和责任性，使其无意发掘或提升自己的职业能力和素养，不利于城管员队伍的稳定建设。

（三）工作模式方面的问题。

“城管在社区”采用的是一种“类条属型”工作模式。之所以说是一种类条属型模式，一方面是因为社区工作站是街道办设在社区的工作平台，而社区城管所是社区工作站的内设机构，因此它们一并归属街道办，由此社区城管所具有行政“条属性”的一面；另一方面，“城管在社区”改革以来，社区股份合作公司的投入远远超出了街道办的投入，虽然新制度也设计了政府补贴，不过迄今并没有到位，因此社区城管所只能说具有“类”条属性的一面。在一定程度上，这种“类条属型”模式在机构宗旨、机构性质、机构运行等层面存在着内在矛盾。创设这一机构的宗旨是“通过强化社区自治管理，实施管理关口前移，有效缓解基层城管执法压力，提高市容环境管理水平”。但是在实施过程中，“强化社区自治管理”主要体现为使用大量的社区经济资源及聘请社区户籍居民为社区城管员；机构在属性上归属于行政系统，行政系统却没有给予充分的财政资源；机构在业务实践上履行的是公共行政职责，但不得行使行政检查权、行政强制权和行政处罚权力，只能依靠社区城管员的耐心和技巧。因此，在这种“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的运作模式下，社区承担的责任义务与其享有的权利并不匹配。

（四）社会参与方面的问题。

从龙岗区改革的实际情况来看，虽然社会力量有参与到社区城市管理中来，但是其对城市管理的参与程度还远远不够。首先，从社区成员方面来看，除了社区城管员外，其他社区成员参与社区城市管理的积极性和主动性不高。其次，作为社区城管员辅助力量的城管义工队伍建设还没有在各社区全面铺开，不同社区义工组织的发展状况也参差不齐，但总体来看，义工队伍的力量还比较弱小，对社区管理的参与度也有待提高。再次，非营利组织发展不均衡，城管领域中有影响力的非营利组织尚未发育起来，社会组织对城市管理的参与度也亟待提高。

四、“城管在社区”改革的优化措施

（一）落实公共财政保障。

首先，要根据业已制定的全区“城管在社区”工作实施方案，充分落实区财政专项补贴，为社区城管工作的长期有效运转提供制度化的公共财政扶持。其次，从长远来看，应将“城管在社区”工作纳入区、各街道办年度经费预算，制订区、街道办和社区对社区城市管理工作经费分担的合理比例，逐渐降低社区承担的份额，改变社区城管所依赖社区股份合作公司的现状，使区公共财政投入成为社区城市管理最重要的经费投入渠道。再次，在基本补贴方面不搞一刀切，应考虑社区人口的规模和密度、区域面积、社区区位和类型、社区成熟度等因素，合理设立补贴基准。最后，考核补贴与社区城市管理的考核成绩挂钩，根据考评结果按年度发放，以提高社区城管所工作的积极性。

（二）加强社区城管员队伍建设。

首先，适当增加基层执法人员的数量。社区居民公共素质的培养，不仅靠教化，更重要的在于法律的严格约束，其中拥有力量充实、执法严明的队伍至关重要。其次，应逐渐减少社区城管员兼职比例，适时调整社区城管员的工资待遇水平。同时，对社区城管员实行年度考核，将考核结果与对城管员的奖惩结合起来。再次，建立健全相关规章制度，规范日常管理。区城市管理局应制定全区社区城管员队伍建设规划和日常管理办法，如日常工作规范、工作纪律及考核奖惩办法等。其中，首要的在于强化队风队纪、仪容风纪、日常行为建设及城管车辆、设备使用规则等，通过队伍外在风纪树立城管队伍的社会权威。最后，加强社区城管员的教育培训。要组织社区城管员轮流参加相关的职业能力教育培训和外出学习活动，内容包括城市管理的相关法律法规、工作纪律、行为规范、安全防范技能、管理沟通技能等，以提高社区城管员的职业素养。

（三）探索城管执法体制深度改革。

首先，探索建立公安城管协同执法机制。2014年2月，深圳市城管局局长蒙敬杭对媒体表示，深圳市将通过探索建立公安城管司法协同执法机制等措施，深化城管综合行政执法体制改革，让深圳走出当下城管执法的种种困境。[1]从国内相关城市的实践来看，凡是实行警察配合执法的，都极大地改善了当地的城管行政执法环境。龙岗区可考虑依据新颁布的《深圳经济特区城市管理综合执法条例》的有关规定，率先尝试这一创新举措，在不涉及城管执法权重新配置的情况下，在行政执法权的框架中依法将警察权引入城管执法过程，借助警察权破解城管执法上的现实难题。其次，探索建立城管司法协同执法机制。尝试创建城管执法部门与人民法院的协助机制，形成城管、法院、公安“三法联动”机制以解决城市管理中取证难、处罚难、执行难的问题。可以按照《深圳经济特区城市管理综合执法条例》规定，在市、区人民法院设立综合执法法庭，负责受理当事人对城管综合执法机关做出的行政处罚不服提起的行政诉讼；受理城管综合执法部门提起对当事人拒不履行已发生效力的行政处罚决定案件的强制执行，从而使自然人违法行为产生的法律责任得到最终追究，起到威慑作用。再次，尝试建立城管民政协同创新机制。目前社区城管所作为社区工作站的内设机构，具有明显的类行政条属性质，与其旨在通过强化社区自治管理以改善基层城市管理水平的初衷不相契合，因此建议区城管部门与民政部门合作，把社区城市管理机制创新纳入社区管理体制创新的整体框架中，与居民自治、业主自治、楼栋自治等新机制结合起来。在适当的时候把社区城管所调整进社区服务中心，并使社区城管所负责人与社区居民委员会主要成员交叉。这样，一方面可使社区城管所摆脱类行政条属属性，成为社区自主治理力量的一部分，另一方通过行政委托和政府补贴、社区基金会等方式，建立起城管部门与社区自治组织的合作伙伴关系。

（四）拓展公众参与城市管理的广度。

首先，充分发掘调动社区居民中的积极分子。要充分发挥社会工作在社区自组织能力建设中的作用。[2]通过社区调查，仔细了解社区社群的构成状态，在建设专职化的社区城管员队伍的同时，发掘、调动社区居民中的积极分子，吸纳他们参与社区城市管理综合执法的决策、执行、监督与评估的全过程。引导“村改居”社区通过村规民约、与分红挂钩等方式，调动原住民参与社区城市管理的积极性，使原住民在房屋出租、租客经营行为和公共卫生行为等方面担负起监管责任。其次，大力发展城管义工组织。在区、街、社区三个层面上大力发展城管义工组织，借助义工组织平台开展多种多样的活动，构建居民参与社区城市管理的网络和路径。再次，培育城管社会组织。培育和发展区级城市管理领域的社会团体，如“龙岗区城市管理者协会”，一方面使其成为全区城市管理者的联谊性、互益性、保护性、提升性的职业协会，另一方面也可引导一般居民有序参与，结成城市管理者的同盟。

[1]文灿.城管公安联合执法有望全市推广[N].深圳商报，2014-02-26.

[2]郭荣茂.论社会工作在社区组织能力建设中的介入[J].华侨大学学报（哲学社会科学版），2013，（1）.