深刻理解《太湖流域管理条例》努力践行最严格水资源管理制度

耿清蔚 臧贵敏 孙 志

（水利部太湖流域管理局 上海 200434）

深刻理解《太湖流域管理条例》努力践行最严格水资源管理制度

耿清蔚 臧贵敏 孙 志

（水利部太湖流域管理局 上海 200434）

通过结合最严格水资源管理制度的深刻内涵和太湖流域管理局落实最严格水资源管理制度的实践，系统解读了《太湖流域管理条例》在实施最严格水资源管理制度方面的特点和内容以及保障措施，提出全面贯彻落实《太湖流域管理条例》，努力践行最严格水资源管理制度的建议。

太湖流域 管理条例 水资源管理

《太湖流域管理条例》（以下简称《条例》）于2011年11月1日正式施行，作为我国首部流域综合性行政法规，这标志着太湖流域进入了依法治水的新阶段，是水利法治建设取得的重大成果，是流域立法的重要里程碑，同时也开启了我国江河湖泊依法科学管理的新篇章。

1 太湖流域水资源情势

太湖流域位于长江三角洲南缘，流域内河流纵横、湖泊密集，为典型的平原水网地区，行政区划上分属江、浙、沪和皖四省（市），是我国经济最发达、最具经济活力的地区之一。流域总面积36895km2，占全国国土面积0.4%。2012年太湖流域总人口达5920万人，人口密度约1604人/km2，远大于我国平均139人/km2和世界平均47人/km2；流域GDP54107亿元，占全国10.4%，人均GDP9.1万元，是全国人均GDP的2.4倍。

经济社会快速发展对水利提出了越来越高的要求，同时，流域下垫面变化、气候变化等因素的影响使得流域水利形势更为严峻。在经济社会可持续发展要求之下，流域当前的水问题主要表现为：（1）保障流域供水安全。流域水质型缺水问题依然存在，流域水资源调控能力不足；（2）保障流域防洪安全。流域现状防洪标准不足50年一遇，防洪减灾体系仍需加强；（3）保障流域水生态安全。流域水生态退化形势依然严重，尚需进一步加大治理力度。

2 落实最严格水资源管理制度的实践

实行最严格水资源管理制度，是党中央、国务院基于当前我国国情水情，以强化水资源管理为切入点，大力促进我国经济社会可持续发展的一项重要战略举措。2012年1月，国务院以国发[2012]3号文件发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行最严格水资源管理制度作出全面部署和具体安排，是指导当前和今后一个时期我国水资源工作十分重要的纲领性文件。实行最严格水资源管理制度，概括说，就是确定“三条红线”，实施“四项制度”。“三条红线”：一是确立水资源开发利用控制红线；二是确立用水效率控制红线；三是确立水功能区限制纳污红线。“四项制度”：一是用水总量控制制度；二是用水效率控制制度；三是水功能区限制纳污制度；四是水资源管理责任和考核制度。

实行最严格水资源管理制度对太湖流域加强水资源管理与保护意义重大，需要我们以三条

红线控制为抓手，推进用水总量管理、水功能区管理、用水定额管理，建设节水防污型社会。最严格水资源管理制度，其核心是落实三条红线，在流域层面，重中之重是抓好用水总量和排污总量控制。落实用水总量控制红线，重点要加强“三方案一系统”和用水大户管理，“三方案”就是太湖及重要河道水量分配方案、流域取水许可总量控制方案、流域水资源调度方案，“一系统”就是流域水资源管理信息系统。落实排污总量控制红线，抓手就是国务院正式批复的《太湖流域水功能区划》，要通过建立健全水功能区管理制度，明确功能区考核目标，加强水功能区监测，将限排措施落到实处。落实用水效率控制红线，要在流域层面做好协调，继续加强建设项目水资源论证和取水许可管理，优化用水定额，不断提高用水效率，尤其是农业用水效率，实现农业用水负增长，工业用水零增长，生活用水微增长。

3 《条例》在实施最严格水资源管理制度方面的特点及内容

《条例》共九章七十条，主要对饮用水安全、水资源保护、水污染防治、防汛抗旱和水域岸线保护、保障机制和监督措施等作了更严、更细、更具操作性的规定。《条例》在不违背上位法的原则下，有机衔接了涉水法律法规的有关规定，认真总结了国内外湖泊流域保护的经验教训，充分吸纳了流域治水管水的成功实践，结合流域实际进行了细化，创造性的提出了很多管理的制度和措施，特别是在细化实化最严格水资源管理制度等方面取得了积极的进展。

《条例》将国家及水利部有关实施最严格水资源管理制度等最新治水方针政策纳入其中，按照流域实际进行了细化、实化，最大程度上体现了太湖流域平原河网地区实行最严格水资源管理制度“三条红线”、“四项制度”控制的特点和要求。

（1）确立涵盖直接取水户和流域重点河湖的取水总量控制制度，建立有流域特色的水资源开发利用控制红线。

《条例》第十八条明确规定“太湖、太浦河、新孟河、望虞河实行取水总量控制制度”。该条规定在实行水资源开发利用红线控制方面，一是突破了取水总量控制实施的区域范围，除了在流域和行政区域应实行取水总量控制制度外，按照流域水资源实际，明确了太湖、太浦河、新孟河、望虞河等重点河湖也实行取水总量控制；二是突破了《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）确定的取水许可总量控制实施对象范围，除了对河道外取水户（通过取水设施从河流湖泊取水的单位或者个人）实施取水总量控制，还将河道内取水户（通过河道、水闸、泵站等水工程从河流湖泊取水的工程管理单位）纳入取水总量控制；三是为了落实太湖、太浦河、新孟河、望虞河取水总量控制制度，条例明确太湖流域管理机构对以上重点河湖取水总量实施年度用水计划管理，并进行实时监控，对取水总量已经达到或者超过取水总量控制指标的，不得批准建设项目新增取水。

（2）对所有取水项目实行水资源论证，细化建设项目节水“三同时”制度，对承压地下水实行全面禁采，建立有流域特色的用水效率控制红线。

《条例》第二十三条规定“需要取水的新建、改建、扩建建设项目，应当在水资源论证报告书中按照行业用水定额要求明确节约用水措施，并配套建设节约用水设施。节约用水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。”该条与《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）相比，一是在建设项目水资源论证的范围上突破了利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的局限，与《水法》第三十二条进一步衔接；二是在建设项目水资源论证报告书中明确节约用水措施和落实节水设施“三同时”制度的要求。

针对太湖流域承压地下水超采严重，引发地面沉降等地质环境灾害问题，《条例》在总结流域省市实行承压水禁限采成效的基础上，第二十四条明确了太湖流域承压地下水作为应急和战略储备水源，禁止任何单位和个人开采，可以说是最严格的地下水保护制度。

（3）确立流域层面重点水污染物排放总量控制制度，建立有流域特色的水功能区限制纳污红线。

《条例》第二十五条规定“太湖流域实行重点水污染物排放总量控制制度”。该条首次在流域层面纳入重点水污染物排放总量控制制度，并

将水功能区水质目标、纳污能力、限制排污总量意见、水污染物排放总量控制等有关法律制度及核心问题予以有效衔接；同时规定按照太湖流域水环境综合治理总体方案等确定的水质目标，充分考虑限制排污总量意见，制订重点水污染物排放总量削减和控制计划，使得水功能区水质目标落到执行层面。

《条例》第二十条对涉水的各项开发利用活动与水功能区保护的关系进行了协调，养殖、航运、旅游等涉及水资源开发利用的规划，应当遵守经批准的水功能区划，特别规定，在太湖从事生产建设和其他开发利用活动的，有关主管部门在办理批准手续前，应当就其是否符合水功能区保护要求征求太湖流域管理机构的意见，增强水功能区监督管理手段，实现涵盖水量、水质、水生态管理的全面的水功能区管理目标。《条例》还规定了一定范围内禁止从事的有关生产活动，对水产养殖规模、布局、技术等提出管理要求，并明确提出逐步淘汰太湖围网养殖。

4 《条例》在实施最严格水资源管理制度方面的保障措施

4.1细化流域管理体制机制，建立水资源管理责任和考核制度

《水法》明确对水资源实行流域管理与区域管理相结合的管理体制，但由于水污染防治体制实行地方负责体制，导致在流域层面协调不足。《条例》第四条明确太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，表明太湖流域涉水事物管理包括水污染防治都要流域管理与区域管理相结合，同时也为下一步流域综合管理与治理体制机制的建立与完善留下了空间。《条例》同时明确增强多部门协调合作，将太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度等有益的机制通过法律制度明确下来，明确建立太湖流域管理协调机制，统筹协调太湖管理中的重大事项。

《条例》切实加强国家有关部门的指导和监督检查，规定对太湖流域水资源保护和水污染防治实行两省一市人民政府目标责任制与考核评价制度，将对流域综合管理增加重要的抓手与措施，主要体现为太湖流域管理机构监测数据将可为开展水资源保护与水污染防治目标责任考核提供公正的数据支撑，考核的范围拓宽到取水总量控制和水污染防治。《条例》同时落实地方人民政府及其有关部门的责任，逐级分解和细化治理任务，切实保障各项综合治理措施的落实。

4.2强化流域防洪和水资源统一调度，明确调度职责和权限

太湖流域独特的平原河网地形对河湖水位非常敏感，太湖特征水位变幅很小，极易出现旱涝急转，而近年来实施的“引江济太”为流域水资源调度提供了生动的实践。《防洪法》和《水法》分别对防洪调度和水量调度做出了规定。《条例》吸收了流域与区域引江济太水资源调度、洪水调度等实践经验，加强了流域防洪和水资源统一调度，从法规层面提出了流域水资源调度，明确了调度方案编制、报批、组织实施等；进一步强化了流域防洪和水资源统一调度，从流域层面统筹防洪、供水及水生态等综合需求。

《条例》按照水资源应急调度、水资源日常调度、防汛抗旱调度三种情况，分别规定流域和区域的调度权限。其中第十七条明确了太浦河太浦闸、泵站，新孟河江边枢纽、运河立交枢纽，望虞河望亭、常熟水利枢纽等6个流域骨干河道控制性工程由流域管理机构下达调度指令，对流域水资源配置影响较大的水工程，由流域管理机构商地方省市人民政府水行政主管部门下达调度指令。这样从流域层面统筹考虑防洪和供水需求，也为进一步拓展流域的调度权限留下了空间。同时，《条例》第十四条还综合考虑了发生供水安全事故以及防汛抗旱期间的应急调度，赋予了流域管理机构更多的调度权限。

4.3协调和整合流域监测体系，建立统一的流域监测信息共享平台

为了督促有关部门和地方政府依法履行职责，《条例》第七章对监测与监督作了详细规定。第五十四条用较大篇幅明确了分工协作的监测体系，一是明确由太湖流域管理机构组织建立统一的流域监测信息共享平台，实现信息共享，为解决水资源水环境信息发布不统一的问题指出了途径；二是明确了太湖流域管理机构和地方人民政府环境保护、水行政主管部门监测和信息发布的职责权限，明确太湖流域管理机构负责两省一市行政区域边界水域和主要入太湖河道控制断面的水环境质量监测，以及太湖流域重点水功能区和引江济太调水的水质监测，将为实施水资

源保护和水污染防治目标责任考核提供数据支撑。第四十一条还规定“太湖水位以及调度有关的其他水文测验数据，以国家基本水文测站的测验数据为准；未设立国家基本水文测站的，以太湖流域管理机构确认的水文测验数据为准”，进一步确立了流域管理机构水文测验数据的地位。

5 建议

（1）加强《条例》的学习和宣传。《条例》作为我国第一部综合性流域立法，流域管理机构、相关地方人民政府应采取多种形式和措施，将《条例》学习宣传好，确保执法人员准确掌握《条例》的各项规定，使广大群众了解《条例》的主要制度，为《条例》的执行打好坚实基础。

（2）加强《条例》的配套制度建设。流域管理机构、相关地方人民政府应因地制宜、结合实际分别抓紧制定一批配套的政策法规、规范性文件，细化各项制度，将法律的原则规定具体化并落实到操作层面。同时对现有的规章、规范性文件进行必要的清理，与条例抵触的，要尽快修订或者废止。

（3）强化执法监督。《条例》的颁布实施，为践行最严格水资源管理制度，建立有流域特色“三条红线”和“四项制度”提供了有力的法律保障，对我们依法行政和依法治水提出了更高的要求。流域管理地位的真正取得和威信的树立来自于忠实履行《条例》赋予的职权职责，来自于创新监督机制实现科学执法，来自于依法维护人民群众的合法权益和经济可持续发展大局。

（4）注重流域与区域的配合与协作。贯彻实施《条例》和实行最严格的水资源管理制度都是庞大的系统性和全局性工作，需要流域与区域付出长期和艰巨的努力。流域机构要充分发挥流域层面的协调、统筹、服务作用。地方人民政府则需站在战略高度认真看待水资源对经济、社会可持续发展的作用。区域间、部门间要互相支持、互相促进，共同推进贯彻实施《条例》和实行最严格水资源管理制度。

我们要认真学习、准确把握《条例》的深刻内涵，深刻领会最严格水资源管理制度的精髓，敢于管理、善于管理，把制度用好用足，使具有流域特色的三条红线“红起来、硬起来、动起来”，真正达到推进流域综合管理与治理，促进流域水与经济社会协调发展的目的。

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.07.008

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1672-2469(2014)07-0026-04

耿清蔚（1982年—），男，工程师。