新疆水利水电工程征地移民存在的问题及对策

张 英

（新疆水利水电勘测设计研究院 新疆乌鲁木齐 830000）

新疆水利水电工程征地移民存在的问题及对策

张 英

（新疆水利水电勘测设计研究院 新疆乌鲁木齐 830000）

水利水电工程征地移民问题是一个持久而复杂的经济社会问题。本文通过对新疆移民进行调查的基础上，分析了地处边疆地区的水库移民生产生活中存在的问题及其产生的原因,并提出了相关的政策建议。

新疆 征地 移民

1 引言

根据中国水利水电出版社出版的《中国新疆河湖全书》的统计资料，自中华人民共和国成立以来，新疆修建了大量的水利水电工程。截止2008年，全境共建有水库575座，总库容134.6亿m3（其中包括兵团水库25座，库容32.8亿m3），其中：大型水库24座，中型水库116座，小（1）型水库301座，小（2）型水库134座。

截止2008年，全疆水库移民人数为8.97万人，2008年全疆水库移民人均纯收入1700元左右，为全疆农民平均收入水平的48%；贫困人口59325人，占移民总数的65.8%；绝对贫困人口10027人，占移民总数的11.1%，移民成为当地农村的主要贫困群体。

2 存在的问题

由于地方的财政能力薄弱，补偿标准偏低、水库移民直接受益不够等诸多因素，全疆水库移民的生产生活仍然很困难，相当多的移民仍然处在绝对贫困和相对贫困的状态，属于新疆弱势群体中的弱势群体，已经成为影响社会稳定的重要因素之一。

2.1补偿标准偏低，基础设施建设滞后

由于受历史条件限制，对工程建设和移民工作的认识存在局限，对移民工作的长期性、艰巨性、复杂性认识不足，一方面，工程建设急于求成，在工程建设中“重工程、轻移民，重搬迁、轻安置”；另一方面，移民搬迁要求过急，工作过粗，形式过于简单划一，移民补偿标准偏低，造成基础设施建设资金不足，加之缺乏后期扶持措施，使得库区及移民安置区的基础设施建设一直处于停滞状态。从总体来看，移民安置区基础设施落后、生产基础和发展的底子薄弱，产业单一，信息闭塞，远离商品经济，缺乏新的经济增长点，加上移民本身适应能力、创新能力偏低，动力与后劲不足，经济活动展不开，项目搞不起来，当地的经济建设参与不进去，再加上不少地方移民后期扶持措施没及时跟上，甚至有的根本就没有后期扶持。移民在搬迁后的生产和生活水平急剧下降，出现了普遍性的贫困现象和群体性的边缘化倾向。

目前，全疆尚有5.67万人安全饮水问题没有解决；库区和移民安置区90%的乡村道路未硬化，

出行难的问题十分突出；现有村级小学办学条件差、师资力量薄弱，农村人口受教育质量和年限大大低于城镇人口，多数移民村未建学校，小学生只能异地就读；移民集中安置村文化设施短缺，群众文化生活匮乏；部分移民户没有通电，不能通电话和收看广播电视；部分移民村没有医疗卫生室等等。

2.2生存空间狭小，移民自我发展能力不足

上世纪90年代以前，新疆境内建设的大中型水利水电工程，在移民安置过程中对安置区移民安置环境容量缺乏科学的论证，土地资源和水资源配置严重不足。搬迁前，移民大多居住在河谷地带，耕地肥沃，饲草饲料充足，生活相对宽裕；搬迁后，安置区生存空间狭小、生产资料数量急剧下降，耕地数量少，土地贫瘠，缺乏灌溉设施，造成整体水库移民生活困窘。目前，已搬迁移民中人均耕地在2亩以下的3.53万人，占库区和移民安置区总人口的39.4%，人均耕地不足1亩的为0.19万人，占库区和移民安置区总人口的2.3%，种植业人口90%以上失去了固定的养畜用地。

2.3自然条件差，库区生态环境脆弱

新疆属全国“荒漠大区”，荒漠化土地占全区土地面积的47.7%，人口密度为12人/km2，已超过干旱区人口密度极限，且95%以上的人口集中在仅占全区土地面积4.3%的绿洲区，绿洲人口密度已超过276人，相当于沿海东部地区。

受全球气候变暖的影响，新疆频繁出现极端恶劣气候和自然灾害。如地震、沙尘暴、暴风雪、暴雨、山洪、冰雹、雷击、冻雨，以及干旱、持续高温、骤冷骤暖、初霜初雪异常偏晚、大范围长时间的浮尘等灾害时有发生。据不完全统计，2007年洪水、冰雹、地震等各类灾害造成新疆103.68万人受灾，紧急转移安置受灾群众16.9万人，倒塌和严重损毁房屋7.84万间，农作物受灾面积239.6千公顷，因灾死亡大小牲畜4.94万头（只），灾害共造成直接经济损失15.15亿元。灾害同时给库区和移民安置区造成严重的经济损失，生态环境和频繁的自然灾害，极大地制约了库区和移民安置区经济社会发展。

2.4自主发展动力缺乏，一定程度影响社会稳定

水库淹没涉及范围广，影响大，一是移民搬迁后，原有的生产体系和社会网络被打破，受少数民族风俗习惯和宗教文化的影响，一些农牧民存在故土难离、亲情难舍的观念，再加上安于现状，对新的生产生活方式的不适应，增加了移民对搬迁新居的恐惧和困惑，由此产生较大的心理压力；二是前期补助标准低、后期扶持不到位，导致生产生活存在一些突出困难和问题。三是因当年基本上是靠行政命令方式无偿调整耕地和宅基地进行安置，故受影响的农户基本上未得到经济补偿，后期扶持政策实施后，部分受影响的农牧民因身份确认问题，无法享受国家的扶持政策，造成新的不稳定因素。此外，水利、公路、铁路等其他工程征地移民也不同程度地存在政策攀比现象。

3 改善移民生产生活条件的重点工作

目前，新疆境内部分库区和移民安置区经济基础薄弱、生产条件恶劣、生活质量低、贫困面大等状况还未从根本上得以改变，尽快改善边境地区水库移民生产生活状况势在必行、刻不容缓。3.1以解决移民基本口粮田为保障，促进库区和移民安置区经济发展

（1）加强农田水利配套设施建设：新建和改建各类渠道7420km；新打机井799眼；新修各类渠系建筑物1.33万座；增加有效灌溉面积12.78万亩。

（2）农村设施农业建设：新建无公害蔬菜大棚、日光温室大棚共1.7万座，新增节水喷灌、滴灌面积30.45万亩，新建农区畜牧业养殖小区268座，面积达32.16万平方米。

（3）加强移民技能培训：开展实施劳动力技能培训和实用技术培训18.75万人次，转移剩余劳动力2万人。

（4）扶持移民村群众直接受益的生产开发项目：对移民村群众直接受益的特种种植业、养殖业、旅游业等项目进行合理规划，积极发展中草药、小茴香等高效农产品，扩大红枣、巴旦木、小白杏、黑加伦及核桃等优质林果业，开发水库水产养殖和水库库区旅游业，建设畜牧养殖小区和推广先进养殖技术；生产开发总面积达37.82万亩。

3.2以解决移民的突出困难为重点，大力加强基础设施建设

（1）加强农村饮水安全建设：基本解决库

区和移民安置区农村饮水安全问题，到2010年，解决90%以上的移民饮水安全问题。新建251个农村安全饮水项目，累计供水管网207km，新建水厂107个、新建水塔和高位蓄水池313座。

（2）加强农村交通建设：基本实现村村通公路，移民村公路硬（油）化率达到90%以上，完善农村公路的养护管理机制。到2010年，新建农村公路2982km，新建各种公路桥涵4542座，切实解决库区群众出行难的问题。

（3）加强生态环境建设：推广“一池三改”循环生态农业，建设沼气池1.75万座。在水库库区和移民安置区实施种草种树、退耕还林、退牧还草及天然林和天然草场保护工程，积极发展绿洲人工生态，改善绿洲内部生态环境，加强水土流失治理，新增防护林20.71万亩，新增围栏草场77万亩，新增经济林1.3万亩。

（4）加强电力和通讯设施建设：加快农村电网改造工程，架设高压输电线路735km，供电线路863km，广播电视线路327km。实施移民“户户通电”工程，消灭移民无电村（组）。

（5）大力发展农村教育文化事业：新建、改建1719所移民村小学，建筑面积达14.03万m2；新建、改建文化活动室274所，建筑面积达3.95万m2。

（6）大力发展农村卫生事业：着眼于逐步缓解移民“看病难、看病贵”问题，新建、改建533个村级卫生室，建筑面积5.67万m2，新建、改建计划生育保健室719个，建筑面积1.03万m2。

（7）加快农村抗震安居房建设速度：为移民贫困户改建抗震安居房 8.69万m2。

4 做好移民工作的保障措施

4.1组织保障

随着水库移民后期扶持政策深入实施，同时各地很多水利水电工程纷纷上马，移民搬迁安置、后期扶持和信访维稳等工作将更为繁重。贯彻落实好水库移民政策首先要有一套健全、有力的工作组织机构。

新疆维吾尔自治区移民管理局负责全区大中型水库库区和移民安置区基础设施和经济发展规划的指导、审查和实施管理。按照属地管理原则，各地、州、县（市）人民政府要成立移民管理机构，地方政府主要领导是第一责任人，移民工作机构主要负责人是直接责任人。移民管理机构负责水库库区和移民安置区基础设施项目规划实施的组织、协调和检查落实工作。各有关部门也要按照职责分工，各负其责，密切配合，抓好落实。

4.2政策保障

经过不断探索与实践，我国已先后颁布实施了一系列与移民有关的政策、法规及各项行之有效的规章制度，规范了与移民有关的各项工作。尤其是2006年国务院颁布实施的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（中华人民共和国国务院令第471号），对提高水库移民工作的地位和规范移民工作行为都起到了十分重要的作用。

为保障项目规划的顺利实施，我区已研究出台《新疆维吾尔自治区水利水电工程建设征地补偿和移民安置规划大纲、专题报告审核办法》、《新疆维吾尔自治区水利水电工程移民安置工作验收暂行办法》、《新疆维吾尔自治区大中型水利水电工程移民工作管理暂行办法》等规范性文件，目前，还需要加强研究，努力形成系统完整的移民政策法规体系，使移民工作走上法制化、规范化、科学化的轨道。

4.3配套资金保障

（1）征收大中型水库库区基金。按照国家在装机容量2.5万kW及以上有发电收入的大中型水库和水电站中提取8厘/kW·h水库库区基金的规定。我区每年可征收大中型水库库区基金约2680万元，“十一五”期间可落实区级资金约1.34亿元。

（2）整合各类政府性资金。目前，安排土地整理、盐碱地改良、大型灌区改造、农村人畜饮水、农村沼气、农村公路等项目的政府性资金种类较多，包括农发资金、水利基金、扶贫资金等。为提高资金的实用效益，按照不改变资金原有使用性质的原则，拟“十一五”期间整合各类政府性资金约1.61亿元。

（3）引入市场机制，通过招商引资、银行贷款、土地储备等方式吸引社会资本投入。

4.4资金管理保障

加强移民资金和移民项目的管理，是解决水库移民问题的前提和保证。加强在建工程移民和遗留问题处理资金使用管理办法及项目管理办法的研究，要以配套完善规章制度为基础，制定统一的办法，并采取有力措施，保证其得到严格执行。通过对资金管理与项目管理的强化，促进移民资金合理、有效的利用，提高使用的效益。

4.5监测评估保障

目前，新疆移民安置工作的监督评估工作还尚未开展，对移民安置的实施效果尚不能做出客观、全面、准确的评价，而且在实施过程中探索出的好的工作经验也无法得到推广。为加强项目的监测评估，要通过社会中介机构对项目实施效果及其影响进行客观、系统的分析，跟踪掌握项目实施效果，提高项目管理水平。

5 结语

水利水电工程征地移民问题是一个持久而复杂的经济、社会问题。随着水利水电事业的不断发展，还将会产生大量的移民，移民工作者应在政府对水库移民工作的高度重视下，按照国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）要求，在实践中不断总结、探索，继续贯彻开发性移民方针，加大水库移民的后期扶持力度，努力提高水库移民的生活水平，把移民工作从理论和实践上提升到一个新的高度。

1 《中国新疆河湖全书》. 中国水利水电出版社. 王世江主编. 2010.11.

2 《中国水力发电工程 移民环保卷》. 中国电力出版社. 2000. 8.

3 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》.国务院令第471号. 中国法制出版社, 2006.

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.07.005

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1672-2469(2014)07-0017-03

张英（1976年—），女，高级工程师。