从水库淹没影响看不动产登记

石学厚

从水库淹没影响看不动产登记

石学厚

（水利部水利水电规划设计总院 北京 100120）

水库蓄水造成当地部分农田和居民房屋的淹没，非常需要有库区不动产权威的数据，对居民进行补偿和安置。即将推动的不动产登记工作，为水利水电工程建设淹没影响的基础资料收集，创造了条件。但详细的、有权威的数据库建设还有大量的工作要做。

水利 淹没 不动产 登记

1 前言

在我们所从事的水利水电工程建设中，体会最深之处，就是水库淹没损失的补偿与搬迁安置亟需不动产数据库的支持，提供受淹居民所使用土地与房屋准确权威的基础资料。

受水库淹没影响居民的实物补偿与搬迁安置工作，体现了党和政府的温暖、政策的英明，也反映了国家法律法规对广大群众实际利益的保护。随着我国经济实力的不断增长，受水库淹没影响居民的生产生活质量，在搬迁安置后，普遍得到提高，大多数受淹没影响的居民对这一点都是认可的。

水库建设实物补偿的基础是水库淹没影响对象的量和质，如何对其进行恰如其分的界定既是一个技术问题，也是一个市场行为，公正、公平、透明必须贯彻始终。受淹没影响居民希望知道自己的实物量是如何得出来的，价格是怎么确定的。

但多年来，没有在城乡普遍建立房屋与土地主要不动产的登记工作，当遇到水库淹没影响的特殊情况时，就需要弄清水位淹没线下的各类社会资源、当地居民人数、财产及其他生产生活资料。众多的水库建设征地与房屋淹没补偿基础资料收集都是被动的采用临时入户调查、统计、归纳的办法，收集相关资料，误差、错漏是难免的。工程建设淹没涉及的土地与房屋等在《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》（SL 442-2009）中做了明确的规定，如土地划分为耕地、园地、林地、草地等12类。房屋（包括居民户的其他实物如院墙、水井、炉灶、厕所以及零星树木等），也做了明确的分类、界定。地方政府委托设计部门入户进行测量，并经居民本人与地方主管部门签字认可、张榜公示。即使如此，在实际操作上人为因素的影响，数据统计上的错漏，仍给信息的准确与可信蒙上阴影。

事实证明，水利工程建设中，涉及老百姓实物量的调查确认与统计处理，采用目前这种短期突击的入户调查方式弊端还是不少的。2014年起，我国将逐步完善不动产登记制度，建设全社会不动产信息库。无疑，这是水利水电工程建设移民基础资料最权威、完美的载体。

2 移民搬迁安置呼唤权威的基础资料信息库建设

2.1现行测量方式与土地管理对移民的心理干扰

现行的水库淹没实物定量过程，通常采用入户测量的方式。但这种方式的难点是对误差的控制。首先是被动误差，民间建筑随意性强，建筑外形奇特，测量技术落后，测量人员无法到达一些边界点，给精度带来一定的影响。

另外一种就是主动误差，测量人员对精度控制认识不足，为了避免误差伤及群众利益，在入户丈量时，人为的采用稍微宽松的做法，即放宽了一定的尺寸，居民户也对这种做法表示了认同，但由于没有依据，也没有固定的尺度，每家每户的余幅不一致，又会产生新的不公平。例如某户居民住房面积实际120m2，但测量核定为126.8m2；另一户住房面积178.8m2，测量核定为180.4m2，后者认为你120m2多出6.8m2，我178.8m2才多出1.6m2，不从绝对值上看测量的面积与实物的差异，而是用攀比的态度确认是否吃亏。虽然在这个问题上不好发作，就在其他问题上纠缠。这种现象在水库建设中屡见不鲜，房屋调查认定的面积与实际面积不符的乱象，是水库搬迁安置的干扰源之一。测量误差看似小事，实际上造成了搬迁安置居民的一个心理障碍。

其次是长期以来对土地疏于管理引发的地类界定问题。作为耕地有水田、水浇地、旱地与河滩地之分，其补偿标准也不一样。例如：某水利工程淹没耕地中水田补偿补助单价19888元/亩、旱地13632元/亩。一旦地类界定出现偏差，或居民受损失，或投资方受损失。尤其是将某农户的旱地误定为水田，其他农户就会产生不解，甚至连锁反应。近年来，库区居民到沿海地区打工者甚多，土地常年撂荒。水库建设对土地采用现状调查定性，由于撂荒时间较长，荒芜化严重。但一些受淹没影响的居民提出，我这里曾经是水田，应当按水田补偿；我这里曾经是旱地，为什么给我定为荒地？与调查原则发生分歧，部分居民对按现状确定地类意见很大。在水库搬迁安置过程中，这些分歧便纠结成影响当地社会稳定的成因。实际上，经过土地承包合同与第二轮承包协议的签订，土地地类应该已经很明确了。但个别地区没有认真办理第二轮土地承包协议，给地类定性留下了隐患。撂荒地问题已出现多年，但也因没有人及时依法处理，任其荒芜。对土地使用者从未进行过约谈和法律处置，导致其错误的混淆了土地使用权与所有权界限，不是认真检查自己对土地长年撂荒的守法问题，而是以偏执的心理，不配合搬迁安置。

2.2现行的实物确定方式的可信度估价

虽然居民对水库淹没影响自己的财产大体上知情，但调查统计归纳后，总是觉得对自己的财产统计估值小、定价低。实际上，是对调查结果不信任，无论本人是否签认还是张榜公示，仍然找这样或那样的理由与借口，希望利益最大化，得到更多的补偿，从搬迁安置过程中得到更多的好处。对搬迁安置抱有过高的期望值，是可以理解的。但当不切实际的要求，没有得到满足时，便对搬迁安置产生了抵触情绪。

水库淹没实物的补偿工作，信息浩繁，工作量非常大，难免出现这样或那样的失误，一旦出现不应进行变更的数据误为变更，而确应修改的数据却未做处理的情况，这种失误极易被过度解读，在库区形成消极影响。

实际上，库区居民很少对自身财产做过严格的量化工作，多数没有对自家使用的土地进行过实测实量。土地面积是模糊的，只记住自己一家的地界位置。说是几亩几分，大都没有经过公证的权威的实际测量成果。对于住房也是如此，住房建筑面积与使用面积多数人没有记录，尤其农村居住面积较大的自建房，日常生活中能记住的仅仅是有多少间而已。当水库动迁开始以后，这些模糊的概念要转化为清晰的具体数字时，就形成了一个个尖锐的利益之争。如果依据的数据权威性不足，居民对自己土地地类、面积，房屋面积的认定存在疑问，就会成为整个搬迁安置过程中矛盾的纠结点。

3 水利水电工程移民对不动产登记的期待

即将推行的不动产登记制度，为今后的水利水电工程移民实物认定提供了法律依据；也从技术层面克服了当前存在的误差、错漏现象，可以说是一个了不起的飞跃。

我国地域辽阔、城乡各类情况千差万别，在全国范围内完善不动产登记，既是经济问题，也是社会问题，牵涉国民经济的发展、社会的和谐稳定与进步，更为预防自然灾害以及抢险救灾提供科学依据。因此，在逐步完善不动产登记与数据库建设的同时，还要提高对数据库信息载体的要求，不仅仅完成一个登记工作，其信息还要有较高的技术含量，需要满足以下要求:

3.1全力推进不动产登记制度，实事求是的对不动产进行全面登记

不动产登记中必须要有：土地、房屋等自然状况；土地所有权、土地使用权、房屋所有权和其他权利状况；法律、行政法规规定的其他状况的记录。

自然状况中必须记录不动产的位置，对于土地除记载边界点位于国家标准坐标系的具体位置和高程外，还要注明准确的面积与使用年限；对于房屋等建、构筑物要注明位置、高度、深度（包括进深）、结构、层数、面积、竣工时间、产别性质、用地性质及土地使用年限等。自然状况部分必须附标准的统一规格的土地与建筑物平面图。

权利状况中必须记录土地所有权、土地使用权、房屋所有权、其他权利状况以及其他权利的权利人姓名（名称）、身份证号码或组织机构代码、权利内容、权利期限、权利来源、共有情况、登记日期、权属证书号及补换证情况、登记人员姓名等。共有不动产的权利状况部分还应记录共有的性质、按份共有的份额、分管协议、处分共有物的约定、共有物分割的约定等。

法律、行政法规规定的其他记录事项，如：预告登记、异议登记、查封登记、预查封登记等，及其收件日期、收件号、登记日期、登记号等也须注记清楚。

3.2全力推进依法确权，实现对实物的精准计量

对于已用土地和已建住房不能简单的以登记为确权机会。首先，应界定其行为的合法性。绝不能将非法占有的不动产，或不动产中的非法部分通过不动产登记合法化。

居民申请土地登记确权，必须提供合法使用土地的审批文件以及相关参数如：位置（各个边界点的坐标）、高程、地类（耕地或林地、水田还是旱地）以及土地承包证。并利用“卫星定位仪”进行定位和计量确认。同时，也对相邻地块进行实测，并将实测的坐标“x、y”与高程“z”收集整理，打印出正式测量成果给予确认。

申请房屋确权，首先是界定其合法性，需要严格审查建房的宅基地是否获批。然后，采用“卫星定位仪”，确定座标与高程，按与实际建筑相符的施工图纸确认房屋建筑面积。没有施工图的，通过对建筑物进行现场测绘，实测实量建筑物的实际尺寸，绘制平面图，同时配以各个立面的照片。由主管部门与建房业主共同签署确认，存入档案。其中任何修改与变更也必须有主管部门和业主方的确认，通过这样的长期努力，土地的地类与使用面积，新建房、已建房的位置、结构、面积等基础数据就可以逐步摸索清楚，成为具有实际意义上的不动产登记。

信息库的建设，使各级主管部门详细掌握了当地的各种社会资产的数量、质量与属性。通过大量、可靠的数据资料，可以非常清晰的了解本村本乡本县究竟有多少耕地，其中水旱田的比例，了解分散居住在山区的村民所在位置、高程、生产环境和生活环境。在紧急状态如抢险救灾中，信息库的作用更大，可以为准确估计灾害损失程度，提供相应的数字依据。为政府在救灾中的准确决策、高效运行提供支持。

不动产登记，要建立这样的概念：它不仅是产权登记，还应该是一个涵盖城乡不动产各类基本信息的数据库建设，用几年或十几年时间，通过不断努力，真正弄清楚一个个村委会的土地和房屋等基本资料，再汇总成一个个乡、一个个县的资料，使城乡所有不动产实现真正的确权、计量。

在国家经济建设和社会管理层面，实现不动产确权、计量和建立数据库是处理民间财产纠纷的重要依据，对减少和化解社会矛盾、维护国家的长治久安，对加快基础设施建设、促进经济发展，是非常有益的。也可以说，这是政府必须实施的数字化工程之一。

TV62

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1672-2469(2014)06-0013-02

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.06.005

石学厚（1950年—），男，高级工程师。