东莞市镇街政府投资工程项目管理模式改进意见

陈立图

(东莞市凤岗建筑工程公司，广东东莞 523690)

1 概述

随着中国经济的高速发展，东莞市作为毗邻广州和深圳的二线城市，近几年来，受益于其得天独厚的地理位置，依靠广州、深圳和香港的发展辐射，并且利用自身优势以及国家和地方政府政策的大力扶持，盘活固有产业和土地资源，有效地承接周边一线城市发展过程中的产业转移。近年来，东莞市的地区生产总值不断飙高，2008年为3 703.60亿元，2009年为 3 763.91亿元，到2010年已经增长到4 246.45亿元［1］。对比广州市和深圳市的2010年地区生产总值10 604.48亿元和9 510.91亿元，东莞市已经发展成为广东省的强市，已经在中国实现了高水平的崛起，并继续保持着强劲的发展势头。

东莞经济的高速发展，带动着东莞市镇街政府工程项目投资的增设，各种公共基建项目纷纷上马，城镇化建设步伐不断加快。然而，我国现有建设法规，以及单一的、陈旧的工程项目管理模式，都难以适应高速发展中的东莞市镇街政府投资工程项目的需要，当前东莞市镇街政府投资工程项目管理模式已经与我国社会主义市场经济的发展要求不适应，导致部分镇街政府投资的工程项目立项滞后、推进缓慢，甚至半路夭折，严重影响镇街政府的城镇化建设步伐［2］。因此，有必要对东莞市镇街政府投资工程项目管理模式进行创新和改进，使之更适合东莞市的实际情况。

2 镇街政府投资工程项目的概念

在我国实行改革开放前，在政府实行传统的计划经济体制下，政府作为资本投资的唯一主体，实行直接配置国家所有资源的经济发展模式，投资的单一性使得政府投资在国民经济发展中的任何领域均占据主导或唯一的角色，因此，那时候的政府投资并没有严格与其他投资区分开来，毕竟，也不存在其他投资来源，当时国内只笼统的把此类投资项目称为基本建设投资项目。到了20世纪80年代，随着我国市场经济化改革，政府投资才逐渐从我国最主要的、唯一的、直接的投资主体转变为次要的、非单一的投资主体，并且，政府投资占国内投资的份额也随着市场经济改革的不断深化而呈现逐年减少的态势。

由于同时出现了政府投资和其他多种经济实体的多元化投资主体并存的国内投资环境，为了更好的区分和管理不同的投资主体，才慢慢形成政府投资工程项目的概念雏形。人们从改革开放前的“财政性基本建设资金投资项目”，到1998年我国发改委提出的“中央政府投资项目和地方政府投资项目”，最终到2000年财政局正式在文件中提出“政府投资项目”政府投资工程项目才被社会所普遍认识和逐渐理解。

因此，东莞市镇街政府投资工程项目的推荐定义应该是:为了推动当地镇街城镇建设和经济社会发展的需要，改善并满足当地镇街人民群众的生活和工作需要，以及出于上级部门及政治、国防的需要等因素，由当地镇街政府通过当地财政收入、上级部门拨付、商业银行贷款融资、国内外资本市场融资、国内外赠款等方式兴建的道路、管道、桥梁、医院、学校、图书馆等公共基础设施。

3 镇街政府投资工程项目的特点

1)政府投资工程项目具有政治色彩。

对于由市镇联合管理实施的政府投资工程项目，一般带有政治性，工期要求是全市统筹布置的，常常缺乏因地制宜地全面考虑各镇街开展工程项目的实际情况，而且，往往为了完成市里的政治目标或镇领导的年度考核评分任务，在每年的第四季度进行赶工施工作业，把整个政府投资工程项目的实施沦为政治任务。工程项目毕竟需要按照其固有规律和逻辑进行开展，如果掺杂了过多的政治因素，背离了工程施工开展的正常程序，难以在保量的情况下做到保质，最终导致政府投资工程项目的质量得不到应有的保证，而政府部门又是工程项目的监督单位，在如此大的政治氛围下，监督的独立性和客观性也难以真正有效发挥出来。

2)镇街独立投资建设的工程项目普遍没有实行总包制度。

这种情况下往往是将一个本来可以实行总包的项目切割成造价在100万元～200万元之间的多个标段或小项目，合同关系众多，协调交叉管理繁琐。例如，镇街政府投资兴建一条500 m的次干道路，工程内容包括道路工程、排水工程、人行道工程、绿化工程、挡土墙工程等，完成所有工程量的话，概算价约为1 000万元。但是，镇街政府往往为了有意无意的规避公开招投标，或者为了工程尽快上马完成，实现其社会经济效益，又或者是为了照顾镇街本土工程建设企业，将1 000万元的工程项目化整为零，分开发包，形成不少于5个的合同关系，直接加大了工程的投资控制难度，也使得多层合同管理，现场管理事务明显变多，最终工期也难以把握。

3)镇街政府投资的工程项目更容易受到广大人民群众的关注及舆论。

当今社会，网络信息高度发达，现在的人民群众可以通过论坛、博客、微博、微信等渠道或手段谈论着身边发生的每一件巨大的或芝麻小的事情。作为从根本上使用纳税人的资金兴建的道路、桥梁、医院、公园等工程项目，就无法避免人民群众的关注，而且，这些公共基础设施的最终使用者又是广大纳税人，那就更逃脱不了人民大众的舆论。目前，政府乃至官员的信用已经出现危机，一个井盖上万元，一个马桶几十万，一剧宣传短片几百万，层出不穷的社会现象，使得广大人民群众不愿蒙在鼓里，群众希望透明的政府，然而，就是因为政府的不透明，才引起镇街政府投资的工程项目广泛受到人民群众的关注及舆论，最终的舆论焦点均会落在政府和官员的权力寻租、腐败和不作为。可见，开诚布公和正大光明的镇街政府投资的工程项目想必更能取悦广大人民群众。

4)镇街政府投资的工程项目大多数是没有盈利性的。

镇街政府的职能是改善人民生活水平、提升区域投资环境，从而带动当地的社会经济发展，这个职能就决定了政府必须对这些非盈利性的公共基础设施进行投资。当然，政府投资也存在一些盈利性的项目，但毕竟占据的是少数，而且这些少数的盈利性项目又是投资较大和回收周期较长的项目。对于高盈利性的项目，多半由市场经济下的投资主体垄断，因为投资人活跃在市场经济下，共同点是少投资多利润。作为镇街政府投资的工程项目，其盈利性应该分开来阐述，对于业主来说，是非盈利性的，而对于参建者来说，是具有盈利性的，而且，在当今东莞市镇街来说，其盈利率还是比工程建设市场要高一些的。其实原因很简单，在工程建设市场，业主是投资人，其主旨是希望该工程能少投入多产出，因此，其预期盈利回报就决定了它不断压缩投资量，追求自身作为业主的利益最大化。而政府投资项目的业主是政府，其自身也有节约投资的责任，但是这种节约与否，是相对于浪费而言的，毕竟，真正的投资人是纳税人，而政府只是花钱者，对于花钱者是否能够真正做到省钱节流，全靠政府管理者的道德修养和监督机制。

4 东莞市镇街政府投资工程项目管理的改进意见

1)明确东莞市镇街资产经营有限公司的工程管理职能。

首先，镇街政府领导要统一职能思想，明确责任意识，将政府投资工程管理事务由镇住建局和镇公用事业服务中心等部门单位收回来，交由资产经营有限公司统一负责，这完全符合“投资、建设、监督、移交”的分离要求，贯彻了国家投资体制改革方针，能为政府机构集中型代建制在东莞市镇街的发展提供良好的平台。新公共管理理论强调商业管理的理论、方法、技术和模式在公共管理中的应用，经济合作与发展组织1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面，即转移权威、保证绩效控制和责任制、发展竞争和选择、提供灵活性、改善人力资源、优化信息技术、改善管制质量以及加强中央指导职能［3］。该理论明确了政府需要转移手中权力，把政府投资工程项目的管理工作下放给镇街资产经营有限公司管理，使政府机构能从繁琐的微观经济事情中解放出来，专注于行政执法监督管理职能，又可以精简政府人员规模。

2)健全东莞市镇街资产经营有限公司的组织架构。

但凡管理模式制度的改革优化，首先必须从组织架构方面入手进行完善。就目前当地镇街资产经营有限公司的人员配置，完全满足不了管理当地镇街政府投资工程项目的需要，迫切需要在各单位精选专业技术人才或公开招聘业内专业技术人士填补岗位空缺，健全完善东莞市当地镇街资产经营有限公司的组织机构及人员设置。

由于东莞市镇街社会经济日渐发展，政府投资项目在近年来不断增多，大大小小的项目，难易程度各异，具有类似性，也具有独立性，并且开工和竣工时间纵横交错，为了节约人力、财力和物力资源，防止不同工程项目的资源竞争和冲突，实现资源共享和技术互补互助，运用科学有序的计划，结合镇街常有的工程项目类别，对镇街资产经营有限公司分成建筑室和市政室进行项目群管理，协同组织，协同管理，便于总结积累经验，实现管理效率的有效提高。

3)健全东莞市镇街资产经营有限公司的企业属性。

东莞市镇街资产经营有限公司应该尽量摆脱行政属性，当然，行政属性可以带来跨部门协调问题的便利性和快捷性，但是，作为政府机构集中型代建企业，拥有更多的企业性质，有利于其持续发展和壮大，更符合国家改革政府投资体制的方向，更能把市场化的优势融入到企业管理过程中，实现企业不断提高管理能力和专业化水平。因此，当地镇街政府应该逐步放松对资产经营有限公司的控制和支配，首先应该更换公司的法人代表，选聘没有行政岗位的人才担当法人代表，毕竟一直由当地镇长挂帅资产经营有限公司的法人代表，公司的行政属性无法从根本上改变，行政的羁绊一直束缚着企业市场化的发展，即使外在的管理再改变，也是无法真正发挥政府机构集中型代建管理模式的优势。作为当地镇街政府，不应该沉迷于对资产经营有限公司的掌控，应该舍得其市场化，毕竟只有“舍”，才能“得”，既然选择了政府机构集中型代建，也起步发展了那么多年，是时候从体制上对资产经营有限公司进行改革了。

4)完善东莞市镇街政府投资工程的公众论证制度。

当下的东莞市各镇街，仍然欠缺完善的工程项目公众论证制度，毕竟镇街领导是站在政治的角度上规划一个工程项目，往往难以从民生的角度来优化该项目，而能够弥补这个缺陷的方法，就是成立公众论证制度。可以通过设置专门的公共管理部门，搭建与人民群众的多渠道沟通形式，敢于定期报告政府投资工程建设情况，改善政府与公众的信息不对称，这样才能化解人民的疑问，争取人民群众的舆论支持。以前的政府是一个权力机关，管理着广大人民群众的生活和工作，现在，政府应该转变思想和观念，成为一个服务机构，不仅服务于前来镇街投资发展的企业和人员，也要服务于广大基层人民群众，而广大人民群众的意见和舆论，就是当地政府应该贯彻的方针和思路，因为只有广大人民群众安居乐业，当地才能实现高水平的崛起和发展。

5)完善东莞市镇街资产经营有限公司的监督机制。

作为管理当地镇街几乎所有政府投资工程项目的单位，一定要加强监督制度，防止内部工作人员滋生腐败，也可以阻碍外界寻租行为。成立工程项目全过程定期督查制度，每月或每季度向当地镇街分管领导上报工程实施过程中的质量、工期和投资情况，接受镇街督查室的季度及年度目标考核。完善工程审计监督制度，当地镇街审计主管部门有权对资产经营有限公司的工程投资状况在任何时候对任何人员进行审计监督。毕竟当地镇街资产经营有限公司管理的工程项目均为政府投资项目，也就是使用纳税人的钱，资产经营有限公司应该每季或每年主动向群众公布投资资金使用情况，主动接受媒体或大众的监督。

建立长效的工程项目问责制，当前媒体不断曝光的政府投资项目出现腐败贪污问题，除了没有完善监督机制外，便是责任追究力度不够，大家想一想，如果贪污一万元，便需要追究法律责任，而且惩罚力度加大，那么潜在贪污者就会重新盘算贪污所要付出的代价，有效遏制贪污腐败现象。因此，在东莞市镇街大力推进政府投资工程项目问责制，使决策和实施工程的相关主体都能在享受权力的同时，恪守相应的义务，并承担必要的法律责任，从而对内对外形成警示和威震作用，用法律的手段预防和惩处管理不当的行为。

5 结语

本文通过详尽的工程项目管理模式的理论分析，提出了当前东莞市镇街政府投资工程项目管理模式的改进意见:一个明确两个健全两个完善。首先要明确镇街资产经营有限公司作为政府机构集中型代建单位的角色，这一步是重中之重，是方针战略，也是导向路线，一定要走得彻底和清晰。第二步就是健全镇街资产经营有限公司的组织架构和镇属企业属性，自身属性就是对自身的定位，定位明确了，就是找到了支点，才能更好的施力发展，并且同步进行组织架构和专业技术人员的健全配备，有支点又有实力，就更利于当地镇街资产经营有限公司的发展。第三步是两个完善，完善针对当地镇街资产经营有限公司的公众论证制度和监督机制，给发展的道路上加个保障和保证，也只有建立严格长期有效的监督机制，才能使当地镇街资产经营有限公司健康持续发展，才能使东莞市镇街政府投资工程项目的管理模式适应当今东莞市镇街的发展要求，才能真正盘活镇街经济发展，实现当地镇街的高水平崛起。

［1］东莞统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社，2011.

［2］李晓霞.论乡镇政府投资项目管理［J］.理财，2011(4):19-22.

［3］颜廷锐.中国行政体制改革问题报告［M］.北京:中国发展出版社，2004.

［4］政府投资项目集中管理模式创新研究［M］.天津:天津大学出版社，2010.

［5］姚先成.工程项目管理创新:“5+3”工程项目管理模式研究与运用［M］.北京:中国建筑工业出版社，2008.

［6］张 伟.政府投资项目代建制理论与实施［M］.北京:中国水利水电出版社，知识产权出版社，2008.