基于河南城镇化健康发展路径的研究★

唐 红 樊国领

(河南城建学院建筑与城市规划学院，河南平顶山 467036)

1 概述

河南是农业大省、人口大省，2013年城镇化水平为44.3%，比全国平均水平低近10个百分点，城镇化水平全国倒数，已经成为河南发展的瓶颈。所以，河南省新时期面临的重大课题就是要选择正确的城镇化发展路径，以此来促进河南社会经济的全面发展［1］。目前，针对河南城镇化健康发展的措施及路径，国内外许多专家虽然提出了一些较有价值的观点及研究，但相对其他省份的城镇化建设还比较薄弱。基于此，笔者通过对河南中西部城镇化实地调研并梳理分析，提出对河南城镇化健康发展的建议，希望对加快中原地区城镇化的发展和实现河南经济的繁荣有所裨益。

2 制约河南城镇化发展的瓶颈

1)现有的政策及措施较难满足河南城镇化的快速发展。长期以来，我国执行的是“二元化”的户籍管理机制，因为户籍上的诸多附加功能，进而导致民众在权利上、义务上以及心理上的不平等。中心城区、县城及乡镇承载农民转移就业人员能力有限，这就使得农村人口向城市合理有序流动的步伐放缓。因受土地使用性质限制，在土地管理层面，农村人均建设用地超标严重，造成大量浪费。目前，河南省尚未建立有关省级土地指标的交易平台，还没有出台相应的农村建设用地指标流转管理政策，这就导致了土地结余指标有偿流转的问题较为突出，某些村镇腾出的土地价格偏低。在无地农民保障方面，城乡之间人地挂钩、土地置换等政策不完善，对无地农民补偿标准低，方式方法较单一，无法享受城镇居民医疗、失业、低保等其他保障方式［2］。在宅基地管理制度层面，导致大部分农民退出宅基地的意愿和动力不足的主要原因是:一方面缺少激励机制和有效的退出补偿;另一方面一部分已经或准备移居城镇的村民很难通过过渡的方式实现自己宅基地的财产收益。2)城镇体系、形态和布局不够科学。首先，郑州首位度低，辐射带动能力不强。郑州市2011年人口、GDP占全省的比重分别为8%和18%。而同年武汉和西安分别为17.1%，34.7%和 19.9%，31.2%。与这些周边省会城市相比，郑州对全省经济社会发展的龙头带动作用较弱［3］。其次，中心城市规模优势不突出。某些省辖市的市域人口已超出1 000万，但中心城区人口却达不到100万，有的甚至达不到50万，这就难以有效的辐射并带动周边地区的健康发展。第三，中小城市的支撑作用不强。2012年年底，全省106个县城(不含安阳、许昌县)占县域总人口的比重不到20%，承载能力较低，很难适应人口进一步聚集等需要。第四，小城镇规模较小，功能不健全。全省县城以下建制镇平均0.88万人，服务带动农村地区发展的功能较弱。城镇间职能分工不尽合理，专业化职能不够突出，各城镇产业同构现象较为突出，互补性较差。第五，城镇布局与人口空间分布错位。总体上看，河南城镇分布和规模等级结构与人口空间分布错位，大城市和特大城市主要集中在京广铁路和陇海铁路线上，东南部人口稠密地区城市数量少，规模小。第六，城镇体系的交通支撑能力有待进一步加强。支撑城市群发展的民航、城际铁路、高速铁路等现代化的快速交通体系建设不足，满足不了城镇化快速发展和中原城市群一体化的架构需要。同时，在城市内部，尤其是大城市的交通拥堵日益严重，需要快速、便捷、舒适的大容量公共交通支持。3)调研表明:制约城镇化发展进程的核心问题是城市公共服务能力严重不足。第一，社会保险制度不完善，政策不统一，标准不一致，重复参保现象严重，异地结算困难，农民社会保障方式单一、水平过低，无法享受均等化公共服务。第二，在教育方面，不少城镇义务教育资源缺乏，“大班额”问题突出，教师编制标准偏紧、年龄结构老化、学科结构不合理，城镇教育事业远远落后于城镇化。第三，在医疗卫生方面，城乡居民基本医疗保障待遇差异巨大，城市非户籍常住人口还不能在当地享受到均等化的公共卫生服务，县、乡两级医院学科带头人才极为短缺［4］。第四，在就业方面，基层就业服务平台缺失，劳动力市场有待规范。第五，在社区服务方面，城市社区服务机构发展速度远远跟不上村庄转化为城市社区、农民转化为城市居民后的庞大需要。

3 河南城镇化可持续健康发展的路径分析

通过对河南省部分地区的实地调研，笔者认为要使河南城镇化健康快速发展，必须立足于人口多、底子薄等河南省的省情，以市场为主导、坚持生态导向、由政府保驾护航的因地制宜的多元化城镇发展模式［5］，尤其是充分发挥中原城市群的核心引领作用，是当务之急，是实现“中原崛起”的宏伟目标的根本路径。

1)出台全省统一的城镇化改革政策，规定大的原则和底线。省委省政府出台指导性意见，要把全面深化改革作为城镇化转型的强大动力和根本保障。第一，要建立城乡统一的建设用地市场及统一的征地成本。征地成本低是城市空间无序蔓延和城市平面扩张的重要原因。使土地利用价格无论何时何地都能够充分反映土地价值，真正实现“在土地面前人人平等”。第二，随着人们物质生活水平及生活质量的不断提高，提高公共服务的水平及丰富公共服务的内容，成为一种必然趋势;让更多的农村人变成城市市民成了城镇化改革的必由之路。第三，要健全和完善财税制度、官员选拔机制及政绩考核机制，激励和引导地方政府把全部精力放到提高城市发展质量上。财税制度和政绩考核制度不合理是地方政府热衷于“形象工程”“政绩工程”以及不作为、乱作为的根本原因。

2)以城市群建设为导向，加快河南省城镇化发展步伐。实施中心城市带动战略，以综合交通运输网络和信息网络为依托，以“中原城市群”为主体形态，把郑州市和县城(县级市)发展放在优先位置，提升中心城市发展水平，推进大中小城市和小城镇协调发展［6］。加快河南省城镇化发展步伐的最有效的措施就是首先把省城郑州做大做强，强化郑州的科技创新和文化引领功能，壮大郑州作为河南总部核心经济，密切郑州中心城区与周边县城联系，培育郑州都市区，打造郑州作为全国重要的先进制造业和现代服务业基地。推动郑州尽快发展成为特大型城市，强化郑州文化枢纽、铁路、航空交通枢纽的支撑作用。

3)调整产业结构和积极发展河南文化产业和旅游业相结合，增强城市辐射带动力。首先，将技术含量低、劳动密集型项目向乡镇所在地安排，鼓励农民工回乡创业、自主创业，引导就近就地转移的农民工整体转换为城市居民;其次，鼓励适合中小城市和城镇发展的制造业逐步从大城市转移到中小城市和乡镇园区，在大力弘扬中国八大古都(南京、北京、西安、杭州、河南郑州、河南开封、河南洛阳、河南安阳)历史文化的同时，积极推广乡镇旅游和休闲娱乐业，增强乡镇吸纳农村劳动力能力;第三，推动产业转型升级，发展低消耗、低能耗的产业和产品。积极引入新能源汽车，逐步建立以快速公共交通、普通公共交通、出租公共交通、自行车、步行为主体的“五位一体”的城镇绿色交通体系［7］。

4)塑造城市文化品格，实现居民生活幸福。高质量的城镇化建设不仅包括城区面积扩大等数量上的发展以及城市人口增长，而且应该在满足城镇居民生产方式和生活方式“城市化”的同时，相应地保护好传统文化，进而发展创新文化。河南历史文化极为厚重，在推进城镇化健康发展的过程中，应努力将传统文化与现代特色密切联系起来，将城市文化融于城市的规划建设中。文化是城市的灵魂。城市文化是历史的、人文的、科学的文化在城市的凝聚，是支撑文明、复杂、高效的城市经济、社会生活的基础，包括历史遗迹、建筑风貌、民风民俗、社会道德伦理和公民理性精神等。美国学者芒福德指出，城市凝聚了文明的力量与文化，保存了社会遗产，在人类文化传播中是仅次于语言的一项最宝贵的集体性发明。然而，作为具有4000年历史的文明古国，我们痛心地看到，在城市，一幢幢高楼大厦拔地而起的同时，越来越多的老城区、古建筑湮灭在钢筋水泥“森林”之间，消失于GDP高速增长数据之中，“拆旧城、建新城”“拆真文物、建假古董”现象随处可见。在大拆大建之后，除了所谓“政绩”和GDP之外，我们所得到的仅仅是千城一面，甚至是低俗怪异的城市风貌，是历史遗产的破坏和地域文化风格的丧失，是文化的断层和历史的割裂［8］。城市文化破坏的原因，一是中央地方权责关系和财税关系不合理，政绩考核制度存在缺陷。在现行制度下，城市发展过度依赖土地财政，城市决策者脱离实际盲目攀比、贪大求全、求大求快，热衷于推动GDP增长，热衷于打造“形象工程”“政绩工程”，热衷于拆旧建新。二是对城市本质和城镇化规律认识不足。在实际建设中，过多地强调城市的经济功能，忽略了文化、社会功能，没有把为居民提供文明、健康、舒适的生活作为城镇发展的核心。

实现城市文化品格再塑，关键在于城市建设要将实现人的幸福生活作为根本出发点和落脚点。一要强化城市的文化功能并重视人文元素。把城市建设成为承载历史、传承文明和寄托情感的理想家园，努力实现人与自然融为一体、传统与现代相得益彰，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。二要加强城市规划的公众参与和协同精神。使得城市规划代表市民的集体意志和共同利益，而不仅仅是市长和规划师等少数人的利益和意志。三要切实加强文化遗迹的保护，重视保护与利用相结合的原则。深入探讨并挖掘其文化内涵、社会价值以及对城市发展的现实意义，唤醒沉睡的文化遗产，使之成为现代城市生活中熠熠生辉、永不磨灭的精神元素。

4 结语

河南是全国农业人口大省，土地少而人口较多，城镇化发展水平与其他省份相比较低，这就要求河南在城镇化发展方式的选择上，只能从河南省的实际情况出发，不能一味参照西方国家现有的城镇化建设方式，探索出一条适合河南城镇化健康发展的道路。当下，河南省还有大量的农村富余劳动力，根据城镇化发展的需要，他们急需从农业中脱离出来，到城镇中从事第三产业等其他非农产业，但由于相关配套制度和政策等问题，要让他们真正成为永久城镇市民还尚需时日。因此，从河南省城镇化的空间布局、政策制度以及产业结构等层面来剖析，要解决好这些凸显的问题和矛盾，就必须积极稳妥地走有河南自身特色的城镇化之路，并大力实施以“城市群”为主体形态、以“市场主导、政府引导”的多元化、生态化的城镇化发展道路。

［1］张 军.河南城镇化发展与对策研究［D］.西安:西北大学，2007.

［2］戴均良，燕 翀.中国城镇化必须走集约型发展之路［J］.城市发展研究，2007(6):32-36.

［3］彭红碧，杨 峰.新型城镇化道路的科学内涵［J］.理论探索，2010(4):75-78.

［4］陈俊峰，宋雨洁，钱永佳.当前安徽城镇化的发展困境与对策［J］.中国名城，2011(6):21-26.

［5］胡际权.中国新型城镇化发展研究［D］.重庆:西南农业大学，2005.

［6］肖 锦.中国城镇化进程及其环境问题的思考［Z］.2009.

［7］李丽莎.论城镇化对产业结构与就业结构的影响［J］.商业时代，2011(18):15-16.

［8］李 伟.全面深化改革是加快城镇化转型的强大动力和根本保障(3)［DB/OL］.http://politics.rmlt.com.cn/2014/0217/231130_3.shtml.