农村以房养老问题探析

王 慧,耿相魁

（浙江海洋学院 经济与管理学院，浙江 舟山316000）

农村以房养老问题探析

王 慧,耿相魁

（浙江海洋学院 经济与管理学院，浙江 舟山316000）

《关于加快发展养老服务业的若干意见》中明确提出作为金融养老、以房养老的方式之一。“以房养老”再次引发社会广泛关注和热议。在我国，城市“以房养老”在多地进行过探索和尝试，然而，在农村，由于受土地制度、经济水平等诸多因素的限制，“以房养老”的可行性往往被忽略，尚未引起重视。本文在深入分析农村推行“以房养老”制约因素的基础上，试图提出创新的探索及建议，使“以房养老”能够成为当前农村养老的一种有效补充。

农村“以房养老”；土地制度；“383”改革；房产市场；风险控制

一、引言

我国第六次全国人口普查数据显示，全国总人口为13.7亿人。60岁及以上人口为1.77亿人，占全国总人口的13.26%，65岁及以上人口为1.19亿人，占8.87%。据联合国统计标准，一个国家或地区60岁以上人口占总人口的10%或者65岁以上人口占总人口的7%，即称这个国家或地区进入了人口老龄化社会。[1]普查数据显示，我国人口老龄化进程加快。作为全球唯一老年人数量超亿的发展中国家，日益严峻的人口老龄化形势，昭示着现在和未来很长一段时间内，我国养老保障制度将面临严峻考验。而70%的老年人居住在农村，农村老人总数超过1.2亿。这说明，我国养老问题的重点与难点在农村。

“以房养老”又称为“住房反向抵押贷款”或“倒按揭”，是指老人将自己的产权房抵押给金融机构，以定期取得一定数额养老金或接受老年公寓服务的一种养老方式。[2]历经十年，国家出台指导意见支持鼓励“以房养老”，意味着这一模式将从地方探索正式上升为国家推动。城市“以房养老”已经引发广泛关注和讨论，北京、南京、上海等城市也进行过“以房养老”模式的尝试，而农村“以房养老”，由于受现有土地制度限制，还未得到重视，如何将“以房养老”作为一种有效补充融合进农村现有的养老模式中值得研究和探讨。

随着全面深化改革不断深入，新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的快速推进，农村经济发展水平不断提高，但农村劳动力向城市转移，致使广大农村“空巢老人”家庭数量急剧增加，引发出农村老龄化、少儿化、女性化“三化”并存的局面（也就是人们常说的“386199”部队）。农村养老问题现状堪忧，形势不容乐观。

二、农村推行“以房养老”的制约因素

“以房养老”从是一种新兴的金融工具，[3]是市场行为，是一种自愿的、可选择的养老方式。通过市场手段使农村房屋获取新的收益，增加养老金的绝对值，让“养老”多了一种选择途径。但是，结合农村经济社会发展现状，“以房养老”要想在广大农村真正铺开还具有相当的难度。

（一）农村土地制度制约

我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有。现行农村宅基地管理办法中规定：“农村村民宅基地的所有权属于村民集体所有，村民只有使用权，没有所有权，禁止擅自买卖或非法转让”。[4]而且根据农村土地流转法相关规定，农村土地只能在本村集体内村民之间依法流转。目前土地制度的最大问题在于，农民的产权得不到保障。农村宅基地上已建成的房屋是否可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。从目前法律实践来看，各地政府对农民房屋的转让控制在受让人必须是房屋所在地乡镇范围内。当前农民房屋的转让行为并不都受现行法律保护，大多属于私下流转。在“我国实行以房养老有哪些困难”的民调中发现，“农村房屋无法抵押变现”以21.1%的比率，仅次于“房子产权年限问题”（30.8%）。可见，民众受土地法律制约使他们对在农村实行以房养老政策的信心明显不足。

（二）农村经济水平较低

农村物质基础较为薄弱，农民收入增速缓慢。多数农村老人仅能维持正常生活开支，并无多少结余，甚至没有独立的住房。

从地价来看，一些农村房子的价值不高。假设农村房子具备流动性可以自由入市的前提下，要在农村普遍推行“以房养老”，也很可能会遭遇一个非常尴尬的困境——房子能否顺利地被“抵押”或“倒按揭”出去。房子要足够值钱，才可以顺利地入市，并高价出售给年轻一代。但现实情况是老年人越来越多，年轻人越来越少，房价长期维持“上行”的可能性较低。假设老人有独立住房，但农村住房的财产价值较低，如果是偏僻地区的房子，价值就更低了，抵押这些房子在银行货到款的可有能性不大。

（三）农村养老观念顽固落后

一是受传统文化因素影响我国农村养儿防老的观念还根深蒂固，大多数人还是以来养儿防老。二是农村老人更愿意将房产留给后代，有房却不留给子女者往往遭受街坊邻居的世俗非议。“以房养老”，意味着儿女们将不再有老人房产的继承权，老人与儿女之间的代沟将不可避免的出现。三是“以房养老”在农村缺乏必要的政策约束，缺乏公信力。卖房后涉及的诸如户口、银行违约、无法定期取得养老金等多方面的问题都是农村老人的后顾之忧。

（四）房产评估以及社会信用体系不健全

从我国目前的实际状况来看，农房评估难是个难题。一是房产的评估体系发展的时间较短，还不是很健全，管理方面比较混乱；二是农村房屋大多为村民自建房，未经过相关部门统一规划设计，房屋建造价格难以准确估算，办理抵押贷款时难以对抵押物价格作出准确判断；三是评估机构的规程及评估手段各异，评估能力较低；四是缺乏专业人才，例如缺少保险人才、精算人才、法律人才等来办理具体业务，这也是我国发展以房养老所欠缺的。

同时，诚实信用问题在也是一个比较突出的问题，人与人之间，整个社会都缺乏信用，很多人对于以房养老的信任度较低。

（五）法律政策不完善

政府需要尽快出台相关法律法规来对以房养老业务的各个方面进行规范。在开展以房养老过程中，要对房屋价值进行评估，对老人预期寿命进行合理测算，对房屋的价格波动进行预测，这一系列的操作都需要复杂的计算及合理的预测，充满了各种各样的风险，如何有效规避这些风险，是一项十分复杂的工程。

其次，“以房养老”涉及的监管与执行部门众多，如何将多个不同部门组织协调好并无明确政策法规。另外，如何保证相关行业、部门公平、公正地经营、管理和执法，在当前法治不健全的条件下，尤其对农村是个极大的挑战。

三、推行农村“以房养老”的探索及建议

国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出“以房养老”作为一种新的养老模式。为了让“以房养老”更好地融入农村社会，作为农村现有养老方式的有效补充，政府应该积极地在宏观政策上对涉及到的热点和难点实现顶层制度创新和突破。

（一）实现农村土地制度新突破

目前我国相关法律还有待完善，如：农村宅基地不能抵押、农村住宅为小产权房、农村住房是否可以参与以房养老等问题，都是需要相关的法律法规来加以解决的。一些地方政府曾尝试突破政策限制。如厦门市出台《关于厦门市农村房屋抵押融资试点工作总体方案》，明确提出，试点农村镇街的村民申请贷款时，可用房屋作为抵押物。

实际上，关于农村宅基地改革的讨论从来没有停止过。国务院发展研究中心2013年10月底公布了“383”改革方案。若此次土地制度改革能够顺利实施，农村集体土地或将直接入市，农民的土地小产权房或将转正，即像城市商品房一样具有流通性，可以买卖、租让和抵押，或将使农村以房养老具备合法性和政策可行性。

（二）进一步完善农村社会养老保障体系。

解决中国人的养老问题，首先应健全基本社会养老保险体系，尽快改变养老“双轨制”。“以房养老”模式只能是养老金保障养老制度的一种补充。我国的养老保障制度涉及多方面的内容，但当前最紧迫、最重要的任务，就是要着力解决好农村老年人最需要解决的养老问题，支持和鼓励商业养老保险参与完善社会保障体系，把农村养老保险等保障制度真正建立健全起来，切实解决好农村养老保障制度覆盖面窄等问题，让农村老年人真正共享社会发展的成果。

（三）加快完善相关法律政策支持

即使农村房屋得到确权，在具备法律可行性的基础上，以房养老仍需要相关政府加大支持力度，加快农村房产交易流通市场建设。

首先，政府应尽快建立政府监管、行业自律和社会监督相结合的行业管理模式。完善房产估价行业监管制度、建设诚实信用评估体系以维护房产估价市场秩序、保障房产估价活动当事人合法权益；完善金融、质押担保、法律等专业人才要素市场建设，大力培养相关人才以提高房产评估机构的评估能力。

其次，只有控制“以房养老”过程中存在的各类风险，才能提高以房养老业务的社会公信力、提高农民及相关金融机构的参与积极性。对于银行等金融机构而言，风险控制依然是其最关心的问题。正是由于我国房产市场的不稳定因素，使得“倒按揭”的实施过程中加大了保险公司的经营风险。[5]可参照厦门试点农村以房养老的方案：对出现农村房屋抵押贷款无法履行债务的情形，由政府出资设立专项资金，按金融机构抵押贷款在具体个案中本金最终损失的50%进行补偿。这种由政府“埋单”，来分担风险的补偿政策能够提高金融机构开发此类产品的积极性。还可以考虑增加房价波动险这一保险品种来消除农民的顾虑，促进农村以房养老的推进。

（四）大力发展农村经济，探索“集体以房养老”

大力发展农村经济，是在农村推行各种养老模式，尤其是以房养老模式的必要前提。国家应继续加大惠农补贴资金的投入力度，大力发展农村公益福利事业，改善农村农民居住环境和生存条件。进一步加大惠农资金补贴力度，提高各种粮食补贴标准，扶持农民增收，增加养老保障。

在我国当前“农村土地归集体所有”的大环境下，要想在农村推行“以房养老”，可以跳出单一房屋产权抵押的局限，逐步探索更加适合农村的“集体以房养老”或者“集体以土地养老”。就是以村委会为单位，老人将空置房屋或闲置的宅基地，委托村委会用于集中开发，获得的收益，可以用于建设、改善养老机构，改善基础设施，从而使本村的老人集中在一起，享受更多的养老服务，获得更多养老资源，安心居家养老。

（五）加大宣传引导力度，转变传统观念。

从理论上说，要使农村“以房养老”成为可行的和可操作的社会政策，须具备一个基本条件，即住房必须是老年人可以自由支配的。同时，政府要加强宣传引导，改变思想观念落后问题。不仅要老人改变传统观念，更要年轻人转变思想观念。上海民政部一项调查显示，高达90%的老人拟将房产留给子孙，愿意倒按揭的不到10%。因此，要加大宣传引导力度，改变社会上“养儿防老”的传统观念，形成自我养老、自我发展的理念。

四、结论

农村养老是一个宏观的制度体系，首先应健全基本社会养老保险体系，强化由政府承担的公共养老保险的普惠性。“以房养老”只是养老制度的一种补充。作为一种新型养老模式，在农村推行“以房养老”还面临诸多制约因素，但是随着土地制度改革的深入推进，政府相关政策支持和监管的完善，金融等要素市场的进步，房产交易流通体系的健全，人们观念的进步更新，“以房养老”完全有必要，也有条件成为一种十分重要的补充养老模式。

[1]孙玄.关于退休年龄问题的探析与前瞻[D].首都经济贸易大学，2005.

[2]张仁枫.“以房养老”的困境与破解新道[J].石家庄经济学院学报，2012，（2）：109-112.

[3]胡耀祺.“以房养老”需求的影响因素分析[D].复旦大学，2008.

[4]崔建远.物权法.中国人民大学出版社，2009.344-345

[5]李昕蔚.以房养老——一种有效的养老保障补充方式[J].改革与开放，2010，（22）：187-188.