有限政府建设的路径分析——以“第三域”理论为视角

朱茂磊

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

有限政府建设的路径分析
——以“第三域”理论为视角

朱茂磊

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

有限政府的建设离不开对政府自身职权和职责的科学定位，行政学、管理学（行政管理学）和法学（宪法与行政法学）等诸多学科对有限政府建设的路径问题都有所关涉。“第三域”是相对于政治领域和经济领域而存在的一个独立的社会领域。作为以“第三域”为研究对象的一种理论，尽管源起于西方，但它同样可以作为分析当代中国社会现象的一种工具。有限政府的建设在本质上就是要科学解决政府角色定位问题，这要求政府必须处理好它与社会、市场之间的关系。从“第三域”理论视角对有限政府建设的路径进行分析，有利于在有限政府建设的传统分析框架之外寻求其他的理论资源和路径设计方案。

有限政府；第三域；建设路径；社会团体

一、问题的提出

2004年，国务院通过的《全面推进依法行政实施纲要》提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”自此之后，我国法治政府建设的步伐在不断加快，政府法制化的水平也有相应的提高。①2004年后，我国政府法治化的进程在不断加快，有关规范政府行为的法律、法规也相继出台。如2005年通过的《公务员法》、《治安管理处罚法》、《信访条例》等；2007年通过的《物权法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《政府信息公开条例》、《行政机关公务员处分条例》等；2010年通过的《国家赔偿法》、《行政监察法》等；2011年通过的《行政强制法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等。除此之外，各级政府还制订了大量的有关自身行为规范的政策和文件。法治政府的要义之一就是“有限政府”，政府的职能范围应主要集中在它应该管也能够管好的事务上，除此之外的其他事务应该交由其他社会主体来自主决定。在改革开放之前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，政府具有“全能型”特点，几乎对所有的社会事务进行统筹管理，社会呈现出高度的“行政化”倾向。而始于1978年的改革开放则是一项全方位的改革，涉及政治、经济、社会等诸多领域。就我国经济改革而言，其最终的目标是建立社会主义市场经济体制，而在体制转轨的过程中，如何妥善处理政府与市场、政府与其他社会主体的关系，如何正确认识和发挥政府的职能作用，这既是关涉我国行政体制改革的理论前提问题，也是确保整个国民经济健康、持续发展的一个重大原则问题。

从系统论的观点来看，政府本身是一个相对独立的系统，但它却不是一个封闭的“自循环”系统，相反，政府是产生并受制于更大社会系统的一种组织。所以，对于有限政府建设这一论题就可以采用“内”、“外”两种不同的分析视角来展开。就前者而言，它主要包括政府的职能、组织以及政府运行的原则和程序等内容；后者则主要涉及政府和政府之外的其他社会系统之间的关系，比如政府与政党、政府与市场等。从一国政府发展的动力来源上看，它也不外乎“内”和“外”两个方面。正如有学者所言，“政府发展存在着来自政府自身的动力要求，这就是政府对自身存在的价值追求以及政府自身运作规律的要求。”[1]而从外在动力上看，“政府发展源于社会进一步发展所不断提出的要求，和经济发展、政治发展以及社会发展相比，政府发展在很大程度上是一种适应性发展，其基本方向就是适应经济、政治和社会发展的需要。”[2]

基于上述认识，笔者认为，有限政府的建设路径除了从政府自身着手外，还应该更注重把解决该问题的视角放在政府自身之外。比如，自2010年到2014年初，中央政府已经先后取消或者下放6批行政审批项目，这种主动削减政府职能的方式必定会加快有限政府的建设。但如果把有限政府的建设路径仅仅交由政府去主动为之，则很难保证这一目标的实现。因为政府既是有限政府的建设者和改革者，同时也是被改革者。所以，有限政府的建设还应该立足于政府之外，可以通过政府系统之外的其他社会系统的发育和成长进而形成有限政府建设的“倒逼机制”。当然，就有限政府建设路径的外在分析视角而言，它无疑是多样化的，笔者无意贪大求全，将仅就“第三域”这个理论视角进行分析。

二、“第三域”的概念及其功能

笔者之所以选择“第三域”理论作为我国有限政府建设路径的分析视角，主要是源于这一理论对于有限政府建设的解释力和论证力。

“第三域”是指“相对于政治领域和经济领域而存在的一个独立的社会领域”。[3]就一个国家而言，只要它实行具有竞争性的经济体制，在国家内部就一般可以分化为三个既相互联系又相对独立的领域：政治领域、经济领域和“第三领域”。政治领域是国家活动比较集中的范围，比如国防建设、社会公共秩序的维护等；经济领域即通常意义上的“私域”，它主要是指市场主体能够自主决定的领域，如企业的生产规模（企业生产规模也会受到政府政策的影响）、消费者对消费品的选择等；而“第三领域”则指的是介于前两者之外的非营利领域、市民社会①西方学术界关于市民社会的研究比较成熟。奥佛认为，20世纪80年代后期流行的市民社会的内涵，已经与马克思和黑格尔使用的市民社会概念大相径庭了，它将劳动力市场、资本市场和商品市场这些经济领域剔除出去。（参见童世骏：《“后马克思主义”视野中的市民社会》，载《中国社会科学季刊》1993年11月号）。而哈贝马斯则认为，市民社会的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的。（参见哈贝马斯：《公共领域的结构转型》1990年版的序言部分）。由此可见，市民社会、公共领域与“第三域”是内涵和外延都基本相同的概念。或者公共领域。

“第三域”何以能够存在或者说其存在的合理性基础是什么，这是我们理解“第三域”问题的一个关键。作为和政府、市场既相互联系又相对独立的一个领域，“第三域”存在的合理性基础在于它能够弥补前两者的缺陷。关于这一点，有的学者已有明确认识，并认为“第三域”弥补市场和政府缺陷的功能根植于其内在的特性，包括正规性、私立性、非利润分配性、自我治理性、志愿性和公共利益性。[4]“第三域”除了具有该种功能之外，还具有以下功能。

第一，它是政府合法性的承认主体。关于合法性，一种较为常见的理解是，它指合乎既定的法律规则。这种理解基本上把合法性等同于“合法律性”。而实际上，合法性所蕴含的内容要远比合法律性丰富。合法性最早是西方政治学所提出的一个问题，它除了满足合法律性之外，还要满足一定的价值标准以及得到民众的支持和认同等。韦伯对政府的合法性问题有过精当的论述，他把政府的合法性归纳为三种类型，即传统型、魅力型和法理型。[5]韦伯关于政府合法性的分析，可以为我们理解“第三域”的价值提供理论上的支撑。显而易见的是，置身于现代社会的政府，其合法性来源既不在于历史传统（比如世袭），也不在于领导人的个人魅力，而只能诉诸于法律。而法律功能之充分发挥归根结底在于取得民众对法律的认同和遵守。作为独立的社会领域，“第三域”本身即是一个民众聚集的领域，它可以通过其成员对法律的态度进而表达出对政府合法性问题的关注。所以，“第三域”是政府合法性的重要认定主体之一。

第二，监督政府权力。人民主权是现代国家所奉行的基本政治原则。这一原则要求人民具有国家和社会治理的参与权和决定权。但是考虑到一个国家的人口规模、政治和历史传统等因素，公民对国家和社会事务的参与一般是通过代议制这种间接方式来实现的。但问题在于，仅仅依靠代议制无法完全实现民众对国家和社会事务的参与权以及决定权，而且也无法对政府权力进行全面监控。因此，为了弥补代议制存在的这些不足，作为代议制民主重要补充的参与式民主逐渐得到了人民的重视和推崇。然而，参与式民主的发展仅靠公民个人是无法得以持久保障的，个人只有结成有机的社会组织，才有可能抵制来自政府的强权，也才能实现制约政府的目的，而“第三域”恰好为人们提供了自我组织的空间。

第三，满足利益多元化的需求。现代社会和传统社会的一个重要区别就在于其社会成员利益的不断分化以及需求的多元化。以公共物品为例，政府是社会公共物品（尤其是社会基本公共物品）的主要提供者，但随着经济社会的发展，人民在对公共物品的消费上会有多元化的需求。此时如果由政府继续提供社会公共物品，就可能会出现政府失灵的情况。因为政府并不能完全掌握不同社会主体的价值偏好，也无法对不同的价值偏好一一作出回应。另外，即使政府掌握了不同社会主体的价值偏好，由政府继续提供公共产品是否经济也是需要考虑的问题。和政府相比，“第三域”在了解其成员价值偏好的问题上更具优势，由其提供相应的公共物品无论是在效率上还是在成本上可能都会优于政府。

第四，民主观的培育。柯亨和阿拉托认为，“市民社会是公民学习民主的大学校。”[6]而“第三域”的一项重要功能就是培育现代社会的民主价值观念。因为民主的观念在很大程度上是由“民主性的践履”来培育的。如果公民没有进行民主实践的机会，那么民主价值观将会严重缺损。“第三域”之所以能够承担起培育民主价值观这一使命，在于它本身就是其成员进行“自我组织、自主管理、自我服务”的工具性范畴。作为远离政治国家控制的一个独立领域，“第三域”在民主价值观的培育上意义重大。

通过上文的阐述，我们不难发现“第三域”之于政府的重要性。所以，政府对“第三域”绝不应加以排斥，而要给予承认、支持。“第三域”所具有的上述功能实际上都比较集中地指向一点，即一个职能有限的政府非但不会对社会造成重大的负面影响反而有益于它的发展。

三、“第三域”理论视角下我国有限政府建设的路径分析

在分析我国有限政府建设路径之前，申言“第三域”在我国的存在和发展问题也是至关重要的。因为“第三域”这一理论“是西方近现代思想史的一种现象，也是西方思想家在回顾西方的历史经验和展望西方未来的反思过程中的产物。”[7]在看待中国有无“第三域”这一问题上，学者们普遍认为中国历史传统中没有促使这一领域产生的因素、条件。对中国思想史素有研究的墨子刻（Thomas A.Metzger）认为，“西方市民社会概念基于一个‘从下而上’的观点，即并非完美的、可能犯错的市民自我组织去监察一个常会犯错的国家”，而“中国思想传统的观点与西方是背道而驰的，中国的观点是‘从上而下’，中国人相信‘圣君贤相’，不是市井之徒自己组织起来去监察常会犯错误的政府，而由知识和道德精英去领导一个可臻完美的国家。”[8]就中国的历史来看，此种分析比较精当。但就今日中国而言，一些型构“第三域”的因素是客观存在的（比如，乡村自治、行业协会等），即便这些因素还远不够丰富。自改革开放以来，政府通过逐步地向社会放权让利，激活了广泛休眠的微观社会主体，使社会活力空前迸发，进而促进了中国政治、经济、社会以及文化的全面发展。“第三域”的型构因素将会随着我国经济社会的发展而逐渐丰富。由此，用“第三域”这一理论视角来分析我国有限政府的建设将是可行的，也是有益的。从“第三域”理论视角而言，有限政府的建设应重点在以下领域实现突破。

（一）政府应树立牢固的“治理”理念

治理理论的主要创始人罗西瑙认为，“尽管治理与政府统治二者都涉及目的性行为、目标导向的活动和规则体系的含义，但政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”[8]换句话说，治理理论认为政府并不是国家和社会的唯一治理主体，政府以外的其他机构也可以在不同的层面和范围内承担起社会治理的责任。

治理是一种新的社会管理模式，但它首先是政府的一种新理念。治理理念要求政府放弃“政府万能”的幻想，并能够客观认识到自身存在的如政府失灵、权力腐败等诸多不足。政府应专注于有限的治理职能，承认其他社会主体治理的正当性和有效性，从而使其他社会主体在不同层面和范围内承担起相应的治理责任。由此，治理理论至少在理论层面上为“第三域”存在的合理性及价值提供了相应支撑，因为“第三域”正是除政府之外的其他社会主体广泛聚集的一个领域。需要特别指出的是，政府需要对“第三域”秉持一种良好心态，积极引导“第三域”的发展而不是敌视和阻止。政府在本质上是社会的一种“必要之恶”，它和广大的社会团体一样，是这个社会不可缺少的动力源之一，也是社会成员自我价值实现的工具性安排。因此，“第三域”的兴起和成长同有限政府的目标是一致的，二者都服务于社会大众的利益。

（二）继续推进行政审批制度改革

行政审批是我国政府在计划经济时代统筹社会管理的基本手段，伴随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，我国行政审批的范围、强度都有所缩减，目前主要集中在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。但和其他市场经济较为发达成熟的国家相比，我国政府通过审批制度控制的社会领域依然过大，政府也依然是社会资源的最大占有者。这严重制约了其他微观社会主体积极性和主动性的发挥，也不利于国民经济的持续和健康发展。当下我们已然进入了“风险行政”和“福利行政”时代，尽管“管的最少的政府就是最好的政府”这一原则已经不再无条件的正确，但其精髓“政府应主要致力于它应该管也能够管好的事情上”却依然保持不变。

正如笔者在前文中所指出的，行政审批制度改革是政府主动削减自身的职能范围，这体现了政府发展动力之中的“内”因素，但行政审批制度改革却具有重大的“溢出效应”。这里的“溢出效应”主要指的是通过行政审批制度改革，政府活动范围有所压减，这在客观上会为“第三域”的成长创造更多空间。同时，活动空间已经得以持续扩展的“第三域”又会进一步要求政府削减其职能，这在实际上就形成了促使政府职能有限化的“倒逼机制”。

（三）明确社会团体的法律地位，赋予其相对独立的自我组织和管理功能

社会团体属于典型的“第三域”，其在本质上是国家和社会之间关系不断演化的产物。在我国，社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。社会团体的最基本属性在于它是由成员进行自我管理和自我服务的组织，而政府是社会团体发展的服务者和监督者。但就我国目前广泛存在的社会团体来说，都带有准官方性质。我国《社会团体登记管理条例》明确规定，成立社会团体必须提交业务主管部门（县级以上各级人民政府有关部门及其授权的组织）的批准文件。所以，社会团体实际上附属在政府业务主管部门之下，因而有人称我国的社会团体为“二政府”。

另外，我国《宪法》第35条规定公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；而《民法通则》则规定了四类法人组织，即企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。可以说，宪法和民法都给出了社会团体存在的基本法律依据，但到目前为止，我国还没有正式出台专门调整社会团体的单行法。当然，对我国社会团体而言，当务之急并不是立法，而是调整现行的管理体制。我国社会团体的“双重管理”体制存在重大弊端，但正如有学者所指出的，“造成这些弊端的根源，不在于‘双重’管理，而在于管理的方式。目前，业务主管单位对社会团体的日常管理，主要还不是制定社团的活动规范，也不是监督规范的实施情况，而是直接干预、参与甚至是‘操持’社团的一切活动。这样一种管理方式，剥夺了社团的自治性，使社团应有的民间性所剩无几，而官方性却极为浓厚。”[9]所以，现行的社会团体双重管理体制应该在保持原则性框架的前提下进行必要的调整。业务主管部门的职能和职责应限定于制定社团的活动规范和监督规范的实施情况。同时，业务主管部门要逐渐从直接管理活动中退出来，由对个别单位实施直接管理转向对整个专业领域实施行业管理，以此来使社会团体积极承担起提供一定公共产品的责任。政府部门从微观管理向宏观管理的转变，有利于实现有限政府的目标。

同时，社会团体应加强自身建设。正如笔者所言，我国的社会团体基本上附属在政府业务主管部门之下，政府对社会团体的控制比较严格。但同时也应该看到，我国部分社会团体也存在过分依赖政府的情况，“等”、“靠”“要”心理能够说明这一点。显然，此种状况下的社会团体必然会忽视自身建设，而这一问题对于社会团体的发展来讲却是至关重要的。随着我国政府职能有限化的逐步实现，越来越多的政府职能将会由社会团体来承接，因此，社会团体应该在现有条件下切实加强自身建设，为承接政府职能做好准备。

[1]李景鹏.试论政治发展的动力与目标[J].天津社会科学,1998(4).

[2]顾平安.政府发展论[M].北京:中国社会科学出版社,2005:115-1 16.

[3]谢岳.“第三域”的兴起与“政府的空心化”[J].学术研究,2000(4).

[4][美]莱斯特·赛拉蒙.第三领域的兴起[M].上海:复旦大学出版社,1998:35-37.

[5][德]马克斯·韦伯.经济与社会[M].林荣远译.北京:商务印书馆, 1998:241.

[6][英]柯亨,阿拉托.社会理论与市民社会[M].上海:上海人民出版社,2006:87.

[7]陈弘毅.市民社会理论的启示[M].北京:中国政法大学出版社,2 006:42.

[8][美]詹姆斯·罗西瑙.没有政府统治的治理[M].南昌:江西人民出版社,2001:9.

[9]康晓光.权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁[M].杭州:浙江人民出版社,1999:201.

D912.1

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1673―2391(2014)08―0067―04

2014-05-16责任编校：江流