人民警察执法权益保障研究

曹晓宝

（湖北警官学院侦查系，湖北武汉430034）

人民警察执法权益保障研究

曹晓宝

（湖北警官学院侦查系，湖北武汉430034）

当前，人民警察执法权益受到侵害的案事件呈增长之势。侵害人民警察执法权益主要表现为侮辱和陷害人民警察，阻碍和攻击、干扰冒犯人民警察执法等。人民警察执法权益保障不力既有社会矛盾突出、法律保护滞后、媒体舆论误导等外部原因，也有公安机关自我保护观念不到位、队伍管理模式不适应、警械装备落后等内部原因。加强人民警察执法权益保障的对策：一是完善立法，强化人民警察执法权益的相关法律保护；二是更新观念，树立科学的人民警察执法权益保护观；三是健全制度，完善公安机关民警维权机构与制度建设；四是强化培训，提高人民警察执法水平和自我保护能力；五是引导舆论，培育良性和谐的人民警察执法环境。

人民警察；执法权益；权益保障

当前，我国处于改革发展的关键时期，各种观念、利益和矛盾的碰撞十分激烈。人民警察作为维护社会稳定、保障社会安全的重要力量，不仅肩负着预防、打击和惩治违法犯罪的任务，而且因其履职权限、管理对象和执法环境等诸多因素变化，已经成为众多社会矛盾的承受者，常常被动地处于“风口浪尖”。现实中，暴力袭警、侮辱民警的案事件时有发生，人民警察执法权益受到严峻的挑战。为此，研究和保障人民警察执法权益十分必要。

一、侵犯人民警察执法权益的主要表现

（一）阻碍和攻击人民警察执法

人民警察在接处警、查办案件、处置群体性事件等各类警务活动中，时常有被谩骂、殴打的情况发生，有的身体受伤，有的甚至危及生命。在接处警时，涉及矛盾纠纷、打架斗殴等警情时，有的当事人情绪失控，认为民警偏袒一方，对民警横加指责，恶语相向，甚至当众辱骂。在处置酗酒滋事警情时，酗酒者常常无理取闹，公然谩骂挑衅，甚至殴打民警。在查办案件中，民警在拘传、传唤违法犯罪嫌疑人时，也时常遭到当事人及其亲友的暴力抗法，导致民警受伤。在处置群体性事件中，不少人对民警的工作不理解、不支持，在“法不责众”的错误认识下，蛊惑煽动，制造事端，民警遭受暴力侵害的情形越来越多。

（二）侮辱和陷害人民警察

当前，对民警尤其是对基层民警的诬告、陷害、造谣、侮辱具有一定的普遍性。据统计，公安机关接到的不实投诉约占四成。有的故意给民警“泼脏水”，有的对民警发泄私愤、威胁报复，有的无理取闹、故意给公安机关难堪。从投诉、恶意诬告陷害的人看，大多自认为是“文化人”，对法律和公安工作一知半解，似懂非懂。一些有违法犯罪经历的嫌疑人，常恶意诬告民警刑讯逼供、非法办案，编造事实陷害民警，损毁民警名誉。随着互联网的普及，匿名诬告民警成为一种新的侵害民警权益的方式。有的在网上散布损毁民警的不实信息，一些不明就里的网民见风就是雨，盲目跟帖，极易产生轰动效应，使公安机关及其民警变成众矢之的。

（三）干扰和冒犯人民警察执法

在当前社会转型过程中，由于一些基层组织弱化，群众工作能力减弱，遇到上级决策得不到贯彻落实的时候，常常把公安机关推到一线，要求在土地征用、房屋拆迁等活动中出动警力，使人民警察的执法权益受到干扰和侵犯。另一方面，随着有组织犯罪的上升态势，一些有背景的涉黑团伙与“资本新贵”爆发户勾连，当其利益与国家和社会利益出现矛盾后，往往组织大量人员聚众滋事。当政府着手处理这类事件时，就有人借机煽动不明就里的人对政府、对警察公然对抗，不法分子则煽风点火制造事端，其结果必然严重侵犯人民警察的执法权益。

二、人民警察执法权益保障不力的原因

（一）人民警察执法权益保障不力的外部原因

1.改革关键时期凸显的社会矛盾把民警执法活动推到风口浪尖。当前我国正处于改革关键时期，人民内部矛盾凸显，刑事犯罪高发。随着经济社会的发展，新形势下不断产生的社会矛盾与以前遗留的社会矛盾叠加，呈现出新老矛盾相互影响的复杂局面。如在国家推进城镇化建设中，改造老城区、拆迁房屋补偿、征用农村土地极易产生矛盾。改革以来，涉及医疗卫生、教育公平、国企改制等方面的问题和矛盾也日益尖锐。一些人心理失衡，对社会不满情绪日益增长，导致报复社会现象频发。作为维护国家安全和社会稳定的公安机关，其执法活动广泛涉及治安、消防、交通、户籍、出入境等诸多方面，是国家机关中管理社会事务最宽泛的机构。而且，公安执法中行政处罚和犯罪侦查常常还会限制、剥夺人身自由甚至危及生命。公安机关执法活动的这些特点，容易激发相对人的抵触与对抗。民警执法行为稍有不慎，就可能引发冲突。

2.有关人民警察执法权益的法律保护滞后于现实的需要。一是国家层面尚未将人民警察执法权益保护提升到应有的高度。关于人民警察执法权益保护的法规分散在《刑法》、《治安管理处罚法》、《人民警察法》等法条中，而这些法律较多地停留在对民警执法权力的限制与监督，涉及民警权益保护的条文少而抽象。二是民警执法过程中，涉及权益保护的程序粗略。譬如，《人民警察使用警械和武器条例》第9条第1款规定：“人民警察判明有下列暴力犯罪行为之一的，经警告无效的，可以使用武器。”法条中“判明”是形式上的“判明”还是实质上的“判明”，是主观标准还是客观标准，没有明确。三是危害人民警察执法权益的事实发生后，法律对危害行为定罪量刑过轻，效果欠佳。法律对人民警察执法权益的救济规定欠缺，难以弥补伤害造成的损失。

3.公安机关社会功能的定位偏差加剧了人民警察的执法风险。人民警察是和平时期维护治安的基本力量，警察担负的具体任务有不断扩展之势，不仅要承担本职警务工作，而且因为管理体制等原因，还经常参与征地拆迁、企业改制等非常规警务活动。这使警察在现实中常常处于各类矛盾的风口浪尖和进退两难的尴尬境地。在处理这类问题时，由于涉及当事人的重大利益，民警执法往往面临巨大风险。

4.新闻媒体的舆论误导助推了社会对人民警察执法活动的误解。新闻媒体的舆论误导是造成民警执法权益受侵害的重要因素。其表现有三：一是把民警“神化”。随着“有困难找警察”等宣传口号的提出，一些人认为警察是万能的，无论大小事情一概要警察处理。如有的地方出现民警因不会游泳未能及时救起落水者，引发了媒体关于民警是否必须会游泳的讨论。二是把警察“妖魔化”。虽然舆论一般以限制公权的泛滥和保障私权的行使为己任，但不少媒体热衷于报道警察违法办案以期引起关注，使得一些民警违法违纪案件被媒体频繁炒作并无限夸大。这些极易引起炒作的负面报道和舆论偏见，严重影响公众对警察的信任。三是误读民警的奉献精神。执法过程中，一些民警在受到不法侵害时的克制和忍让被某些媒体大肆渲染为“打不还手、骂不还口”的奉献精神。但是，这种高大全的形象宣传会使警察执法权益受到损害后更加难以获得相应的救济。

（二）人民警察执法权益保障不力的内部原因

1.高大全的人民警察形象观束缚了民警自我保护的手脚。公安机关一直注重树立人民警察高大形象，内部对警察的管理十分严格；强调群体形象，相对忽略警察个体利益。一般来说，民警维权首选机构应当是其所在单位，但我国公安机关尚未担负这一职责。许多县级公安机关没有专门的警察维权机构和维权人员，一线民警权益受到侵害后往往求助无门。在纪律作风上，不少领导为了维护公安机关的整体形象，害怕出事，强调对民警的严管。有的公安机关把对民警的投诉纳入考核体系，使民警因担心出错被举报和投诉，只好“打不还手、骂不还口”。

2.重约束轻保护的管理模式制约了民警执法权益的保障。从严治警的管理要求，把对民警的评价权重系数较多地让位于社会，许多地方将“人民满意率”作为公安机关和民警个人的重要考核指标，使得许多民警在执法中缩手缩脚。如一些基层公安机关领导对民警的执法安全问题重视不够，疏忽民警的自我防范教育。有的鉴于武器使用上出现过问题，甚至要求“刀枪人库”。实践中，由于对警察过于严厉的约束，使得一些执法对象不仅认为警察胆小懦弱，而且对警察的执法命令置若罔闻，有的甚至对执法民警谩骂、推搡、动手殴打。

3.人民警察警械装备和使用水平落后于形势的需要。“工欲善其事，必先利其器。”目前基层民警普遍配备的单警装备八大件，观赏性高于实用性，佩带后行动不便，致使不少民警视单警装备为负担，不能有效地发挥这些装备的作用。另一方面，对警械装备的作用认识不到位也严重威胁着民警的安全。在县级公安机关，有相当数量的民警在日常执法中忽视警用装备的运用，思想上不够重视。如防弹衣很少运用到日常执勤、抓捕中，常见的是民警用血肉之躯抵挡犯罪分子的刀枪。

4.民警防护意识差，处警能力不足，教育培训跟不上形势发展的要求。在面对突发事件或复杂局面时，一些民警的处警能力欠缺是造成重大伤亡的直接原因。警务技能和身体素质也直接影响着一线民警的安全。许多民警长年体力透支，警务技战术训练不够，执法中遭受侵害的风险很高。警务技能和身体素质的提升主要依靠教育培训，但目前民警的教育培训存在诸多的问题，总体上“量”不足，“质”不优，许多民警因为各种原因没有完成规定培训。即便参加培训，培训内容又多侧重于理论知识和公安业务，忽视对警体技能的训练，针对性和实用性大打折扣。

5.优抚、休假等内部管理制度落实不到位。当前，民警的身体健康问题已是一个不可忽视的大问题。舆论在不停地为树立警察高大形象而宣扬着警察如何辛苦，又如何因疲劳而英年早逝。这类宣传形成的思维定势是，警察就应该是以维护他人权益为天职的群体，牺牲自己的权益理所当然。在基层，民警熬夜、加班是家常便饭，基本的休假难以保障，几乎没有时间进行身体锻炼，节假日与家人团聚成为奢望。常年的超负荷工作，体力严重透支，许多优秀的民警英年早逝，牺牲在工作岗位上。

三、加强人民警察执法权益保障的对策

（一）完善立法，加强人民警察执法权益的法律保护

1.建议通过《刑法》修正案，增设“袭警罪”。一直以来，袭警行为一般依照《刑法》和《治安管理处罚法》进行处罚，适用的主要罪名是故意杀人罪、故意伤害罪和妨害公务罪。其实，袭警行为不但侵犯了民警的人权，而且侵犯了其代表国家执行公务的权力。警察执行公务的危险性和特殊性，显著不同于一般国家机关工作人员，十分需要有特殊的法律保护。鉴于此，《刑法》理应对警察执法提供特殊保护。学界关于是否设置“袭警罪”的争论持续了十余年，现在看来，增设“袭警罪”已经势在必行。

2.完善有关袭警行为的司法解释。建议立法机关对妨碍公务犯罪和袭警行为进行立法或司法解释，明确“暴力袭警”的犯罪构成要件，把公然侮辱、阻碍正在执法的人民警察的行为纳入从重处罚的范畴。

3.尽快出台《人民警察使用警械和武器条例实施细则》。对现行的《人民警察使用警械和武器条例》进一步细化，突出对警械使用程序的规定，使民警配备、使用警械操作性更强。

（二）更新观念，树立科学的人民警察执法权益保护观

1.转变思想，从注重限制和监督警察执法权延伸到保护警察执法权并重。限制和监督权力较大的警察执法权本身并没有错，但是，警察也是人民群众的组成部分，保护人民群众利益不能背离保障警察的执法权益，两者应当相互促进。当然，警察执法权益的保护，并不是保护某一警察的个体权益，而是对警察群体因其职业特殊性而承受巨大责任和风险而应有的保护。[1]只有这样，才能更好地维护法律权威、国家安全和社会秩序，促进社会和谐。

2.鼓励人民警察依法使用武器警械。要切实改变因害怕出事而将武器“刀枪入库”的做法。警察是武装性质的国家力量，执行公务时没有警械、武器，就丧失了武装特点和优势。实践中，由于怕受纪律处分或承担责任，一些临危民警在身中数刀数弹后，才用武器反击。血的教训告诉我们，必须打消民警顾虑，鼓励大胆用枪。同时，在使用武器、警械的操作规程上，可以借鉴《香港警察通例》和《香港警察程序手册》的有关规定，完善枪支的使用规范，对拔枪、举枪等环节作出详细规定。对执法中依法使用武器，没有超出必要限度的，明确予以免责。

3.加大人民警察配枪范围，规范持枪民警执法语言和执法行为。为民警佩枪是人民警察性质和任务决定的。在加强管理的同时，要加大宣传力度，让公众知道警察有枪，知道警察在什么情况下可以开枪。通过宣传，使公众知道如何应对和配合警察盘查等执法行为，树立人民警察的执法权威。同时，要制定民警持枪执法的具体语言规范和行为规范。有了这个规范，就能为处理民警执法时使用武器产生的争议提供依据。

（三）健全制度，完善公安机关民警维权机构与制度建设

2005年，公安部通知要求全国各级公安机关建立人民警察维护权益委员会。但全国各地人民警察维护权益委员会大多组织机构不健全，运行不畅，没有稳定的经费保障和规范的维权操作程序，实际中远远发挥不了保障人民警察执法权益的作用。为此，要进一步加大相关机构和制度建设。

1.成立独立的民警合法权益保护机构。建议地方政府牵头，由公安、检察、劳保等部门联合组成民警合法权益保护机构，负责接受民警投诉。当民警执法权益受到侵害时，由该机构调查事件真像，并协调执法部门追究侵害人的法律责任，对被诬告、陷害、恶意投诉的民警恢复名誉。

2.公安机关内部成立民警合法权益保护委员会。建议各级公安机关成立民警合法权益保护委员会，制定维护民警正当权益的制度、措施，协调有关单位妥善处置相关事项。进一步推动民警休假制的落实；完善健康巡诊、定期体检制度，确保患病民警及时治疗；建立受伤民警紧急救护机制，开辟“绿色救护通道”；完善对伤亡民警的慰问、奖励办法与标准等。

3.设立民警自我维权组织。建议工会、妇联、协会等设立民警维权通道，如可在各级警察协会开展民警维权专题活动。推动全国警察协会尽快出台《人民警察合法权益保护工作细则》，规范民警维权的程序、步骤和方法。

4.成立警察心理健康服务机构。人民警察在开枪、执行重大任务以及遭受侵害行为带来身体伤害的同时，心理上也会造成创伤，产生思想压力和精神负担。为此，要成立警察心理健康服务机构。通过面谈、电话、网络等多种途径为需要的民警提供系统、全面、便捷和高效的心理保健服务，以预防心理疾病，缓解心理压力，增强心理素质。[2]

（四）强化培训，提高人民警察执法水平和自我保护能力

近年来，公安机关落实“三个必训”制度，使民警的教育培训迈上了新的台阶。从自身角度看，保障和维护人民警察执法权益的根本途径在于通过有针对性的教育培训，不断提高民警自身素质，做到依法执法，依法维权。

1.加强政治思想教育，树立正确的执法观。新形势下，一些民警的政治思想和法律意识出现滑坡，放松政治追求，淡化政治学习，甚至出现抵触情绪。为此，各级公安机关要狠抓民警思想政治工作，牢固树立宗旨意识和法制观念，切实端正执法思想。

2.加强各警种业务教育，提高民警规范执法水平。根据不同警种的不同岗位职责，进一步加强岗位练兵教育培训，继续深化“三个必训”等教育培训制度的落实，使各业务警种紧随形势发展的需求，严格规范警务活动，提高民警依法执法的水平，防止因执法不当或执法失误引发的各类案事件。

3.加强警务技能训练，提高实战水平，增强自我保护意识。警察执法活动是一项技术技能性很强的工作，必须经常进行针对性警务技能训练。为了增强实用性，要根据形势的发展不断更新实战训练内容。如当前形势下，要特别注重对民警防暴制暴、现场处置的培训。为适应恶劣条件下警务执法活动的需要，要加强夜间作战、短距射击、徒手搏击等技能项目的训练。

（五）引导舆论，培育良好的人民警察执法环境

我国是世界上警察与人口比最低的国家，人民警察用艰辛的劳动维护着社会的和谐与稳定。公安机关应当高度重视新形势下警民关系建设，既要做好执法工作，又要善于与舆论媒体打交道，不断创新完善涉警舆论宣传工作。一是要采取多种形式，增强警务工作的透明度。要充分利用广播电视等舆论媒体的宣传功能，全面真实地报道人民警察严格执法、一心一意为民服务的先进事迹。二是要推进和完善公安机关新闻发言人制度，唱响执法为民主旋律，提高公众对警察职业的认同感和理解度。要充分利用报纸、电视、网络等新闻媒体，加强信息交流与互动，正面宣传和引导涉警舆情，减少人们对民警执法活动的误解和偏见。三是对一些不法分子恶意投诉、诬陷民警的案件要依法及时查处，并澄清事实，消除影响，恢复民警名誉。对于在公开场所或各种媒体面前侮辱人民警察、侵害人民警察权益的案事件，在查清事实后，也要通过媒体予以曝光，并将处理结果公开。四是对于一些媒体失实的报道，在相关部门澄清事实的同时，也要依法追究媒体的法律责任。在舆论的参与下，让人民警察的执法工作得到社会的理解与支持。

[1]杨科.对保护人民警察执法权益的思考[J].山东警察学院学报, 2009(1).

[2]杨光.浅谈人民警察执法权益受侵害的救济途径[J].政法学刊, 2008(4).

D631

A

1673―2391(2014)10―0048―04

2014-07-21 责任编校：边草

湖北警官学院公安中心工作项目“人民警察执法保障研究”（项目编号：201415）研究成果。