社区警务改革与公安执法模式转型

王忠灿

（许昌学院，河南许昌461000）

社区警务改革与公安执法模式转型

王忠灿

（许昌学院，河南许昌461000）

社区警务是能动执法模式的载体，也是警务改革的方向。当前的警务改革并未将社区警务作为基层公安机关工作的中心，也未将社区警务建设提高到执法模式转型的战略高度。现行的社区警务只是传统警务模式下执法场所的变更，其本质仍是被动执法模式的延续。要实现执法模式从被动型转向主动型，必须完善以社区警务为核心的彻底的警务改革。建立社区警务激励机制是比较现实的选择。

社区警务；能动执法；被动执法；执法模式转型

一、社区警务是能动执法模式的载体

社区警务与传统公安业务中的刑事侦查、行政管理等有着根本不同，它是一种积极的警务，主要是指警察进入社区提供治安及其他服务。社区警察履行的是警察的职责，但工作的重心在于调动社区资源搞好治安服务，要求社区警察立足于社区，积极开展治安防控，动员和组织社区群众，实行警民合作，让社区民众参与社区各项治安管理和违法犯罪预防。它的立足点在于社会是产生违法犯罪的根源，因而预防和减少乃至根治违法犯罪也必须依靠社会。[1]

社区警务理论是英国的约翰·阿德森提出，上个世纪90年代在英国成功尝试。其中有代表性的范例是“利奥波德警务行动计划”和“伦敦默西塞德地区警务战略”。两者都强调警察职能的社会服务性，警务工作重心与社会公众安全需求的密切关联性。为控制犯罪，强调警务行为的前置性，管理主体强调引导社会公众和群众组织主动参与，警务战略规划突出信息情报主导。[1]和传统警务相比，社区警务最大的特点是主动性、前置性和社会化，因而它是一种全新的执法模式。我们将这种新的执法模式概括为“能动执法”。

公安能动执法和传统的被动执法相对应，其根本着眼点在于违法犯罪的预防和社会关系的日常介入。公安传统执法强调事后惩处、违法处罚，其行政管理是审批式管理，通常是以具体的行政管理行为解决已经发生的案事件，其执法理念一直停留在“官本位、政府本位、权力本位”的基础上。公安机关行使公共权力主要是维护统治秩序和对社会实施管制,对公众和社会的主导性和自主空间很少。[2]如果从行政管理类型上划分，传统执法模式是管理形式上和管理手段单边化的统治管理，是静态的被动管理。能动执法强调公安机关通过主动管理、积极服务去化解社会矛盾，执法者介入基层社会关系和日常生活，调动基层社会资源和力量，排除违法犯罪因素，减少违法犯罪行为发生。能动执法模式是双向的协商管理，是动态的主动管理，是服务型管理。其特征主要有以下三点：

第一，能动执法的主体是公安机关工作人员，也即是警察。社区警察享有人民警察法赋予的权利，履行法定职责。第二，能动执法的主要目标是预防、减少违法犯罪。警察进入社区，融入基层社会，对社区内的矛盾、冲突进行分析，依靠社区力量进行前置解决。第三，能动执法的主要内容包括信息收集、信息分析、引导社区公众、组织群众力量共同管理社区。

我国警务改革已经明确提出社区警务的目标，这些内容完全符合能动执法的要求。公安部要求社区民警在工作中要做到：通过走访服务群众，帮助群众排忧解难，排查民间矛盾，化解治安纠纷；管理实有人口，分类统计信息；管理场所行业，做好日常防范；掌握社情民意，发现敏感问题；采录更新信息，善于分析数据；宣传交通消防知识，排查整治安全隐患；开展法律宣传，增强群众法制意识。社区警察要通过各种方法加强警察与社区之间的联系，使社区居民普遍认识到打击、预防犯罪不只是警察的事，而是社区和警察共同的责任。警察是社区中应对犯罪问题的主导力量，主要负责社区巡逻、社区犯罪预防、与社区居民的交流、社区社会控制。社区犯罪预防的主要对象是那些可能犯罪的个人、组织和群体，同时也对那些容易成为犯罪侵害对象的人和物采取特殊措施，防止犯罪发生。警察要与社区合作，对社区中那些制造事端或容易出现问题的个体施加约束力。在这个过程中，警察必须给予守法居民以必要的支持，鼓励他们及时制止不良行为，体现社区的约束力。此外，警察可以和其他政府部门的人员共同组成执法小组，解决社区中的矛盾纠纷。[3]这些都体现了和传统被动执法的本质区别，强调提前介入，重防范、主动发现问题、分析问题，提前解决问题。

正是因为社区警务与传统警务在执法理念、执法形式方面根本不同，社区警务才成为警务改革的方向。我们必须指出的是，社区警务代表着新的执法模式，是能动执法模式的主要载体。社区警务具有的时代特征正是被动执法向能动执法转变的关键。

首先，社区警务面向的是日常社会关系，工作的重心在于消除潜在的纠纷和矛盾。其次，传统警务指向过去，以打击惩处已经发生的违法犯罪为主要目标，而社区警务具有鲜明的未来指向，其目标是建立和谐稳定的社会秩序。再次，社区警务提供全方位的治安服务，将行政管理融入社区日常生活。最后，社区警务强调警民合作，警察融入社区生活，社区成员参与警务。社区警务的这些特征决定了公安机关必须转变执法观念、工作作风和管理模式，主动执法，积极服务，协同管理。这就是能动执法的内在要求。建立名副其实的社区警务是公安执法模式转型的切入点和突破口，从某种意义上说，决定着执法模式转型的成败。[4]

二、当前社区警务体制是传统被动执法模式的延续

当前中国大部分地区都建立了社区警务室，配备了社区民警，制定了社区警务工作制度，但真正的社区警务并未真正实现。由于公安机关长期形成的工作模式和作风并未发生根本转变，惯性工作思维和方法延伸到了社区警务工作中。社区警务室变成了派出所的派出机构，民警只不过换了间办公室，官僚化、被动性的工作作风未改变，坐等群众上门办事、被动接警处警的习惯依然。绝大多数社区民警对社区警务的革命性缺乏深刻认识，对开展社区警务的理解不深刻，干什么、怎么干的问题没有有效解决，工作中“安排的工作干不好、不安排的工作不知道”的情况比较普遍。[5]

社区警务改革中出现诸多问题，最根本的原因在于公安机关的管理理念和管理模式并未发生本质的变化。对基层社会，公安机关的执法指导思想还是管理、控制；对违法犯罪案件，还是被动接受和利益导向。这种执法理念和模式使得社区警务根本无法走出困境，改革的理想图景也不可能实现。地方公安机关的执法理念可以概括为三句话：以侦破大案、要案为工作重心，以惩罚惩处为利益导向，治安防控以关键部门和重点场所为主要目标。这是被动执法的典型表现。

（一）刑事侦查以侦破大要案为工作重心

公安机关承担着刑事犯罪的侦查职责，基层公安机关直接面对刑事犯罪，承受更大的社会压力，无不以侦破大案、要案为工作重心。地方公安机关大都设有大案组或重案组，抽调包括社区民警在内的警力参与各类刑事案件的侦破。一个机关在一定历史时期内，只可能有一个工作重心，如果以大案、要案为核心，其大量人财物都将投入到侦破工作中，其他工作势必变为次要或者被忽略。每逢大案发生，社区警务工作就会发生大范围的停滞。

（二）行政管理以惩罚惩处为利益导向

地方公安机关的行政管理主要包括治安管理和交通管理，两者构成地方公安机关执法活动的主要内容。就目前的情况而言，这两类执法活动都是以惩罚、惩处为主要管理手段，甚至存在以罚代管的倾向，其背后大都是以利益为导向。无论是治安处罚的指标还是交通违法的罚款任务，都是部门利益导向的结果。这种利益导向对外表现为以罚代管、罚而不管、钓鱼式执法、拉网式执法等，对内则表现为罚款任务、处罚指标以及围绕罚款、处罚制定的奖惩考评体系。这种执法理念直接影响基层公安机关的执法行为。大多数派出所领导都存在急功近利的思想，把主要精力投入在执法办案等实效性强、见效快的工作中，而社区警务工作是一项长期性、基础性的工作，短期内难以显现成绩。为急于显现工作成绩，基层公安机关往往把工作重点放在打击违法、谋取破案数、抓获违法犯罪人员数上，在工作导向上忽视了最为基础的社区警务工作。

（三）治安防控对普通场所关注不够，社区治安服务意识不强

根据传统的治安防控理念，地方公安机关非常重视关键部门和重点场所的治安防控工作。关键部门主要是指党政机关、学校、医院、厂矿企业等单位，重点场所指车站、码头，交通要塞、广场干道等区域。在治安防控中，基本上是以点带线，强调关键部门和重要场所的管理、控制，对一般区域和基层社区关注不够，在防控的广度和深度方面有明显缺陷。普通社区的警务不受重视，各级公安机关以各种理由抽调、使用社区民警，使得社区民警没有足够的时间在社区开展工作，只有少数民警能够保证日常工作在社区正常开展，大部分社区民警身在社区却不能真正走进社区为社区民众提供治安服务。社区民警和社区之间存在隔阂，社区对社区民警的认同度较低。

三、实现公安执法模式转型，必须建立以社区警务为中心的基层公安体制

我国正处于政府职能转型过程中，正由“管理”、“治理”型政府向服务型政府转变。[5]公安机关作为政府的重要组成部门，应当抓住有利时机，寻找恰当的切入点和突破口，促使公安管理模式和工作作风彻底转变。笔者认为，这个切入点和突破口就应该是社区警务。社区警务改革就是要建立为全民提供优质治安服务的警务体系，社区警务理应成为地方公安机关的重心。

社区警务最能体现治安管理的效能。以往的警务以打击犯罪和处理违法为主要任务，是以法律的强制性后果惩戒违法犯罪者，以震慑潜在的违法犯罪者，使之不敢犯；社区警务是对社会直接做工作，将违法犯罪消灭在萌芽状态，甚至是“止恶于未萌”，使人们不愿犯。而且，社区警务能最大限度地节约警力资源和司法资源。社区警务是全民的警务，警察是引导者和组织者，参与的主体是普通民众，调动社会资源能够发挥社会力量，减少警力的使用，犯罪率的降低也会大量节约司法资源。

社区警务可以从根本上改变当前的治安状况，形成良性循环。社会转型期的城乡社会违法、犯罪率居高不下，公安机关配备大量警力打击、惩处违法犯罪，现在的评价体系导致警察数量越多，违法犯罪案件就越多，如此恶性循环，并未找到问题根本所在。违法犯罪的根本还在社会本身，社会达到善治，违法犯罪就会大幅度减少。

针对当前警务改革现状，公安机关需进一步深化社区警务改革。建立以社区警务为中心的基层公安体制，基层公安派出所或分局除保留必要的刑侦力量和机关人员外，将大部分警力投入社区警务中去。在公安机关内部建立社区警务激励机制，鼓励广大民警投身社区警务工作中，全力保障社区民警真正在社区开展工作。同时，打破原有的以发案率和破案率为指标的考核评价体系，建立以社区警务为导向的考评奖励制度。以安全服务为目标，社区民众的安全感、民警对社区的熟悉程度以及服务质量都应当是考核指标。引导社区民警立足社区、扎根社区，狠抓基础性工作，切实履行好实有人口管理、治安管理、安全防范、情报信息收集、服务群众的五大职责。要采取有效措施，对社区民警的服务工作进行奖励，提高其政治地位和经济待遇，在职级晋升和立功受奖等方面向社区民警倾斜，进一步增强社区民警的荣誉感和工作积极性。

四、结论

在社会转型和政府职能转变的时代背景下，公安机关的执法模式转型势在必行，而公安机关执法模式转型就是从被动执法转向能动执法。社区警务代表着能动执法的新模式。从当前社区警务改革存在的诸多问题来看，现行社区警务模式在我国基层公安机关并未产生理想的效果，传统的执法模式并未根本变化。公安机关能动执法的核心工作就在社区警务，必须建立以社区警务为中心的公安警务体制。从现实出发，建立社区警务激励机制是一个现实的可行选择。

[1]魏永忠.积极警务——追求“善治”的一种选择[J].中国行政管理, 2013(1).

[2]汪来杰.对我国服务型政府建设的理论思考[J].行政与法(吉林省行政学院学报),2004(5).

[3]夏菲.论美国社区警务的理论与实践[J].河北法学,2005(12).

[4]童志锋,苏盼,钱淼.社区警务与社会管理创新——以杭州上城区为例[J].广东工业大学学报(社会科学版),2013(2).

[5]马晓冬.转型时期社区警务存在的问题和对策研究[D].青岛:中国海洋大学,2011.

D631

A

1673―2391(2014)10―0045―03

2014-08-15 责任编校：边草

2014年许昌学院科研基金项目“公安机关能动执法研究”（编号：2014069）。