建立残疾人特殊社会保障制度的必要性——一项基于需要理论的研究

刘婧娇

(吉林大学 哲学社会学院，长春130012)

需要理论是当代社会福利理论的重要组成部分，是社会福利目标定位的理论基础［1］3。需要与社会福利①在中国学界关于“社会福利”和“社会保障”存在着争论，主要涉及两者的范围大小及指向问题。本文的主旨不是澄清二者之间的关系，又鉴于国内广泛认为西方国家的“社会福利”与中国的“社会保障”等同，故本文所提到的西方意义上的“社会福利”与“社会保障”替换使用。紧密相关，社会福利是需要满足的工具和手段，而需要的不断丰富又促使社会福利不断改良。以需要的视角审视社会福利是以人为本原则的体现，以社会福利的视角审视需要便使其更具有实践意义。

一、理论剖析:残疾人的特殊需要决定特殊社会保障制度的建立

1.人的需要:社会保障制度制定的内在标杆。需要常被认为是理所当然之事［2］，是人所共知不必拿来界定的词。但需要究竟是什么?我们对此理解各不相同、莫衷一是。Soper早在1981年就曾犀利地指出，“在西方社会科学文献中，几乎没有其他概念像人类需要这样经常引起争议，而且如此缺乏分析”［3］。需要不仅是社会科学中的重要概念，也是哲学、心理学、经济学的重要内容。研究者从不同的学科视角探索需要的本质，得到了不同的认识。如果从社会福利的角度给需要下定义，需要应该是“社会中生活的人在其生命过程中的一种缺乏的状态”［1］14。1973年Feinberg指出，需要如果不能通过一种适当的“满足物”得到满足，那么将会导致某种明确、客观的严重伤害。而“基本需要如果不能满足，这种缺乏状态将损害作为社会成员的人的生命意义”［4］。

麦克罗指出，“社会福利可界定为直接或间接地回应人类需要”［5］，在这里麦克罗直接将社会福利与人类需要紧密联系起来，从这个意义上说，社会保障的本质就是满足社会成员的需要，所以社会保障制度只有以人的需要为出发点，“把社会成员的需要作为目标，社会政策的制定才能有一个清晰的框架”［1］119，才能更好地促进制度与对象人群间的互动。彭华民教授指出，“需要为本的目标定位是以人为本原则的体现，它的核心是将社会福利的目标定位从国家回归到人。这里的人不是单个社会成员，而是整体的社会成员，社会福利制度的服务对象是行动着的社会成员，国家建立社会福利制度是为了满足社会成员的社会需要。因此，社会需要是社会福利制度目标定位的依据。”［6］

2.需要的多样性:社会保障制度差异性要求的决定因素。马克思的需要理论认为，“需要是人的本质属性”［7］。人的需要是与生俱来的，这是一种“内在规定性”。一个人要想活着，就必然有着衣食住行的需要来维持生命的运动，此外还需要维持精神运动的需要，如对艺术、读书的需要。需要是人的生命活动的表现［8］。彭华民对于马克思这一观点的阐述更加简明，她认为可以这样来理解需要是人的本质属性的观点:当一个人作为社会人存在于社会中时，他的需要存在，当她的需要不存在时，这个人在社会中也不存在了［1］12。因为一个人的生命处于运动之中，人的需要总是处在“旧的需要被满足又不断产生新的需要”这样一个进程之中，所以人的需要在历史性的变化，同时又因个体的差异而呈现出多样性。老年人相比年轻人来说，年龄的增长带来更多的疾病风险，因此医疗与生活照顾的需要更多;儿童相比成年人来说，知识的汲取更加急迫，因此教育方面的需要更多;残疾人相比健全人来说，疾病及其带来的失业风险系数更高，因此康复与就业的需要更多。而且在同一群体内，又会有着需要的差异性。杨健研究发现，老龄残疾老年人对于生活服务的需要比低龄残疾老年人和中龄残疾老年人要突出［9］。

特殊人群因其本质上与其他人群的不同，导致在某些方面有着更多的需要，面对这样的事实，我们必须承认不同群体间需要的差异性，承认他们需要一些额外的、特殊满足物才能应付这些额外的威胁，只有这样才能在制定具体政策时有区别的对待。美国著名社会思想家克利福德·吉尔茨就反对现代主义的“总体理论”和“宏大叙事”传统，在主张“多元性”与“特殊性”的后现代主义意识的学术大背景下，提出了“地方性知识”这一概念，强调不同文化间的差异性与个性。毕天云对中国少数民族福利文化的研究，发现了经济发展程度基本相近的基诺族与布朗族在福利惯习上的差异，认为在两个民族的扶贫政策、社会救济政策的具体执行过程中，适当程度的区别对待是非常必要的，同时指出，在不同的文化社区，在社会政策的运用上应该重视社区福利文化的差异性。两位学者从理论和实践上指出了社会保障制度中差异性存在的合理性与重要性，这提醒着我们整齐划一式政策的极度不合理性。社会保障制度作为一种再分配制度目的在于维护社会公正，从古至今、从欧洲到亚洲均是以缩小社会差距、缓和社会矛盾、维护社会公正为己任，但同时其本身也可能存在着制度排斥的弊端，即“社会福利本身就是一个分层体系”，忽视差别、一视同仁的社会保障制度就会造成二次倾斜，拉大强、弱群体间的差距，正所谓“忽视差别等于保护特权”。从社会保障的目标与本质来看，社会保障确实需要强调差异性。差异性的强调体现着对一个群体的特殊关怀，这种特殊关怀恰恰反应了对该群体的真正关心与切实保障。

3.残疾人群体的特殊性:残疾人特殊社会保障制度的现实依据。残疾人属于弱势群体。自古以来，贫困与残疾总是如影随形。“残疾盛行是他们处于经济和社会发展最底层和逃不脱贫困厄运的主要原因之一。这种情况并不仅限于那些大部分人有残疾的特殊地区，如亚洲的某些聋哑及麻风集中的社区和非洲的河盲症地区，而且适用于全世界人口中最贫困的50%的一般残疾情况。”［10］2006年全国第二次残疾人抽样调查数据显示，中国共有残疾人8 300万，占全国总人口的7%。其中约70%的残疾人居住在农村，生活质量、社会参与、社会服务与享受的社会保障均与城镇残疾人有着明显的差距，与健全人更是不可同日而语。残疾人虽同老年人、农民工等同属于弱势群体，然而，他们又不同于一般的弱势群体，“身体残疾是一种特殊形式的社会压迫”［11］35，他们往往比其他弱势群体面临更多的风险。首先，残疾人不是单一性质的群体。“《关于残疾人的世界行动纲领》第8条规定，残疾人并不是单一性质的群体，包括精神病患者，智力迟钝者，视觉、听觉和言语方面受损者，行动能力受限者和内科残疾者等”［12］，这种多样性决定了残疾人问题的复杂性和多变性。其次，残疾人处于困境之中除了因为社会或自然条件的限制，还有自身身体功能损失的原因。在其他外部条件均相同的情况下，残疾老年人和健全老年人所处的困境程度往往是不一样的，残疾老年人面临更多的身体条件限制。而这些生理上的特殊性也会导致他们心理上的高度敏感性，容易产生抑郁、失落、焦虑、苦闷、急躁等情绪，由此引起他们的心理压力往往高于其他人。再次，残疾人会给家庭成员带来更加沉重的负担。“家庭照顾影响着家庭成员的就业，这些有照顾家人负担的家庭，贫穷的比例高于其他家庭”［13］，为了照顾残疾的家人，其他家庭成员还会丧失社会活动的机会，精神残疾人的其他家庭成员往往会心理压力巨大，长期处于焦虑抑郁的情绪之中。最后，残疾这一风险遍及所有年龄、性别、户籍，一旦遭遇残疾风险，便面临着医疗康复和照顾的巨大经济开支。康复之路并不好走，即使在有足够经济支撑的条件下，也往往需要很长的时间和很多的耐力，缺乏及时有效的医疗康复便会使残疾纠缠他们而终其一生。残疾人的这些特殊性，必须作为重要因素被考虑到制度框架之内，残疾人的特殊性是客观存在，基于真实的客观存在制定相应的福利政策，更有助于提高政策效果，避免资源浪费。郑功成指出，“如果忽略了残疾人对社会保障的特殊需求，社会保障制度建设同样将是有缺陷的制度安排”［14］85。为了使社会保障能真正成为促进每个人幸福的福利制度，必须在普惠基础上，根据特殊人群的特殊需要制定具体的应对政策。

4.实质平等:残疾人特殊社会保障的内在价值追求。“过度不平等将会导致个人尊严、信心和自主水平下降，是另人无法接受的。”［15］公平与平等一直以来是我们所追求的，然而形式上的平等并不是题中之义，罗尔斯的正义原则中就提倡通过“差别原则”来避免自然禀赋、社会和经济地位上的不平等带来的非正义，为“最少受惠者”提供补偿以保证实质平等。马克思权利理论从权利的角度也指出了不同出身的人实现平等权利的条件，“平等的权利只有在同一尺度下才是平等的，对具有不同天赋和不同的生活条件的人来说，只有考虑到他们的差别与其所得与福利需要之间的差距的情况下，采取不平等的分配，才有可能实现所谓‘平等的权利’”［16］。残疾人特殊社会保障制度的建立意味着对于残疾人这一特殊弱势群体及其特殊需要的承认，这是对形式平等的超越，是对实质平等这一价值取向的勇敢追求、探索。

二、现实逻辑:现行社会保障制度缺乏对残疾人特殊需要的关照

中国的社会保障是从“有限”向“普惠”发展而来，社会保障初期，基于薄弱的物质资源与落后的经济发展水平，社会保障处于有限保障阶段，享受的对象人群覆盖面狭窄，保障水平有限，保障项目稀缺，这时的社会保障仅仅能满足一小部分社会最弱势群体的需要，其中就包括残疾人。随着经济的不断提高，社会福利意识的不断发展，社会保障制度开始向“普惠”迈进，不仅保障项目大大丰富，保障水平有所提高，而且覆盖人群也大大拓宽，保障对象由过去限于少数弱势群体逐步扩展至全体社会成员。可以说由有限向普惠的发展是大势所趋，是为了社会成员共同分享社会发展成果的举措。然而，同等的保障制度作用于不同类型的人群，却并不会达成同等的需要满足。

“东北三省农村残疾人家庭的人均年收入水平与城镇居民的家庭人均年收入水平相距甚远。城镇居民家庭的人均年收入约是农村残疾人家庭人均年收入的6倍，不仅如此，农村残疾人家庭的人家年收入水平与农村居民家庭的人家年收入也有着一段距离。”［17］2011年吉林大学残疾人事业发展研究中心对东北农村残疾人进行的调研发现，有793名残疾人认为自己家庭十分贫困，但其中仅有438人享受低保待遇，残疾人的实际需要没有完全满足。社会保障的初衷就是为弱势群体提供各方面的支持，帮助他们走出生活困境并且扶持走上发展之路，因为弱势群体相比其他社会成员更需要制度保障，所以他们对于社会保障的需要本身就更多，仅从低保制度看来，并不是所有残疾人都获得了需要上的满足，这看来简直就是一个悖论，但如果我们探究当地的最低生活保障获得标准就会发现这样的悖论出现也不足为奇。《吉林省农村居民最低生活保障办法》中规定:“凡在本省行政区域内持有常住农村户口，其家庭年人均实际纯收入低于当地农村最低生活保障标准的家庭及其成员均可申请纳入保障范围和对象。在确定保障范围和对象时，要结合实际情况，区分重点保障对象和一般保障对象，实行分类施保、分档补助。重点保障对象是指因长期重病、重残、年老体弱、丧失劳动能力、生存条件恶劣造成生活常年困难的家庭及成员。”《城市居民最低生活保障条例》中规定:“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。前款所称收入，是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。”

城市低保制度中并未提及残疾人的特殊优待，农村的低保人群确定范围中虽然提及重度残疾人作为重点保障对象，但因为没有更具体的制度规定而使残疾人同样被忽略在低保制度实际运行过程中。这样，有一部分残疾人虽然本身贫困但在其他家庭成员的帮助下，家庭整体收入也许并不会落至当地最低生活保障线，或者仅处于低保线的边缘，这时以“家庭总收入”作为考量标准，必然使得这样的家庭无法获得制度上的保障。而实际上这样的家庭并不能被认为不需要制度保障，他们只是牺牲了家庭其他成员更多的劳动成果，来承担对残疾人风险化解的大部分责任。这样就解释了上文出现的悖论——贫困的残疾人却无法进入最低生活保障网之中。郑功成教授曾经指出，在城市与乡村的最低生活保障制度中，原有的制度安排是只考虑受助者家庭人均收入而不考虑受助对象的身体是否残疾，那种平均分配方式下的最低生活保障待遇当然不可能真正缓解有残疾人尤其是有重度残疾人的受助家庭的生活境遇［14］85-86。将残疾人的收入纳入家庭总收入中进行考核，是在家庭消化了残疾人一部分风险之后再将其家庭推向所有贫困家庭的竞争之中，整个过程更加依赖家庭对残疾人风险的承担，而缺少社会对残疾人及其家庭的特殊关怀。只考虑家庭总收入忽视残疾人个人收入缺乏合理性，不仅如此，仅考虑收入忽视支出也是非常不合理的。残疾人在医药、康复、看护等方面的费用支出均远高于健全人，即使在收入均等的理想状态下，因为支出的增多也最终导致残疾人获得的净收入要低于健全人，家庭其他成员的支出也就需要更多地向残疾人倾斜，以收入为标准确定低保享受人群，就是对残疾人特殊需要的忽视。

这是低保制度设计的缺陷，究其根源，就是制度设计没有立足于对象人群的实际需要与特殊需要。社会保障制度的建立说到底是为了满足人的需要，需要是社会保障制度制定的根本点，偏离了人的需要构建社会保障制度，必然会缺乏现实可行性。孙立平等人在对下岗失业人员进行的调查中也有同样的发现，“社会保障制度设计并没有从下岗失业人员的实际需求出发，而是实施了‘重保险、轻救助’的保障模式”［18］，这使得本身经济水平受限的下岗失业人员无力承受保险费用而不得以被隔离开保障网之外。忽视不同人群特殊需要的制度，不仅浪费资源而且造成的再次分层有违公平，鉴于此，在当代的社会形势下，应将社会保障发展的方向由“普惠”转变为“特殊与普惠并重”，以更好地满足特殊群体的特殊需要。

三、成都经验:“量体裁衣”式残疾人社会保障

成都市凭借“量体裁衣”式残疾人社会保障，成为基于残疾人特殊需要而制定相应政策的实践者。过去“由于不了解残疾人的准确需求，导致无法为残疾人提供有效服务。比如说人们不了解本区域有多少白内障患者，不了解他们治不了病的原因;不了解某个残疾人的具体生活环境从而找不到适当的扶持方案，也无法充分调用残疾人自身的潜能。这样，充分了解残疾人的现状就成为残疾人工作的首要前提”［19］。在这样的背景下，“量体裁衣”式的残疾人社会保障被提上日程并一步步付诸实践。将收缴的残疾人就业保障金作为专项资金，用以聘用残疾人专职服务人员，成都市每个乡镇(街道)残联都设置一名专职干事。资金与专职人员确定后，开始具体的实践工作。为了真实、深入了解残疾人的具体需要和基本情况，各街道或者社区的专职干事入户调研，并填写成都市残疾人基本情况调查表。鉴于残疾人需要的动态变化和制度的长效机制，入户调研也是长期的、循环的。残疾人专职干事根据了解到的真实需要制定具有针对性的帮扶方案，为每一户残疾人或其家庭打造独一无二的帮扶方案，既包括挖掘残疾人潜能的方案，又涵盖助其未来发展的方案。然后在政府主导、社会参与的大方向下，协调民政、教育、就业等相关部门，联合开展残疾人保障行动。成都市残联通过“成都市残疾人信息普查系统”的信息化手段和实地调查对全市开展的个性化服务进行监督检察。由此，从需要调查、个性化方案制定到组织实施与监督检查，完整的链条为残疾人提供了优质的、符合他们特殊需要的保障服务。

“成都经验”为全国首例，处于探索初期，虽然也存在一定的不足，但是它先进的保障理念、自下而上的视角已经被更多的省市借鉴推广。其成功所在，就是扭转了以往残疾人社会政策自上而下的制定执行过程，转而依据残疾人特殊的需要而制定个性化的方案。一言以蔽之，依据残疾人特殊需要制定特殊保障制度为“成都经验”的灵魂所在。

四、未来走向:基于需要建立一般社会保障制度下的残疾人特殊社会保障

马斯洛在《动机与人格》一书中指出，良好的社会或健康的社会:就是通过满足社会成员的所有基本需要来达成他们最高目的的社会［20］。而回顾历史上人类需要满足方式的进化，就会发现，随着社会走向工业化并且程度逐步加深，国家逐渐由“守夜人”的角色转变为“参与者”，社会保障作为正式制度逐渐承担起原有来自家庭内部、邻里、宗教、慈善等非正式制度的需要满足责任。麦克罗就将社会福利界定为“直接或间接地回应人类需要”［5］，因此可以说，社会保障就是满足人类需要、避免损害的制度化回应和工具性手段。这也决定了社会保障制度的设计必须运用需要这一自下而上的视角。自下而上的视角，与过去政界作为制度几乎唯一的决定者、对象人群作为被动的接受者相对，是从对象人群本身的要求、态度出发，去设计相应的制度。福岛新吾僧在《福利国家与兵营国家——英国》一书中论述道:“进入近代以后，国民的要求逐渐从各种束缚中解放出来，得到明显的释放。如果统治者的统治受到国民监督的话，即使福利国家的建设是由上而下推行的，但它的内容也不得不按照国民的意愿去改善。”这种自下而上的微观视角为我们提供了启示与可借鉴的经验。

然而，主张残疾人特殊社会保障并不意味着陷入“碎片化”问题漩涡，我们所提倡的并不是残疾人社会保障独立成为一个体系，与总体的社会保障相分割，而是主张在残疾人作为一个普通社会成员享受一般性社会保障的基础上，根据残疾人的特殊需要，建立基于残疾人特殊需要的特殊保障制度予以补充。残疾人特殊社会保障与一般性社会保障并不是冲突关系，而是一种配合、补充的合作关系［11］193。

具体来说，构建残疾人特殊社会保障制度要从以下几个方面入手:其一，瞄准残疾人的真实需要制定针对性方案。费孝通曾说，“文化的深处时常不在典章制度之中，而是在人们洒扫应对的日常起居之间”，了解一个群体的文化，需要扎根于人们的日常起居，了解一个群体的真实需要，也同样离不开对社会成员日常生活的关照。所以，深入残疾人家庭，进行实地调研尤为重要，这是获得残疾人真实需要最根本、最首要的一步。针对残疾人最急迫的需要制定针对性的政策，突出残疾人的个性需要。其二，优化残疾人工作的基层组织队伍建设。由于需要导向的政策制定必然打破过去自上而下的控制模式，而变为自下而上的反馈模式，对于基层残疾人需要和残疾人家庭情况的了解、针对每位残疾人作出的改善计划都与基层残疾人工作者的工作态度、专业性息息相关。所以，负责“下”面问题的基层尤其是乡镇一级的组织处于核心地位。一方面，配备足够的残疾人专员并开展专业培训，轻度残疾人经过培训后也可加入其中，不仅解决了这部分残疾人的工作问题，也因为同样作为残疾人他们能更好地了解该群体的需要，并与其他残疾人进行良好的沟通。另一方面探索新型绩效管理，完善基层信息化平台。其三，建立专项资金支持，夯实残疾人特殊社会保障运行基础。国家通过具体的制度对中央和地方各级政府的财政责任加以确定的划分，改变地方想方设法“向中央要钱”的现状，为残疾人社会保障提供一个稳定的资金来源渠道。此外，残疾人事业深入社会化也是国际经验，各级政府应大力推动和支持非营利组织的加入;并与高校开展合作，吸引高校社会工作、社会保障、护理等相关专业的学生深入调研、实习、培训和工作，壮大残疾人社会保障的人员队伍。

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