论生态移民新区社会管理创新面临的困境及出路

魏向前

（宁夏行政学院，宁夏银川750021）

·管理研究·

论生态移民新区社会管理创新面临的困境及出路

魏向前

（宁夏行政学院，宁夏银川750021）

随着国家连片集中特困区战略的稳步推进，我国扶贫工作与生态建设将迎来全新的发展机遇。但与此而来的生态移民新区社会建设也将成为一项重要研究课题。为此，我们必须要放宽眼界、科学规划、统筹考虑，积极稳妥地推进这项工作。

连片集中特困地区；生态移民；社会建设

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.04.008

我国14个连片集中贫困区是国家新时期扶贫攻坚的重点区域，也是我国生态大移民的主攻战场。这些地区都属于水土流失较为严重和生态较为脆弱的地区。因此，从恢复生态、保护环境的角度而言，就必须依照科学发展的规律，划分并制定国土主体功能区战略，对上述地区实行严格的禁止开发的政策。因此，生于斯、长于斯的数千万在贫困线以下的群众的生产生活问题也就成为一个严峻而现实的问题。整体移民搬迁就成为恢复生态、脱贫致富的必由之路。与此同时，也要同步解决好移民新区的社会建设问题。为此，我们必须放宽眼界，从开阔而长远的战略发展视野来理性审视这一问题。

一、生态移民的缘起

1.生态变迁与人类发展

生态系统是人类社会存在和发展的前提与保障。即便是科学技术发达的今天，生态系统在很大程度上仍然决定着人类社会的发展进程。但在人类文明发展的进程中，因为生态变迁的缘故，人类经常不得不迁往更远、更加适宜人类生存的生态环境中去。几千年来，人类社会一直在演绎着这样的故事。之所以发生这样的生态变迁，原因不外乎两个。一是全球气候周期性变化所导致的生态环境的变迁。例如根据历史记载，在明朝天启年间，因当时气候变化导致了小冰河时期的来临，因此，因气候的骤然变化而导致了农业的歉收甚至绝收，农民被迫由黄河及华北地区向长江流域和岭南地区大规模的迁徙，华北地区甚至爆发了大规模的民变，构成了对明王朝的致命威胁和打击，最终也摧毁了明王朝的统治根基。二是人类活动也是造成生态环境恶化的重要诱因。从历史上看，由于人口的不断增长，人类活动范围也不断扩大，为了获取必要的生存资源，人类必然要对自然进行改造，围垦种植，开荒放牧，修筑道路等等，这固然在很大程度上改善了人类的生存环境，提高了人类的物质生活水平，但与此相伴的是因生态植被遭到大量的破坏而导致生态环境不断恶化，自然灾害频发。如因土地草原沙化而导致土地肥力下降，土地产出也随之下降，人类生活水平下降乃至陷入贫困的状态。因此，从人类社会发展的历史进程来看，正是由于人类不恰当的生产活动导致了生态环境的不断恶化，以农业为根基农业生产势必深受影响，贫困的发生也就不可避免，而人们又无力改变环境，反而更加加剧了对环境的依赖程度，从而陷入了贫困和生态恶化的恶性循环怪圈中而不能自拔的境地[1]（P30）。

2.生态移民与社会发展

移民是一个古老的话题，自从有人类社会以来，人们为了追求幸福的生活就从条件一般乃至艰苦的地区向条件优越的地区不断迁徙，古代游牧民族逐水草而居的情况其实就是生态移民的一种形式，这种传统时至今日仍然继续沿袭。因此，最初意义上的生态移民实际上自古有之，只不过古人没有今天人们对生态移民意义有如此深刻的认识，不但相关概念没有出现，其

理论体系也没有构建起来。在当代，随着世界人口的快速增加，生产生活方式的转变以及社会转型进程的加快，人类赖以生存的生态环境也遭到严重的破坏，在一些地区甚至到了无以复加的地步。这反过来对人类社会的可持续发展造成灾难性的影响。因此，以美国生物学家卡逊的《寂静的春天》为代表，人类开始了对环境与经济的可持续发展进行了深刻的反思：工业生产及人类对自然界的过分开发与索取固然使社会物质财富得到极大的改善，但因此带来的环境污染和生态变迁也使整个人类社会不仅付出了诸如失去碧空蓝天、青山绿水、花香鸟语的良好生态环境，而且也带来洪涝灾害加剧、全球气候变暖、极端天气的频繁出现、沙漠化的扩大、沙尘暴的不断增多等沉重代价。日益严重的生存现实迫使人类在反思自己历史的同时，也在重新评估人类社会发展与生态环境之间的互动关系。总之，生态环境的恶化无疑已经成为人类在当代实现可持续发展的重要制约因素，而通过生态移民则是很好解决这一问题的路径[2]（P44）。

二、生态移民新区社会管理创新面临的困境

1.社会管理创新理念缺乏

根据课题组的调研，在生态移民新区，有些地方政府仍然没有认识到社会管理之于经济社会可持续发展的重要意义。因而重经济建设和经济增长、轻社会管理与公共服务的思想仍然十分突出。特别是一些领导干部仍然只是重视发展经济，以招商引资，追求GDP增长为主要工作目标和任务，对社会建设重视程度不够，对社会建设研究不足，对社会建设投入不够，积极主动推动社会建设力度不够。这样一来势必会影响生态移民新区和谐社区及和谐民族关系的构建，同时也影响当地扶贫工作及经济社会各项事业的顺利发展。

2.社会管理创新手段单一

生态移民新区社会管理工作是一项系统工作，需要包括政府、社会组织、市场乃至个人的共同参与，全面推进。但目前社会管理的主体仍然是政府，由于政府的能力及精力有限，政府不能也不可能做到对所有社会事务的大包大揽，从而实现政府治理的最佳效果。这就需要作为发挥社会的自治功能、中介优势与社会减压阀的作用的社会组织的积极参与，但目前生态移民地区社会组织数量偏少、而且规模小，尤其是承担社会管理与公共服务的社会组织更少，远远不能满足社会的需求。因此，社会管理手段的单一无疑会对生态移民新区的社会管理创新工作带来诸多负面影响，社会管理创新效果可想而知。

3.社会管理创新投入不足

与发达国家和地区减少经济性支出比重不断提高社会性公共服务的普遍做法形成鲜明对比的是，由于生态移民新区地方政府的主要精力与财力都投入到经济建设中去，对社会建设投入严重不足，从而导致当地政府履行社会管理的职能薄弱，进而严重影响了当地基本公共服务均等化的推进与实现。具体而言：一是教育公平问题引人关注；表现在农村义务教育欠债严重，城乡学校教学质量差别较大、部分农村儿童失学现象严重；二是卫生公平性引人关注；表现在农村医疗资源缺乏，社会医疗保障不健全，农民大病重病看不起；三是公共文化问题引人关注；表现在公共文化设施不健全，公共文化活动缺乏，公共文化经费偏少。

4.社会心理建设比较滞后

从社会管理创新的深度要求来看，生态移民新区社会心理建设还存在着诸多不适应。一是一些因社会心理问题引发的群体性事件往往容易与宗教、民族、甚至政治问题联系起来，这就使得在民族地区社会管理的形势较为敏感、复杂与棘手。二是社会各界对社会心理建设工作不够重视。在整个社会都以经济建设为中心的大环境下，很少有人关心农村弱势群体的生产生活、喜怒哀乐。其家庭矛盾、社交障碍、个人挫折全靠自己消化。三是社会心理建设缺乏相应的规则。由于贫富差距不断加大，弱势群体对社会利益格局调整的心理预期不抱多大希望而导致社会心理失衡时，势必对国家政策与政府部门产生不满情绪。如果不加以有效的疏导，任其蔓延，必然给社会安定造成极大的危害。

5.社区人才队伍建设滞后

从实际情况看，生态移民新区的社区人才队伍建设普遍严重滞后，主要承担社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚保障、社区建设、司法矫正、教育卫生等工作，困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治等社会管理和社会服务工作的社会工作者寥寥无几。即便有，也大多年龄偏大、知识层次老化、素质不高、甚至没有受过严格科学的专业培训。这样就很难适应新时期社会工作的需要。另外，社会工作这一新型职业至少在欠发达地区尚未得到广泛了解和认可，其培养、评价、使用、激励等机制也存在一定程度的缺失现象。

三、生态移民新区社会管理创新的路径选择

社会管理创新是实现脱贫致富的重要前提与保障，也是移民新区实现可持续发展、建设和谐富裕美丽新家园的关键之所在。“十二五”时期是生态移民新区建设的关键时期，各级政府既要聚精会神抓生产、一心一意搞建设。同时也要创新社会管理工作，加大社会建设的力度。

1.积极转变政府职能，明确政府社会管理创新的责任和使命

回顾改革开放30多年的历史，总体来说，这一时期是普惠制时期，每个人都受益不浅，但是某些阶层比其他阶层受益更多。尤其是进入20世纪90年代以来，“零和游戏”的色彩愈加明显，在一部分人迅速暴富的同时，另一些人则成为相对意义上的贫困者。中国基尼系数接近0.5，贫富分配差距为建国以来之最，而且城乡、地区、行业间的差距相互交叠、相互影响，社会不公现象明显加剧，与此同时，人们也深受就业、住房、医疗、养老、子女教育等方面问题的困扰。一种躁动不安的情绪在社会上悄然蔓延。因此，为了实现政治的稳定、民族的团结、社会的和谐，生态移民地区各级政府就必须进一步转变政府职能，将社会管理创新工作放置在一个重中之重的位置上。

社会管理创新是一项宏大而系统的工程，其目的是通过利益的调整与分配来实现国家长治久安与民众的和谐安康。社会管理创新除了要谋划好顶层制度设计以外，更主要的是积极做到基层社会管理的全方位创新与实践。这就要求各级政府要在市场经济向纵深发展的新情况下，进一步转变政府职能，克服政府职能中的越位、错位及缺位的现象，科学厘定政府职能。政府在发挥宏观经济调控作用的同时，应更加注重履行社会管理职能。因此，要通过深化行政体制改革，积极转变政府职能，从而使政府的职能转向以保障和改善民生、维持社会稳定为主要内容的社会管理创新上来。以此推动经济、社会协调发展，弥补“一条腿长一条腿短”的不足，继而实现生态移地区经济社会各项事业又好又快发展。

2.逐步完善网格化社会管理模式，构建城乡社会管理创新联动机制

网格化管理是近年来由国外引入国内城市管理领域中的一个全新概念，是根据属地管理现状以及方便管理基本原则，以现代信息技术为核心，将城市社区进行详细分类、编码及定位，并标注在统一的数字地图上，将社区划分为若干网格状单元，通过社区“块”的协调和部门“条”的管理相结合，对城市辖区实施分层、分级的全区域管理，以及时发现、快速处理，并有效解决城市管理中存在问题的一种城市管理模式。网格化管理可以理解为人类在现代社会为解决城市中复杂性问题而发明的一种有用的知识体系与应用系统，通过信息技术实现对各种资源的优化整合，从而构建一种宏大的有机管理系统。该模式注重并强调信息技术在管理中的充分运用，同时也折射出一种全新的管理思维的采纳。与传统管理思维与管理方式相比，网格化管理通过制度、行政和技术等多种手段的充分结合，对城市运行与管理过程中出现的各种问题能及时发现与快速处理。网格化管理这种以现代信息技术为平台，以实施精细化管理为特征的全新城市管理模式大大提升了城市管理的深度与广度[3]。

随着社会转型速度的加快，生态移民新区各种社会管理问题也日渐凸显，而常规的管理方法和手段显然已经不能适应生态移民新区社会管理创新的新形势。这就需要进一步创新社会管理模式，做到在充分结合各地实际情况的前提下，综合利用计算机、互联网、地理信息系统和无线通讯等现代信息技术，推行网格化社会管理模式。要进一步拓展社会网格化管理的内容与领域，充分发挥社会网格化管理的作用，不断增强社会管理的效益，丰富社会网格化管理的内涵。

3.加大新老社区整合的力度，增强民众社区认同感

随着生态移民工程的有序推进，大量新社区不断出现与重组，在这种复杂的社区运动过程中，由于新社区成员之间往往普遍存在着民族差异、文化差异、行为差异、职业差异以及素质差异，社区成员之间的关系不再具有“天然性”和可持续性，存在新的社区成员的“重新开始交往过程”。因此，在新的同一社区，社区成员之间不论是在在文化与行为上都需要各方的相互适应、相互学习和相互妥协，如果各群体之间不能形成这样的关系，社区冲突就极易产生。因此，要加大社区的整合力度，增强社区成员社区认同感。

一是社区组织的整合。要通过建立社区自治组织（村委会及居委会）并使其发挥积极作用。社区自治委员会的成员结构必须反映出社区成员的结构，将来自不同地区、民族的代表或领袖人物按比例纳入到村委会或居委会中，加大不同群体间的交流与合作力度，充分反映与体现各方代表的利益诉求，在社区重大发展事务决策中能达成一个各方利益都能得到体现、各方意见都能被采纳的共识性方案，以体现社区管理上的公平与公正，从而从根本上做到抑制社区冲突。二是社区文化整合。文化的差异是产生社区冲突的主要根源之一。在生态移民地区的社区往往存在不同程度的多元文化特征，也呈现出不同地区文化差异特征，由于不同民族都有不同的传统文化，不同地域的生活方式，因而对环境适应性也明显不同。当在这些方面存在着明显差异的人们组成一个新的社区时，社区文化冲突就会产生，其具体形态是多种多样的，有不同民族接触中形成的民族矛盾，有日常交往行为差异导致的人际冲突，有生活方式不同导致的相互间的否定性评价，也有不同的行为习惯导致的日常生活中的疏离等等。因此，要大力加强社区的社会文化建设，使之成为开放性、适应性和反思性的新型社区。以此促进不同群体

成员的接触，促进相互之间的文化了解，将不同群体文化的合理因素融入到社区管理制度中去。[4]

4.培育和发展社会组织，探索建立多中心治理结构

加强和改善社会管理的过程，也是政府与社会互动的过程。因此要大力培育社会组织，积极探索建立多元化的社会治理机制。因此，我国现有的政府职能应该进行有序转移，让社会组织更加充分的发挥其社会治理的职能和作用，让社会组织承担一部分社会治理职能和社会责任，从而实现管理者与社会的“共同治理”。这就要进一步培育非政府组织。一是加强内部管理。要通过建章立制来有效提升内部管理水平，真正理顺行业协会的管理体制，实现自我管理，自我约束，自我发展，坚决防止像因郭美美事件使百年老店的中国红十字会的形象及公信力大打折扣，进而影响整个中国非政府组织的健康发展的不良事件的重现。二是强化对社会组织的监督管理。公共选择学派代表人物唐斯曾经说过，与政府组织一样，社会组织也有其自利性特征。在我国社会组织也存在有偿服务的事实，因此，要规范社会组织收费标准并定期不定期向社会公开，同时要推进社会组织信用体系建设，建立由政府指导、部门协同、社会参与的第三方评估机制，对社会组织的诚信度进行全面、客观、公正的评估。三是大力发展志愿服务事业。要通过完善招募动员机制进一步加大宣传力度，培育志愿文化，鼓励机关、企事业单位工作人员和广大干部群众积极参加社会志愿组织。要进一步拓展志愿服务领域。加快推进社区志愿服务的发展，探索建立社区工作者和志愿者联动机制，形成“社区工作者引领志愿者拓宽服务，志愿者协助社区工作者加强社区管理、改善社区服务”的新的发展模式。

5.强化社会心理疏导，优化个体心理素质

要在社会转型进程中实现社会稳定，就必须加强社会心理建设，创新社会心理疏导机制，使社会成员对社会生活心理具有安适感。政府应该组织职能部门和社会团体、志愿者积极投身心理疏导工作机制建设。在农村和街道，必须有专人从事家庭、社会的矛盾纠纷排查、化解工作，如村委负责人、老党员、老干部、老教师等有威信、有能力、有热忱的优秀村民等。政府的公安、司法、民政、卫生等部门要全力配合“小巷总理”的工作，从法律政策上给他们提供支持。政府应建立一个专业的心理治疗师组织，及时向公众提供心理治疗和疏导。

另一方面，要优化个体心理素质，提高社会成员的心理适应能力。德国学者齐美尔在其社会形式理论中认为，人类具有在日常生活世界中“交谊的冲动”，通过这种游戏形式，人们通过与他人联谊，从而消解孤独，愉悦心情。这对我们社会管理改革很有启发：应积极鼓励社会上人与人之间以及社团组织的各类聚会、娱乐、读书、体育及休闲等活动，鼓励各类社会组织之间在信息、资源等方面的共享，鼓励在文学、艺术、审美、伦理等领域的讨论与交流，鼓励人与人之间的交往、联谊、结社等[5]。如果民间交谊活动逐步增加了，则人与人之间的联系必然也会大大增强，身心愉悦、健康快乐，从而会有效降低对金钱和商品的依赖程度。

6.加强社会管理理论创新研究，为相关政策的制定提供坚实的理论基础

美国经济学家舒尔茨在研究中发现，一个社会中的政治经济制度的建立与变革都是由这个社会中占统治地位的社会思想诱发和统治的。社会科学知识的进步也能有效地降低社会制度变迁的成本。因为，社会科学知识的发展一方面为制度设计者提供了一个人事社会制度现状与制度需求的认知的框架，减少其在制度设计过程中花费在信息搜集方面的成本；另一方面，社会科学理论的发展还能够为新制度的实施提供一套切实可行的实施与监督的框架，以指导制度的推行，减少其在制度实施的过程中因制度扭曲而带来的社会成本。

如同革命、变革一样，政府社会管理创新也会碰到理论和实践关系的问题。社会管理创新需要理论支持，正如诺贝尔经济学奖得主文森特·奥斯特洛姆所言：“要了解一个体制如何运作，在体制中修正或者变革如何影响其绩效，一种适当的理论是必要的”。就社会管理的创新而言，无论是顶层制度设计，还是基层实践创新，都离不开系统、科学的理论指导。客观的分析，目前社会管理理论总体上还滞后于实践的发展，研究领域及成果仅限于一般性经验提升和规律总结，缺乏前瞻性、高端性、创新性的理论研究成果。有鉴于此，社会管理创新研究只有从现实和历史、国内和国外两个维度出发，多学科、多视角的深入研究，才能取得理论上的重大突破，才能指导社会管理创新实践深入推进。

[1]王书明．环境社会与可持续发展[M]．哈尔滨：黑龙江人民出版社，2007.

[2][美]蕾切尔·卡逊．寂静的春天[M]．北京：科学出版社，1979.

[3]宛天巍．网格化管理原则及网格结构模型研究[J]．情报科学，2007,（3）.

[4]于存海．论西部生态贫困、生态移民与社区整合[J]．内蒙占社会科学，2009,（1）.

[5]张铁军．生态移民社会适应性问题研究[J]．井冈山干部学院学报，2012,（4）．

（责任编辑 叶剑锋）

魏向前（1973—），男，宁夏固原人，宁夏行政学院公共管理教研部副教授，主要从事人力资源开发研究。

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1671-7155(2014)04-0036-04

2014-05-10