“强镇扩权”：如何“强镇”如何“扩权”？

郝国庆

（湖北省行政学院，湖北 武汉430022）

多变的乡镇体制不仅是地方政府体制不断改革的一个缩影，更是中国基层社会经济快速发展变化的折射——乡镇体制与基层社会治理直接相关，与农村社会变革直接相关。当代中国农村治理已经从21世纪初的“后税费改革”时代迈入了快速城乡一体化时代，乡镇体制也必然进入“升级换代”时期。党的十八大报告提到要“深化乡镇行政体制改革”，这是一个总体性的要求，十八届三中全会报告则明确提出一个具体的切入点和有效途径，即“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”，笔者称之为“强镇扩权”。这不仅是深化乡镇体制改革的突破点，而且也是城乡一体化、新型城镇化战略中的合适切入点和有效带动点。对“强镇扩权”的功能意义、改革内容和路径途径等问题进行探讨，具有较强的现实价值。

一、“强镇扩权”的综合功能分析

1.“强镇扩权”是创新乡镇政府体制的突破点

强镇扩权式改革是新时期乡镇体制改革第一步，直接目的就是通过扩大中心镇政府的管理权，增强镇政府的地位和功能，以期有效解决当前乡镇运行面临的一些体制性困境和问题，然后在基础上逐步推动整个乡镇政府体制创新。改革具有特定的历史环境和阶段性任务，也必须具有特定的价值目标和设计方案。目前的乡镇体制基本上是按照税费改革之后的“乡镇综合配套改革”模式设定的，改革的初始设计理念和关键词主要是“多予、少取、放活”、“精简、转制、分流”等等，乡镇政府模式定位基本是“小政府”，改革目标是适应“后税费改革”时代的需要，推动乡镇资源重新整合，甩掉历史包袱，实现乡镇政府的新生。经过近十年的调整和消化，可以说改革的目标已经基本达到。实践永无止境，改革永无止境。随着新农村建设和城乡一体化政策的提出和进程加快，农村社会经济发展出现了显著的新变化和新需求——基本公共服务需求快速提升，不仅有效提高公共服务质量的升级要求，而且有扩大公共服务事项范围等量的要求，如城镇化进程中的乡村规划、公共设施建设和环境优化等公共服务新需求。这种新变化和新需求不仅揭示了当前乡镇政府公共服务体制的不适应，而且也暴露了乡镇政府管理体制面临的新困境，可以简要概括为“四大四小”的矛盾：一是“小政府与大社会”的矛盾，即农村社会发展空间越来越大，公共服务需求越来越多，但是乡镇政府的功能和资源却在缩小；二是“小权力与大责任”的矛盾，即乡镇政府需要完成的任务、承担的责任、考核的指标在加大，而管理权却在上收、减少；三是“小日子与大服务”的矛盾，即乡镇政府本应该在新农村建设和城乡一体化中大有作为，但实际上因为财力有限、年轻人才留不住、各类服务中心管理体制与服务关系不顺等原因，其功能作用难于有效体现；四是“小人物与大形象”的矛盾，即乡镇干部虽然身处基层，地位低下，但却承担着党和政府形象直接体现者的重任[1]。因而，进一步深化乡镇体制改革成为顺应农村社会发展的必然要求，总的趋势就是强化基层管理与服务，赋予乡镇政府具有同地方社会经济发展相适应的管理权，强镇扩权就是以点带面的路径选择。

2.“强镇扩权”是“四化同步”的有效切入点和带动点

强镇扩权也是促进城乡一体化，适应“四化同步”的一个有效切入点和带动点，具有综合功能和长远意义。

一是有利于走新型城镇化道路，实现城镇化和新农村建设协调推进。十八届三中全会《决定》要求：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”重视和加强中心镇的建设，是符合中国国情的城镇化道路。一方面，可以快速并且以较低的成本推进农业转移人口市民化，实现人口聚集功能，促进城乡建设一体化；另一方面，又可以有效控制向大城市的人口集中流动，防止和减少“城市病”的发生。从未来趋势和国际潮流看，更符合“田园城市”、“绿色家园”的后现代城市理念。

二是有利于促进农村地区公共服务上台阶，实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化的重点是促进基本公共服务向农村地区的倾斜，缩小城乡差距。当前，中国多数农村与城市的差距不是传统的吃饭、穿衣、住房等条件，而是优质的公共服务，主要是基础设施和公共服务事项的短缺，尤其是一些新型城镇公共服务，如交通、通讯、照明、绿化、消防、公共文化场馆、基础设施等。随着农村地区的快速发展，农村基层政府和老百姓对这些服务的需求越来越强烈。由于存在居住分散、人口众多、服务需求广泛与政府公共服务能力有限之间的矛盾，农村的公共服务需要一定程度集中，但是又不能过分集中，因而，以一些大的集镇为中心进行优先布点，以点带面，逐步扩大城镇型公共服务，才能科学有序地带动农村公共服务水平上台阶。

三是有利于发展现代农业和农村服务业，扩大农村就业，化解农村社会突出问题。大城市虽然可以吸纳大量的农村外出劳动力，工资水平也明显高于县乡企业。但是，天价房价和高昂的生活费用，使多数农民工不可能在大城市安家落户，家庭成员两地分居和候鸟式的流动成为基本的工作生活方式，这必然带来一系列社会问题。如，农村“三留”问题（留守儿童、留守妇女和留守老人）、城市流动人口管理问题、农村人才流失和传统文化根基衰败问题。现代化、新型城镇化的集镇才是多数农民的理想家园。以强镇为中心的城镇化，可以为农业现代化和农村工商业发展提供最直接的载体和平台，可以成为农民就业和现代生活的理想空间，可以从根本上有效化解城乡割裂引发的一系列社会问题。

二、“强镇扩权”在实践中的成功探索

税费改革之后，乡镇体制改革的首要任务是精兵简政，全国多数地方先后推行了乡镇综合配套改革，不但精简了乡镇机构和人员，也撤销或者上收了多数原来下放在乡镇的职权。但是，随着新农村建设和城乡一体化政策的实施，迅速扩大的农村公共服务需求与乡镇政府职责权限过小之间的矛盾逐渐显现，扩大乡镇职权，增强乡镇功能的呼声逐渐提高，许多地方开始了乡镇扩权式的改革尝试。

1.浙江的“委托执法”

从2005年开始，浙江的一些县市按照“重心下移、能放则放”的思路，本着“统一管理、乡镇运作、部门指导”的原则，对农村中直接影响稳定、发生比较频繁、县机关鞭长莫及、管理容易滞后的一些执法管理职能问题，采用委托方式下放部分权力到乡镇，把环保、安监、劳动和社会保障、林业、婚姻登记受理等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的乡镇综合执法所，其中涉及审批及处罚的事项，盖章权在县主管职能部门。综合执法所属于一个挂牌的虚设机构，其执法人员分别由“四办两中心”（即乡镇党委政府办公室、经济发展办公室、社会事业和保障办公室、村镇建设办公室、调处服务中心和驻村指导中心）的行政和事业编制工作人员兼任，一般每个乡镇有6 ～7 人，财政上不另增加开支。县各职能部门与各乡镇综合执法所签订书面授权协议，其中规定行政执法委托行使的权责。改革的目的是希望解决乡镇责权不一问题，同时优化执法机制。从实际结果看，效果比较明显。通过委托授权，弥补了原来县级机关鞭长莫及、管理滞后的不足，也有效地化解了乡镇政府权小责大、权责不一的矛盾，促进了乡镇职能转变，强化了公共管理和社会服务。在当时全国乡镇机构普遍精简、乡镇一级没有执法机构和权力的背景下，浙江的乡镇扩权之举在国内尚属首次[2]。

2.河北青龙县的“扩权强乡”

2007年，该县对乡镇管理体制进行了改革，明确了“放就要放得下、放得好、放得活”的指导思想，把涉及一些县直部门的5 大类22 项权力下放到乡镇。主要包括：一是人事管理权，县直部门对派出机构干部进行考核时，必须要有乡镇人员参加，考核后县直部门要与乡镇党委交换意见；二是增强财政自主权，主要实行分税制与统收统支加激励两种财政管理体制；三是赋予乡镇在部分领域的行政审批权。例如，对农民采伐5 株以下自留山或个人承包的集体林木的，在县林业局下达的采伐指标范围内，由乡镇政府审核发放采伐许可证；四是下延执法监督权，将林业局、水务局、国土资源局、安全生产监督管理局等县直部门承担的部分监督权委托乡镇进行；五是扩大项目工作知情权，要求县发展改革局、矿业局、环保局、国土资源局等部门，在受理项目许可和各部门权限外转请报批时，要由项目落户的乡镇政府出具意见[3]。比较起来，青龙县乡镇扩权的主要特点有：一是扩权的范围比较全面，既有人事、财政方面的权力，更有审批、执法监督方面的权力；二是扩权待遇平等，不论大镇还是小乡，一视同仁，值得借鉴。

3.广东的“强镇扩权”

广东省2010年下发了《关于简政强镇事权改革的指导意见》，提出按照一定指标对镇进行重新分类，通过权力下放，扩大镇级管理权限，实现“量体裁衣”。根据《意见》规定，对“镇”重新进行科学分类，分为一般镇、较大镇和特大镇。符合条件的特大镇将依法被赋予县级经济社会管理权限，可适当增加行政编制。在深化行政审批、行政许可和行政执法制度改革方面，将下放给镇与其经济社会发展水平相适应的行政管理权[4]。《意见》规定：“对常住人口多、经济总量大的中心镇或特大镇,可重点在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面全面扩大管理权限”。广东的“强镇扩权”比较具有代表性，具有较强现实针对性和可操作性。

地方乡镇扩权式的改革实践探索和方案，逐步得到了中央的认可。2010年4月，经中央编委批准，中央编办会同中央农办、发展改革委、公安部、民政部、财政部印发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国13 个省份（河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西）选择25 个经济发达镇进行试点，乡镇体制改革从经济发达镇首先开启，并有了制度保障。坚持权责统一、依法下放、能放就放的原则，使试点镇在城建、环保、社会管理等方面享有或行使部分县级经济社会管理权限。党的十八大和十八届三中全会对乡镇扩权改革方向给予的明确肯定，奠定了“强镇扩权”坚实的政策基础。

三、“强镇扩权”：何为“强镇”？如何“扩权”？

从2010年选择的25 个强镇来看，都是所在省的龙头镇，不仅经济实力强，工商业发达，而且人口多，尤其是城镇人口比重大，市政公共设施建设基础较好，初步具备了中小城市的特色。因而，这些试点镇有时被通俗地称为“镇级市”。今后的改革目标就是在试点的基础上逐步推开，扩大范围，扩大数量，扩大管理权限。强镇扩权改革的深化和推进必然涉及一些具体的环节和操作性内容。

1.“强镇”的认定标准应如何确定？

一是经济标准。亟需扩权的“强镇”一般是指县城之外的经济发展水平较高的中心镇或者大镇。县城（城关镇）本身就应该是新型城镇化的重点，驻扎有职能齐全的各类县级职能部门，可以直接发挥中小城市的功能。而县城外的乡镇，即便是工商业较为发达、城镇人口较多的强镇，在管理职权和模式上也往往与一般乡镇区别不大，缺乏符合实际需要的制度安排，无法适应城乡一体化和新型城镇化发展需要，因而，县城之外的“中心镇”是首选。二是城镇化标准。即需要具备一定的工商业发展水平，要有一定的城镇化规模，或者具备发展小城市的基础条件和潜力。三是地理区位标准。应该具有一定的区位优势和交通便利条件，对周围农村具有辐射功能。另外，“强镇”标准也是相对的、动态的，在试点阶段，必然是择优的少量的“强”镇，逐步推广之后，就应该普及到大多数“镇”了。

2.“强镇”应扩大哪些“管理权”？

“管理权”实质上是指与政府职责定位相匹配的行政权力。从权力性质上看表现为决策规划权、审批权、执法监督权等。从目前乡镇管理范围内容上看，大致应包括几方面的职权：其一，基本行政职权，包括公共财政和人事管理等基本职权；其二，履行基本公共服务职能的相关职权，如有关义务教育、公共卫生、公共文化、社会保障、民政、社会建设等方面的职权；其三，经济发展和农业服务方面的职权，如城乡建设、土地经营、水利、林业、畜牧兽医、农业技术等方面的职权；其四，市政类职权，如市政建设、公共交通、绿化、照明、垃圾处理、停车场等方面的职权。

十八届三中全会提出的“可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”，其所要扩大的“管理权”是符合权责一致原则、适应和促进城乡一体化所必需的基本职权。目的是消除乡镇政府普遍存在的权责不对等问题。因而，扩大的“管理权”应该与地方的社会经济发展情况相适应，除了共性的基本公共服务职权之外，还需要划分乡镇类型，根据不同类型扩大相应的“管理权”。广东省《关于简政强镇事权改革的指导意见》中的分类和职能定位值得借鉴：农业比重较大、经济欠发达的镇，要着重加强为“三农”服务职能，加强农村服务体系建设。工商业和城镇化发展到一定水平、经济规模中等的镇，要加强社会管理和公共服务职能，着力解决工业化和城镇化发展进程中的各种问题,维护社会和谐稳定。常住人口多、经济规模大的镇，要适应现代城镇的特点和发展规律，强化市场监管、公共服务、市政管理、生态保护等方面的职能，加强市政公共设施建设，加快推进城乡发展一体化、公共服务均等化。

3.“强镇”的领导体制和组织机构应如何设定？

扩大了的管理权行使需要必要的组织载体，需要组织机构和领导体制方面的相应调整。首先，要打破原来的“三办一所”框架（即党政综合办公室、社会事务办公室、经济发展办公室和财政农经所），根据扩大了的职能设置相应的机构，适当扩大政府内设机构和人员。其次，分类改革事业站所，可以把公益性质的站所或者服务中心定位为事业单位，或者实行比照管理，并加强财政保障。第三，“强镇”的政府级别为副县级，或者至少主要领导级别上调为副县级，内设组成机构（如科、办）的行政级别可以定为副科级。第四，如果是一些起点高、规模大、发展趋势好的强镇，可以进行行政建制调整，乡镇合并，适当扩大空间，直接调整为切块的“县级市”建制。广东的一些扩权强镇大致如此。例如，中山市的沙溪镇，各类机关部门共有49 个之多，有些是政府直属机构：如审计办公室、医疗卫生管理办公室、综治信访维稳中心、信访办公室等；有些是县市派出机构，如环保分局、国土分局、人力资源和社会保障分局、国税分局、地税分局、工商分局等，党委领导班子有14 人之多[5]。

四、“强镇扩权”应把握好的几对关系

1.坚持改革的科学标准，搞好“强镇扩权”的顶层设计

一要坚持问题导向和需求导向，真正因应地方实际需求，能够有效解决现实问题，并且符合长远发展趋势。二要突破传统农村管理模式框架，按照城乡一体化和新型城镇化要求，重新设计“强镇”体制。新型的镇政府应该具有独立完整的城镇型管理功能和相应的机构载体。

2.“强镇扩权”有边界，处理好政府与市场、政府与社会的关系

在政府与市场的关系上，要坚持和维护市场的主体地位，把握好“简政放权”的原则，防止政府的“越位”、“错位”；在政府与社会的关系上，要创新社会治理体制，推进政社分开，建立依法管理、关系清晰、充满活力、管理和服务更加到位的政社共同治理和服务体制机制。激发社会活力，促进、支持和规范社会组织健康有序发展，充分发挥社会组织在社会管理和公共服务领域的重要作用。因而，强镇扩权要有边界，镇政府不是越大越强越好。

3.处理好“强镇”与县级政府之间的关系

首先，积极推动县权下放。这不仅包括必要的执法管理权、人事权、财政权，也包括公共服务事权的下放，推行“服务下乡”。其次，要明确县市政府与“强镇”的职责权限的划分。在行政级别、职权划分、上下关系等方面需要有相应的法律保障。市县与镇政府之间，推行依法监督、宏观管理、间接管理和“结果管理”。

第三，除中央和省委、省政府有明确规定外，上级主管部门不得自行向镇派出（驻）行政机构，上级主管部门按规定派出（驻）镇的行政机构，改为双重管理体制。

4.处理好“强镇”与一般乡镇之间的关系

既要区别对待，以点带面，又要适度扩大一般乡镇的职权。在城乡一体化背景下，不仅先期启动的“强镇”需要改革和创新体制，扩大“管理权”，而且一般的乡镇也需要体制创新，根据自身的条件和工作重点，逐步扩大相关的职权。

5.加强对“扩权”后的“强镇”权力的监督和规范

强镇扩权对乡镇政府工作来讲无疑是好事，但基层群众或许还存在某些疑惑，历史上的乡镇政府某些强权管制行为造成的伤害记忆犹存，社会对乡镇政府和干部的不信任感依旧存在。基层政府权力虽小，但影响更直接，群众的感受更真切，对扩大了的乡镇的管理权一定需要加强监督和规范。浙江省绍兴市对中心镇权力规制的“五有一化”基本要求和做法值得借鉴：一是要有规则，二是要有程序，三是要有监控，四是要有测评，五是要有追究，六是公开化。这六条基本要求的精神实质，就是让权力在阳光下运行，保证权力按照既定的程序和规则运行，保证权力运行过程的公开透明[6]。

[1]郝国庆.乡镇体制改革路在何方[J].党员生活,2012，(2).

[2]黄旭明.绍兴县乡镇扩权试点引发的争议[A].和谐社会的治理之道——领导者的讲述（续集）[C].北京：中国发展出版社，2007.

[3]余维峰.扩权强乡夯实基础[OL].中国青年网，2010-01-13.

[4]邓圩.广东“量体裁衣”强镇扩权[N].人民日报，2010-06-20.

[5][OL].沙溪网,http://www.shaxi.gov.cn/index.aspx.

[6]杨日鹏.扩权强镇背景下乡镇政府权力运行规范化探索——以绍兴市中心镇权力规制为例[J].中共浙江省委党校学报,2013,(5).