论土地整理监管法律关系

赵 谦，窦继萍

（西南大学 法学院，重庆400716）

论土地整理监管法律关系

赵 谦，窦继萍

（西南大学 法学院，重庆400716）

探究土地整理监管法律关系既可拓宽法律关系理论的研究范畴，也可为土地整理监管活动的切实开展提供必需的规范指引。可运用形式逻辑分析方法逐次解析土地整理监管法律关系的定义、特征、构成，并在其基础上从价值、体制、内容三个方面探究土地整理监管法律关系的适用路径。土地整理监管法律关系是以权利义务、权力责任为主要内容的管理关系、协作关系和自治关系的总和，其具备法律关系的普遍性特征，同时，又基于土地整理监管的自身特点而具有独有特征。这些独有特征具体通过土地整理监管法律关系的主体、内容显现出来并随其客体之不同而表现各异，进而可从共同体与利益分配机制两方面分析其于立法精神领域的适用，可从规范性法律文件系统化的视角分析其于立法形式领域的适用，可从法律规范设计方面分析其于立法内容领域的适用。

土地整理监管；法律关系；内涵；适用

一、引言

土地整理监管是一种通过各种手段对土地整理活动进行管理和监督的过程或行为。“土地整理监管是依据土地整理立法保障机制中相关法律规范进行的监管，是土地整理立法保障的实施活动。”[1]我国土地整理资金国家投入主渠道已被基本确立，“据测算，目前全国四类土地开发整理专项资金投入每年达到1000亿元人民币。”[2]《全国土地整治规划（2011—2015）》明确提出了规划期内要通过土地整理补充耕地131.7万公顷的目标。但是，土地整理监管工作却存在着“监管主体不明晰、监管机构建设滞后、监管客体较狭隘、监管方式不全面、监管执行不力等问题”[1]。故而，近年来土地整理监管受到了理论界、实务界的持续性关注，相关研究成果、制度事实不断见诸公众视线。“法律关系的规范性、全面性、强制性和整体性等属性使得受其规制和调整的社会范畴打上了‘有序、可控、协调’的烙印。”[3]探究土地整理监管法律关系既能拓宽法律关系理论的研究范畴，又能为土地整理监管活动的切实开展提供必需的规范指引。但学界目前从法律关系乃至法学视角研究土地整理监管问题的范例鲜有出现，少数的相关研究也仅限于土地复垦监管、土地利用规划监管、土地市场监管、土地储备投资信托基金监管等方面。因此，研究土地整理监管法律关系的内涵与适用更显其理论价值与现实意义。

二、土地整理监管法律关系的内涵

“概念的内涵，就是概念所反映的事物的特有属性。”[4]土地整理监管法律关系的内涵，就是土地整理监管法律关系作为一个概念所反映之土地整理监管法律关系这一事物的特有属性，该特有属性往往表现为定义、特征、构成三个方面。

（一）土地整理监管法律关系的定义

土地整理监管法律关系作为实体，是法律关系存在于土地整理监管中的表现结果，是一种具体化、专门化的法律关系，兼具法律关系本身的普遍性与土地整理监管的特殊性；作为“范畴”[5]，它是一个组合概念，“土地整理监管”是对“法律关系”的名定。要在法律关系概念的基础上来定义土地整理监管法律关系。

萨维尼首次提出“各个法律关系，就是由法律规定的人与人之间的关系”[6]这一定义后，学界就法律关系定义的研究渐成显学，也达成了一定的共识。如“一切法律关系皆可化约（reducedto）为‘权利’与‘义务’，此类范畴甚至足以胜任分析诸如信托、先买权（options）、第三方担保（escrows）、‘未来’利益及公司利益之类最为复杂的法律利益。”[7]此外，不同学科基于各自研究范式而做出了不同理解。法理学更多地强调法律关系的性质由存在于社会关系中人与人之间相互交往形成的法律事实所决定，如此定义的法律关系往往具有基础性、抽象性、规范性、合法性的特征。如“法律关系是法律规范在指引人们的社会行为、调整社会关系的过程中所形成的人们之间权利和义务的联系，是社会内容和法的形式的统一。”[5]民法学更多地阐释了法律关系的产生原因、先决条件、主要内容与调控范围，如此定义的法律关系除具有规范性、合法性特征外，还具有主体平等性和价值创造性的特征。如“民事法律关系是基于民事法律事实并由民事法律规范调整而成的民事权利义务关系，是民法所调整的平等主体之间的财产关系和人身关系在法律上的表现。”[8]刑法学则凸显了实体关系、程序关系和执行关系的有机结合，以实现犯罪与刑罚之间的平衡而更好地保护法益不被侵犯。如“刑事法律关系既包括刑法关系、刑事诉讼法律关系和刑事执行法律关系，又包括刑事实体法律关系、刑事程序法律关系和犯罪改造法律关系。”[9]行政法学更强调法律关系的全面性，完整地涵盖了该类社会关系所关涉的各类主体（行政主体、行政人员和行政相对人），即应立足于社会关系中的人来进行界定。如“行政法律关系是经行政法规范调整的，因实施国家行政权而发生的行政主体之间、行政主体与行政人之间，行政主体与行政相对人（其他国家机关、社会组织、公民、外国组织和外国人）之间的权利与义务关系。”[10]经济法学更多地侧重于该类社会关系所应关涉的各类客体（市场主体资格、市场秩序、宏观调控和监管），而立足于社会关系中的事实与行为来强调政府公权力与多种法律关系客体之间的平衡。如“经济法律关系，是指经济法律规范在调整国家干预经济过程中所形成的经济职权和经济职责、经济权利和经济义务关系。”[11]

由此可见，学界就法律关系概念所涉范畴在权利义务、社会关系和法律规范上达成了基本共识。政府相关职能部门主导土地整理监管活动以及土地整理监管自身所肩负的“坚持和完善最严格的耕地保护制度”[12]的使命决定了土地整理监管法律规范更多地应是行政法律规范，在其基础上兼有一定的民事法律规范与刑事法律规范。欲科学定义土地整理监管法律关系，不妨以学界共识之法律关系概念范畴为基石，结合土地整理监管法律规范的基本特性而予以展开。土地整理监管法律关系即指土地整理监管法律规范在规制、调整土地整理监管行为过程中形成的以土地整理监管主体、责任主体和土地整理权利人之间权利义务、权力责任为主要内容的各种管理关系、协作关系和自治关系的总和。

（二）土地整理监管法律关系的特征

1.共有特征

土地整理监管法律关系当然地具备法律关系所共有的“依法形成的社会关系、人际相互关系、权利和义务关系、社会内容和法的形式的统一、国家强制力保障、思想意志关系的属性”[5]这六个方面的普遍性特征。

第一，土地整理监管法律关系应是依据土地整理监管法律规范逐步形成的各种管理关系、协作关系和自治关系的总和。土地整理监管法律规范应作广义界定，而不限于土地法范畴的法律规范，其他部门法范畴的法律规范只要涉及土地整理监管皆可涵盖其中。

第二，土地整理监管法律关系也是人际相互关系。这里的“人”应包括：作为监管主体的国土资源行政部门、财政部门、审计部门、纪检监察部门等相关职能部门的工作人员；作为责任主体的参与土地整理国家机关、事业单位、社会组织的工作人员；以农民为代表的各种土地整理权利人。

第三，土地整理监管法律关系既是土地整理监管主体、责任主体和土地整理权利人之间的权利与义务关系，也是各种土地整理监管权力与责任关系。权利义务、权力责任是法律关系与习惯关系、道德关系和宗教关系相区别的关键因素。正是由于土地整理监管法律规范基于管理和监督的需要赋予各类主体相应的权利义务、权力责任，才有可能形成土地整理监管法律关系。

第四，土地整理监管法律关系是土地整理监管实践和土地整理监管法律规范的统一。土地整理监管实践赋予了土地整理监管法律关系的独有特征，土地整理监管法律规范则为土地整理监管实践运行提供了权利义务、权力责任的理论支撑，这二者的客观存在及相互作用必然导致土地整理监管法律关系的产生。

第五，土地整理监管法律关系是由土地整理监管法律规范背后的国家强制力保障实施的管理关系、协作关系和自治关系。任何组织或个人未依法获得法律关系其他主体同意的，均不得违反或破坏法律关系。作为监管主体的政府相关职能部门有权责令各种责任主体履行义务、责任或对不履行义务、责任者实施法律制裁。

第六，土地整理监管法律关系也具有思想意志关系的属性，是物质关系和思想关系的统一。土地整理监管法律关系既作为一种物质关系映射出土地整理行为人、土地整理关系和土地整理方式等现实活动基础的内容，也作为一种思想关系映射出政府管理和监督职能等行政关系、公民相关主体意识和权利意识等精神关系的内容。

2.独有特征

土地整理监管法律关系在具备前述六方面普遍性特征的同时，也基于土地整理的自身特点而具有独有特征。我国土地整理的法定内涵即是一种以“未作任何利用的土地”（未利用地）和“正作农业利用中的土地利用率和产出率偏低的耕地”（低效耕地）为对象，以“增加有效耕地面积、提高土地利用率和产出率、改善农业生产条件和农村生态环境为目的，最大限度地、最大可能地、全方位地以各种合法方式”[13]对土地资源进行重新配置的活动。具体包括土地整理规划、土地整理项目管理、土地整理项目规划、土地整理工程设计和土地整理项目效益评价等方面的内容。其独有特征主要表现为专业技术化、地域差异化、动态过程化、综合系统化四个方面。

第一，专业技术化。即土地整理监管法律关系的构建与适用需以土地资源类相关学科的知识为依托，若缺乏专业技术化手段则很难实现科学有效的监管。对土地整理规划、土地整理项目管理、土地整理项目规划、土地整理工程设计和土地整理项目效益评价等各环节的监管都有较高技术性要求，相关数据收集、指标选取与量化、土地质量评价等皆需一定专业知识支撑。

第二，地域差异化。即开展土地整理监管工作应重视土地整理本身的显著地域性，要根据各地的自然、社会经济条件因地制宜地确定土地整理监管的具体目标、内容和方法。在土地整理监管具体目标、内容和方式的设定上，应根据项目区自然地理特征所致土地整理活动的不同而有所区别。开展土地整理监管工作时，要具体分析、区别对待，根据土地整理活动中存在的实际问题，确定具体监管目标、内容和方法。

第三，动态过程化。即土地整理监管工作构成基本要素之间应实现相互协调，而成就有序的土地整理监管动态过程。从政府拨付土地整理资金预算、使用、运营绩效的监管到土地整理项目验收的监管、参与土地整理国家机关工作人员的监管，每个环节都构成土地整理监管工作中不可分割的基本要素。应在保持各基本要素科学性、可行性的基础上实现各要素之间的互动平衡。

第四，综合系统化。即土地整理监管工作在推动实现土地资源可持续性的过程中应与生态、经济、社会等其他相关要素之间实现相互协调。实现土地资源可持续性并不是包括土地整理监管在内的任何一项工作可独立完成的，实现过程本身就是一个包括诸多要素在内的复合系统。以土地为核心，相关生态系统的保护与改善、国家粮食安全、国民经济的持续发展与社会稳定的实现等其他相关要素皆关系到土地资源可持续性的达致状况，应在保持土地整理监管工作动态过程化的基础上实现彼此间的协调一致，最终实现土地资源可持续性的最大化。

（三）土地整理监管法律关系的构成

1.主体

土地整理监管法律关系的主体是构成土地整理监管法律关系的前提要件，是土地整理监管法律关系的享有者与承担者。土地整理监管法律关系的主体主要包括：土地整理监管主体、责任主体和土地整理权利人。土地整理监管主体主要是国土资源行政部门、财政部门、审计部门、纪检监察部门等相关职能部门；土地整理责任主体主要是参与土地整理的国家机关、事业单位和社会组织中的土地整理行为人；土地整理权利人主要是作为所有权人的农村集体经济组织、“统一行使全民所有自然资源资产”[12]所有权的县级以上人民政府、作为投资收益权人的营利性社会组织和作为承包经营权人的农民。[1]

在这些主体之间，大致形成了管理关系、协作关系和自治关系。土地整理监管主体与责任主体之间主要是管理关系：国土资源行政部门、财政部门、审计部门、纪检监察部门等相关监管职能部门须对参与土地整理的国家机关、事业单位和社会组织中的土地整理行为人实现有效监管。土地整理监管主体之间主要是协作关系：由国土资源行政部门就土地整理活动实行全过程监管，财政部门主要就政府拨付土地整理资金的预算、使用实施监管，审计部门主要就政府拨付土地整理资金的运营绩效和土地整理项目的验收实施监管，纪检监察部门主要就参与土地整理的国家机关的主要负责人员、直接责任人员和其他工作人员的行为实施监管。土地整理监管责任主体与土地整理权利人之间主要是自治关系：参与土地整理的国家机关、事业单位、社会组织中的土地整理行为人和各种所有权人、投资收益权人、承包经营权人皆依托土地整理项目的相关合同开展活动，两者身份随合同约定权利义务之不同亦可互换。

2.内容

土地整理监管法律关系的内容是构成土地整理监管法律关系的核心要件。主要包括作为私权主体之土地整理责任主体与土地整理权利人在土地整理监管法律制度中的权利和义务，以及作为公权主体之土地整理监管主体在其中的权力和责任。

第一，就私权主体而言。土地整理责任主体与土地整理权利人的权利主要有：土地整理规划、土地整理项目运营、土地整理项目效益评价的知情权与参与权，土地整理项目收益权，促进土地整理工作的受奖励权，在土地整理过程中受到侵害或不公正待遇的申请复议及提起诉讼的救济权。土地整理责任主体与土地整理权利人的义务主要有：履行已生效的土地整理规划的义务，履行监管主体就土地整理项目管理决定的义务，贯彻执行国家土地整理方针政策的义务，配合监管主体开展监管活动的义务，遵守土地整理监管法律规范的义务，检举揭发破坏土地整理行为的义务，遵守土地整理项目相关合同的义务，抵制土地整理垄断行为的义务。

第二，就公权主体而言。土地整理监管主体的权力主要有：组织、完成土地整理规划的权力，管理土地整理项目的权力，协调保障推进土地整理活动的权力，筹集土地整理专项资金的权力，征集土地整理公众建议的权力，组织土地整理活动相关听证会的权力。土地整理监管主体的责任主要有：向土地整理责任主体与土地整理权利人提供必要参与空间的责任，制定推行土地整理监管政策法规的责任，按时足额拨付土地整理专项资金的责任，合理配置土地整理监管资源的责任，合宪依法开展土地整理监管工作的责任，构建土地整理监管效果反馈机制的责任。

3.客体

土地整理监管法律关系的客体即指土地整理监管法律关系主体的权利和义务、权力和责任所指向的对象。它与其他法律关系的客体一样，具备“客观性、可控性和有用性”[14]的特点，也可概括为“物、精神财富和行为”[15]三类。

土地整理监管法律关系中的物主要指进行土地整理监管活动需依托的前述欲开发之未利用地、欲整理之低效耕地和土地整理专项资金等以实物形式存在的客体。土地整理监管法律关系中的精神产品主要是人们通过脑力劳动创造出来并以一定形式作用于土地整理监管的非物质化技术成果，既包括土地整治监测监管业务信息集成、综合监管平台开发、空间信息技术应用、现场调查评价装备研发等土地整治综合监管技术，也包括相关土地利用监管技术、土地动态监管3S技术、土地利用遥感监管技术等。土地整理监管法律关系中的行为主要指土地整理规划监管、土地整理项目管理监管、土地整理项目规划监管、土地整理工程设计监管和土地整理项目效益评价监管中的具体管理行为、协作行为和自治行为。“在这些行为的有序、交错作用下，形成了土地整理监管法律关系中土地整理监管主体与责任主体之间的管理秩序、土地整理监管主体之间的协作秩序、土地整理监管责任主体与土地整理权利人之间的自治秩序。”[1]

三、土地整理监管法律关系的适用

土地整理监管法律规范是调整土地整理监管活动相关行为规则或行为标准的集合，其基本作用在于通过对行动或行为的限制“使人类为数众多、种类纷繁、各不相同的行为与关系达致某种合理程度的秩序”[16]。可见，土地整理监管法律关系当是土地整理监管法律规范的作用对象之一。厘清土地整理监管法律关系的适用路径可为科学构建土地整理监管法律规范提供更为现实、具体的目标指引。“法的实然状态与应然状态的主要内容，可以归结为三个基本的方面，即事物的道德准则与价值取向、事物的规律、事物的性质。这三个方面的伦理性、规律性、特性则通过法的精神、形式、内容三个领域而呈现出来。”[17]法的精神、形式、内容三个领域在具体法律规范中往往以价值、体制、规则的形式呈现出来。探究土地整理监管法律关系的适用路径不妨从土地整理监管法律规范的价值、体制、规则这三个方面予以展开。

（一）土地整理监管法律关系的价值适用

价值一般指客体对主体的有用性，“价值适用”可通俗地理解为“怎样运用更为有效”。探究土地整理监管法律关系的价值适用，既要彰显法的一般价值，也应探寻辅助运行的有效机制。前者不妨以共同体理论为索引，而后者则可以利益分配机制为突破口。故而土地整理监管法律关系在土地整理监管法律规范精神领域的价值适用，可尝试从土地整理监管共同体与土地整理利益分配机制两个方面展开分析。

1.土地整理监管共同体之适用

“共同体是建立在有关人员的本能的中意或者习惯制约的适应或者与思想有关的共同的记忆之上的。共同体是一种持久的和真正的共同生活，是一种原始的或者天然状态的人的意志的完善的统一体。”[18]“共同体生活实质是一种能思考、能意识并以一定的目的而行动的不同个体之间相互交往的生活。”[19]共同体理论强调共同体成员之间、共同体与其成员之间的相互交往与配合，而土地整理监管法律关系是各种管理关系、协作关系和自治关系的总和，二者具有天然的合目的性与共融性。基于土地整理监管法律关系，在土地整理监管法律规范的指引下构建土地整理监管共同体，有助于更好地将土地整理监管法律关系的主体和内容付诸实践。一方面，通过土地整理监管共同体成员的稳定化、具体化，可促成土地整理监管法律关系各方主体的准确定位并导向有机团结；另一方面，通过土地整理监管共同体成员之间依法相互交往与配合，可推动土地整理监管法律关系各方主体更为积极主动地实现其相应的权利、义务或权力、职责，而促成土地整理监管法律关系的静态构成要件更好地转换为土地整理监管活动的动态现实。探究土地整理监管共同体需充分结合法的秩序价值和自由价值，在有机秩序的前提下实现共同体成员的充分自由。既要保障土地整理监管的实效，又要尊重土地整理监管共同体成员的自由意志，避免共同体成员漫无目的、机械被动的无效劳作。通过创新土地整理监管模式、优化土地整理监管共同体成员间的协作自治关系、引导共同体成员在法治框架内合理竞争、健全共同体内部纠纷救济途径而实现有序、自由的土地整理监管共同体之构建。

2.土地整理利益分配机制之适用

“正义原则”是一个与利益分配有关的范畴。“第一个原则：每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理地期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放。”[20]第一正义原则要求尽可能的人人平等，第二正义原则则更强调对弱势群体的适度关照。土地整理监管本身就是一种对我国当前土地资源利用相对失衡的矫正，在土地整理监管法律规范所指引的土地整理利益分配过程中更应充分发挥第二正义原则的基本精神，在资源分配、权利保障尽可能平等、一致的前提下，强调向自然地理条件相对较差的丘陵化、沙漠化、盐碱化、土地污染化、水土流失化的项目区倾斜资源，强调对处于相对弱势地位的作为土地整理权利人的农民给予特殊关照。只有这样设计，土地整理监管法律关系中的各方主体，特别是作为土地整理权利人的农民才会确信土地整理监管是一种推动实现土地整理利益分配正义化的活动，进而更为主动自觉地维护土地整理监管法律关系所保护的各类客体，依法行使权利、自觉履行义务，最终实现土地整理监管法律关系各方主体的真正自由。因此，切实构建基于“正义原则”的土地整理利益分配机制，有助于土地整理监管法律关系的应然构成要件更好地转换为实然构成要件，最终实现土地整理监管法律规范的正义、效率、秩序和自由等基本价值。探究土地整理利益分配机制需充分结合法的正义价值与效率价值，保障土地整理监管相关资源的合理分配，提高土地整理监管法律关系主体的积极性。通过均等开放参与土地整理监管机会、公示土地整理利益分配规则、坚持基本均等的利益分配原则、凸显对弱势土地整理权利人的利益倾斜、重视土地整理项目的正当性与可行性评价、完善利益分配意见反馈机制、构建土地整理激励惩罚机制而实现基于“正义原则”的土地整理利益分配机制之构建。

（二）土地整理监管法律关系的体制适用

规范性法律文件的系统化是梳理法律规范的重要方法，亦可作为辅助法律关系适用的体制设计。“法的系统化不仅是某一部法的系统化，而且是法与法、法的不同形式、过去的法和今天的法之间的系统化。”[21]土地整理监管法律关系在土地整理监管法律规范形式领域的体制适用，可尝试以土地整理监管法律编纂、土地整理监管法律汇编的形式，从土地整理监管规范性法律文件系统化的视角展开分析。

1.土地整理监管法律编纂之适用

法律编纂是立法的最高形式，它能够让一个法律部门的全部法律规范彼此协调并形成完备的体系。进行土地整理监管法律编纂至少意味着在土地整理立法这一独立部门法体系中对相关监管法律规范进行系统研究，虽然其作为一类独立部门法体系的必要性还存在疑问，但就我国各类土地整理监管相关法律规范进行整合实属必要。毕竟从1989年1月1日起施行的《土地复垦规定》到2011年3月5日颁布实施的《土地复垦条例》，皆就“曾作农业利用但因各种自然或人为原因造成破坏、废弃的前耕地”[13]之土地复垦问题以行政法规的形式作出了专门、特别、实施性规定，在事实上形成了我国就土地复垦立法和土地整理立法分别作单列规定的立法习惯。而我国土地整理相关特别、实施性立法至今仍停留于部门规章层面，并未上升为行政法规以上的高位阶专门规定。对此，可借鉴《湖南省土地开发整理条例》、《天津市土地开发整理管理规定》等土地整理综合性地方性法规、地方政府规章的立法经验，将国土资源部制定的《土地开发整理若干意见》、《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》、《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》、《国家投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法》、《土地开发整理规划管理若干意见》、《土地开发整理项目资金管理暂行办法》等土地整理单行性部门规章统一整合编撰为一部《土地开发整理条例》，在行政法规层面与《土地复垦条例》并列成为我国土地整治领域的两部高位阶立法，最终推动《土地整治法》的出台而形成完备的土地整治部门法体系。在《土地开发整理条例》中，应就土地整理监管予以系统规定，为解决土地整理监管相关法律规范的竞合问题、解决前述土地整理监管工作中存在的各类具体问题指引方向，进而对土地整理监管法律关系之适用提供更为系统的规范指引。

2.土地整理监管法律汇编之适用

进行土地整理监管法律汇编即是将土地整理监管相关法律规范汇编成册，其主要目的就是便于土地整理监管法律关系各方主体更全面系统地了解、查阅土地整理监管相关法律规范，推动提升各方主体对土地整理监管的认知与评价能力而切实地参与土地整理监管活动。当前有关土地整理监管的法律汇编并未单独进行，主要是将其置于土地法相关法律汇编中附带性地进行。现有土地法相关法律汇编主要为中国法制出版社2013年出版的《最新土地法律政策全书（第4版）》、法律出版社2013年出版的《中国土地政策与法律实务应用工具箱（第2版）》、中国法制出版社2012年出版的《中华人民共和国土地法典（最新升级版）》、法律出版社2012年出版的《中华人民共和国土地法律法规全书（2012）》、中国法制出版社2011年出版的《土地法律·法规·规章》等。虽然这些法律汇编定期进行，甚至已经形成各自完整的逐年出版序列，但总体上更新速度仍然较慢，尤其缺乏对土地整理乃至土地整理监管的专门化、专业性法律汇编。建立开源式、互动百科化、专门化的土地法律汇编（或土地整理法律汇编）电子平台是信息时代下解决该问题的最佳选择。

（三）土地整理监管法律关系的规则适用

土地整理监管法律关系的构建是以土地整理监管法律规范的存在为前提的，研究土地整理监管法律关系的规则适用实质上是对土地整理监管法律规范的具体规则进行补正或创新。土地整理监管法律关系在土地整理监管法律规范内容领域的规则适用，可尝试以土地整理监管软法规则、土地整理监管裁判规则、土地整理监管评价规则为视角，从土地整理监管法律规范的具体规则设计方面展开分析。

1.土地整理监管软法规则之适用

“所谓硬法是国家立法中的那些具有命令—服从行为模式、能够运用国家强制力保证实施的法律规范。所谓软法亦即不能运用国家强制力保证实施的法规范。”[22]实施“软法之治、软硬并举”的混合法制模式，能够最大限度地整合国家强制与社会自治两种机能。将软法规则应用于土地整理监管法律规范中，可有效调动公权主体与私权主体两方面的积极性，而全面回应多元化的土地整理监管法律关系主体，以实现多样化的土地整理监管利益诉求。土地整理监管软法规则当是土地整理监管法律规范的应有之义，它强调更多协商、更少强制和更高自由，可与作为各种管理关系、协作关系和自治关系之总和的土地整理监管法律关系形成有机的内在联系。就土地整理监管法律关系的较弱主观性、较强客观性的客体（如物、精神产品）而言，适用柔性较高的软法规则进行调整，可强化土地整理监管法律关系社会自治机能而节约有限的土地整理监管制度资源，并有助于排除地方或行业潜规则的滋生以提高土地整理监管法治化的水平。

2.土地整理监管裁判规则之适用

“有法司法”和“无法司法”这对概念是由美国著名的社会法学家庞德提出的。有法司法是指根据权威性的律令、规范和指示进行司法，而无法司法指判案时法官可以自由裁量。[23]土地整理监管裁判规则应在“有法司法”和“无法司法”之间实现平衡与结合，以调和土地整理监管法律规范稳定性与土地整理监管活动事实变化性之间的矛盾。此外，土地整理监管法律规范先天的滞后性使得它不能穷尽土地整理监管的所有问题，纵使有所规定也不能不加区分地适用。土地整理监管法律规范在保持权威性的同时应适当地预留一定的自由裁量空间，故土地整理监管裁判规则更显其适用必要。透过土地整理监管裁判规则之适用，推动土地整理监管法律规范更贴合国情民意、更适应社会发展，将土地整理和土地整理监管的最新政策、实践、利益诉求与实现土地整理监管法律关系各方主体权利义务、权力责任关联起来，为各种现实纠纷的解决提供切实有效的具体措施。

3.土地整理监管评价规则之适用

“应然与实然的‘二分法’理论最早由边沁提出，后来又由奥斯汀继承和发展，它是分析法学派的重要标志。‘二分法’理论实质上是两种研究法律规范的视角，第一种视角可以概括为‘法律应该是什么样的’，即应然的视角，第二种视角可以理解为‘法律实际上是怎么样的’，即实然的视角。”[24]土地整理监管评价规则应基于“二分法”理论进行设计。一方面从土地整理监管法律关系乃至土地整理监管法律规范的应然层面出发，制定更加符合人们理性和道德标准的评价规则；另一方面从土地整理监管法律关系乃至土地整理监管法律规范的实然层面出发，制定切合土地整理监管事实的评价规则。既要立足于立法文本，对土地整理监管法律规范的内容设计与技术运用进行价值判断，通过静态分析得出优劣与否、水平高低的结论；也要立足于立法作用，对土地整理监管法律规范在土地整理监管实践中发挥的实际效用进行事实判断，通过动态分析得出积极与否的结论，进而在价值与事实层面，探寻科学可行的土地整理监管法律规范完善途径。

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1673―2391(2014)05―0071―07

2014-03-07 责任编校：江 流

教育部人文社会科学研究一般项目“我国土地整理监管法律问题研究”（13YJC820111）