“应急警务”概念考察

郭永良

（1.中南财经政法大学，湖北 武汉430073；2.中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊065000）

“应急警务”概念考察

郭永良1，2

（1.中南财经政法大学，湖北 武汉430073；2.中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊065000）

应急警务理论处于初创阶段，对于“应急警务”概念的认定有“学科说”、“组成说”、“临战说”、“危机说”、“处置说”、“综合说”等粗浅之分。每一个角度的定义都能说明应急警务的部分本质，同时皆有其缺失，殊难对其作圆满且周全的定义。从系统的角度，通过考察其目的、对象、途径等核心要素来说明应急警务之特征，可获得对应急警务内在本质和整体规律的新认知。

应急警务；突发事件；应急处置

目前，学界对应急警务的研究如火如荼，但是对于其最基本范畴—“应急警务”概念的厘定尚处于粗浅的讨论之中，亟需对其进行梳理、评析甚至重新认定，以尽快达成应急警务理论的根本共识，推动该领域理论研究的深入以有效指导警务实践的开展。

一、应急警务研究概述

关于应急警务的内涵及其外延充满了疑问和争议，据目前所掌握的材料，笔者将其归纳为以下五种：一是“学科说”。该学说是从学科建设的角度出发对应急警务进行界定。例如，赵志飞认为，“应急警务学”是一门以公共突发事件应急处置为主要研究对象，专门研究公共突发事件发生与发展规律及其警察应对策略方法的警察学科。[1]二是“组成说”。该学说认为应急警务是政府应对突发事件的构成单位。例如，李国军认为，“作为政府应急体系的重要组成部分，公安机关在应对各类突发事件中经历严峻考验，探索形成了一套应对突发事件的有益经验”。[2]刘阳怀认为，“警察应急作为国家应急的重要组成部分，是国家应急力量的支撑性要素”。[3]三是“危机说”。该学说将应急警务与危机管理相勾连，认为其是危机管理理论的组成部分。例如，付有志认为，“危机警务是一种具体警务，是警察实施危机管理的行为总和”；[4]张兆瑞认为，“危机警务是警察部门在危机状态下履行治安行政管理和刑事执法职能的非常规警务，是政府危机管理的重要内容和强力措施”等。[5]四是“处置说”，它是将应急警务定位为突发事件的应急处置。无论是上述的“学科说”、“组成说”，还是“危机说”，基本上都将应急警务活动定义为应急处置。五是“综合说”，它是以简单概括的方式对应急警务的内涵进行界定。例如，郭太生等认为，应急警务是指“公安机关人民警察在参与突发事件应对过程中的工作内容的综合”。[6]

二、应急警务研究之评析

显而易见，“学科说”将应急警务定位于在突发事件应急处置过程中的警务活动，对象明确，但是无论如何，把一种类型的警务活动定位为一个学科是不妥的，尤其是在基本范畴尚有质疑的研究阶段。如若必须要建立学科的话，应急警务学也只能是一门松散的，囊括了其他许多诸如警务情报、警务指挥、警务战术、警务舆论、警务心理等学科（理论）的内容，而只是冠之以非常态的秩序观念，即“应急”的学科。

“组成说”把警察和政府的应急体系联系在一起有其可圈可点之处，因为按照《突发事件应对法》第7条之规定，各级人民政府是突发事件应对的主体,公安机关的应急警务理当是其组成部分。但该说仅仅将应急警务作为政府应急系统的组成，而不对自身的特点进行论述，失去了主体性，容易与其他政府部门混为一谈，不利于应急警务的开展。

“危机说”凸显危机状态下警务的“非常规”，以示与常规警务的不同。但对何谓危机，是否包括战争、紧急状态、戒严等并没有作具体说明，不利于应急警务实践的开展。

“处置说”将应急警务定位为突发事件的应急处置（阶段），一方面不符合突发事件的生命周期理论及其发生、发展、消弭过程；另一方面，将警察排除在其他阶段的应对主体之外，与警察自身固有的“维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产、保护公共财产”（《人民警察法》第2条）职能也有较大出入。

“综合说”虽然比其他定义更为精确，且指明了应急警务的本质特征，但是该定义将应急警务概括为“工作内容的总和”，以事务性、策略性、战术性的内容填充并指导应急警务研究，不免会沦为一个工作手册式的汇编，而缺失理论导引作用。

三、重新定义应急警务的思考

结合应急警务本身之属性并纵览以上各种定义，不难发现，存在一些基本的共识。一是，对于应急警务之主体，虽然表述不同，但都认可为“公安机关及其人民警察”。二是，对于应急警务的目的，当前的研究多集中偏向于国家稳定和社会秩序的维护上，而不太重视公民权益的保护。三是，对于应急警务之应急对象，大多都指向具有不确定性、非常规性和难以预见性的突发事件。四是，对于应急警务之应急途径，集中体现的均是“应急处置”。在上述四个共识中，对于应急主体为公安机关及其人民警察之界定自不待言。但是对于应急目的、应急对象和应急途径的厘清，是认识应急警务的根本，笔者拟就此进行探讨。

一是应急目的。应急之目的，不外乎社会秩序得以保障，生命财产得到保护。[7]我国警察人数与统计人口总数比例不到14‰，而西方发达国家的一般标准是35‰，[8]在此种情形下，应急警务自然偏向于国家稳定和社会秩序的维护。例如上述“学科说”认为，应急警务是“维护公共秩序与公共安全的警务活动”，对公民权益只字未提。但是作为现代法治国家，应急警务的目的必须做到二者兼顾，既要有利于保护公民权益，又要有利于有效应对突发事件。

二是应急对象。笔者认为可确定为“突发事件”，而不是其他诸如“公共突发事件”、“紧急案、事件”等。原因有二：一方面，根据《突发事件应对法》第3条的规定来看，突发事件已经成为法律概念而非学术概念。法律概念之特征已经被穷尽描述，从而其概念内涵稳定性高，不容因学科旨趣而有不同。作为执法部门的公安机关，在应急警务中用“突发事件”更有利于警察执法。二是从实质上讲，其他表述都是指事件对社会的破坏作用，强调危害性，只是表现形式和侧重点不同。使用“突发事件”这一词，能够将这些强调不同侧重点，并具有不同表现形式的危害性事件都纳入进来。

三是应急途径。目前，应急警务概念定义的“应急处置”多是认为警察应当在该阶段发挥主要作用，其实不然。突发事件遵循着其生命周期，而且其各个阶段并非截然分开，而是相互交织的。这就要求改变当前以应急处置阶段为主的应急管理思维或者概念认定模式，而转为全过程应对，强调应急警务对突发事件的预防、准备、反应和恢复的参与。

此外，当前的应急警务研究一般将应急警务归为“特殊警务活动”或者“特别警务活动”却并不对其“特殊”或“特别”之处进一步阐释。虽然在应急状态下，应急警务在一定程度上不受常态的程序模式和作用模式限制，但是“从行政职能的独立倾向来看，强调行政的特殊性可能造成执行权在国家职能结构中的割据或者变质”。[9]由此，笔者不建议强调应急警务的特殊性。

综上，笔者认为应急警务是指享有应急处置权的公安机关及其人民警察为了维护国家安全和社会秩序，保护人民生命财产安全，依法参与到突发事件应对过程中的警务活动。

[1]赵志飞.中国应急警务理论的探索与创建——兼谈将“警察临战学”更名为“应急警务学的思考”[J].湖北警官学院学报,2009(7).

[2]李国军.公共危机管理视角下的应急警务[J].湖北警官学院学报, 2009(4).

[3]刘阳怀.警察临战学视域中的警察应急能力建设——菲律宾马尼拉劫持人质事件的启示[J].湖北警官学院学报,2011(1).

[4]付有志.危机警务的概念化[J].中国人民公安大学学报,2003(1).

[5]张兆瑞.危机管理与危机警务[J].江苏警官学院学报,2005(4).

[6]郭太生,贾俊强.应急警务：从实践到理论的统一[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2013(2).

[7]戚建刚,郭永良.《武汉市突发事件实施办法（草案）》若干问题研究[J].武汉科技大学学报(社会科学版),2014(1).

[8]金自宁.解读“治安承包”现象——探讨公法与私法融合的一种可能性[J].法商研究,2007(5).

[9][德]汉斯·J·沃尔夫,奥托·巴霍夫,罗尔夫·施托贝尔.行政法（第一卷）[M].高家伟译.北京:商务印书馆,2002:170.

D631

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1673―2391(2014)05―0055―02

2014-04-08 责任编校：谭明华

中南财经政法大学2014年研究生创新教育计划通融型拔尖创新人才培养项目“现代应急警务工作机制及其法制化”之阶段性成果，项目编号：2014RT04。