交巡警合一警务体制改革探析

罗丽娅，唐 洪，裴东海

（湖北警官学院 治安系，湖北 武汉430034）

交巡警合一警务体制改革探析

罗丽娅，唐 洪，裴东海

（湖北警官学院 治安系，湖北 武汉430034）

交巡警合一在我国有些城市进行着探索，而且在实行中有着分分合合的变迁。交巡警之合，是基于其职能有交叉之处；交巡警之分，则是由于道路交通状况和治安形势的发展变化引发了很多问题，如法律空白的尴尬、社会面违法犯罪流动性加大、公安效益难以评判、民警压力大之类。针对这些问题，公安机关应完善交巡警管理体制，不断探索和完善交巡警合一的警务模式，以更好地发挥其打击违法犯罪、维护社会治安、服务人民群众的重要作用。

交巡警合一；警务体制改革

交巡警合一是西方已经实行了40多年的警务模式，但在我国，交警和巡警长期是分离的。交警主要负责市区和公路的道路交通秩序管理、交通事故处理和相关的道路交通安全管理工作，并负有维护治安秩序的职责。巡警主要负责市区的巡逻、治安和交通秩序管理以及110先期处警。可以说，交警、巡警长期以来作为公安机关的两支重要力量，在打击违法犯罪、维护社会治安、服务人民群众等方面发挥了重要作用。但在工作中，它们职能交叉、警力重复设置、执法权限单一，制约了公安机关整体战斗力的发挥，影响了交警、巡警的执法力度。基于此种弊端，有些地方的公安机关开始试行交巡警合一的警务体制改革。

一、交巡警分合的变迁

1997年，江苏公安机关在全国率先将交警与巡警合并，实行交巡警既管交通又管治安的警务模式，并在2000年全面完成交巡警合并改革。目前，江苏、重庆、福州等地已成功运行此种模式。但在交巡警改革中，交巡警分分合合屡见不鲜。比如上海，1999年3月交警、巡警合署办公，成立交巡警总队，2005年又重新分离；2004年2月，海南省海口市公安局交巡警支队成立，2008年12月，交巡警重新分离；浙江、郑州、成都也在交巡警合并之后又分离了。

交巡警之合，是基于其职能有交叉之处。两者的执法管理形式均以巡查为主，都是公安机关直接面对人民群众的警力。由于现行的体制、职责权限等方面的原因，交警、巡警分设的机构体制和工作机制，造成了交警、巡警之间职责不清、关系不顺，影响了交警、巡警的执法力度。

交巡警之分，则是由于道路交通状况和治安形势的发展变化。以上海为例，实行交巡警合一6年多来，上海机动车和非机动车数量快速增长，城市道路交通拥堵问题比较突出，部分区域的道路交通事故发生率仍维持在较高水平，增加了道路交通管理工作的复杂性和艰巨性，客观上需要一支专门维护交通秩序、实现道路交通管理专业化、进一步提高城市道路交通管理水平的队伍。随着上海经济的迅速发展和社会变革的多元化趋势，影响社会治安的不稳定因素有所增多，加强民警在辖区、街面以及社区重点、要害部位的治安巡逻和治安防控，进一步加强和完善街面治安巡逻的机制也势在必行，需要有专业的巡逻队伍。因此，交巡警又各自分离。再拿学习上海的海口来说，也是基于治安形势的变化，需要让交警和巡警各自承担不同的职能，有利于社会治安和交通的细化管理。

另外，上海和海口都存在着共同的困扰：2004年起实施的《中华人民共和国道路交通安全法》明确规定了公安机关交通管理部门及其交通警察是道路安全管理的执法主体，而交巡警合一后同时以交警和巡警的名义进行道路交通执法的体制，从执法主体的角度已不适应国家法律要求。

目前还在实行交巡警合一警务模式的还有重庆。重庆为了构筑交巡警平台，精减了机关工作人员，充实了基层和一线力量，使街面见警率大大提高，有效增加了社会防控的有警时间和有警空间，在提高警务效能、应急处突、服务群众等方面取得了明显成效。

2013年2月，湖北省襄阳市公安局到重庆等地调研后，党委专班进行研讨决定实施交巡警合一的警务体制改革。重庆的交巡警合一，是属于机构的合并。襄阳市公安局结合当地实际情况，采取“不变体制变机制”的做法，保留交警支队和巡警支队机关，但对其进行了大规模的裁撤，建立了以街面交警、巡警合成作战为核心的移动警务平台巡防机制。

襄阳移动警务平台建立后，在城区公安分局及交、巡警支队的领导下，各警务平台加大了交通管理、治安防控力度，服务群众的职能也得到加强，取得了较好的治安效果和社会效果，但在实践中也出现了一些需要研究的问题。本文以襄阳市公安局交巡警合一的改革实践为例，试就交巡警合一体制的有关基本问题谈些认识。

二、交巡警合一存在的问题

（一）法律空白的尴尬

如前面所提到的，《道路交通安全法》明确规定:“公安机关交通管理部门及其交通警察是道路交通安全管理的执法主体。”现行的交巡警统一执法，即同时以交警和巡警的名义进行道路交通执法的体制，从执法主体的角度已不适应国家法律的要求。公安部目前尚无进行交警、巡警体制改革的思路，没有统一指导交巡警业务工作的机构；全国人大也未出台有关交巡警一体执法的法律法规。因此，有关省市进行交巡警管理体制改革后，出现多头管理和执法主体不同的问题，在法律文书的签发和服装、警衔的统一上存在难以调和的困难，路面执法中的群众认同也需要一个较长过程。

这种由于交巡警法律地位不明确，导致其职责职权无法可依的问题，各地方政府采取了一些方法。如重庆下发了《关于明确公安机关交巡警机构职能调整的通知》，将交通巡逻警察支（大）队作为各区县（自治县）公安局（分局）的内设机构，但还是让法院对交巡警支（大）队管理交通的主体资格产生了争议。襄阳也有同样的情况，交巡警在街面设立平台，并且实行全天24小时运行。在处理交通违章时，罚单是以平台的名义来开的，如“人民广场平台大队”，没有体现出交通管理部门这一主体，其称呼也值得商榷，这可能会在后期的违章处理等方面带来一些问题。

（二）社会面违法犯罪流动性加大

当交巡警平台成为警务工作重心之时，街面犯罪大大下降。以襄阳为例，平台开通运行5个月后，警务平台负责区域刑事案件同比下降12.78%，“两抢”发案同比下降30.35%，主城区首次出现街头“两抢”案件全天零发案。但与此同时，社会面的违法犯罪流动性却加强了。以重庆为例，大量案件转移到了警力薄弱的社区与农村。用百姓的话来说:“大街上有交巡警站岗，贼娃子看到了肯定会心虚。但平台是死的，人是活动的，像我们这种背街小巷没有平台，也没人巡逻，小偷就经常光顾，比过去还凶。”

（三）公安效益难以评判

公安效益，即公安行为活动为社会提供公共安全产品与服务所取得的效果和收益，它是对公安工作成果的衡量与评价。构筑交巡警平台的花费是不菲的。就重庆来说，一辆固定平台车造价约30多万，而其每年所产生的运行费用则将近80万元。就向重庆学习的襄阳来说，襄阳为了克服重庆不足，采购的是移动平台车，可以根据治安警情和交通状况的变化随时调整位置，但费用更高。一辆移动平台车的采购价格就是120多万，后期的养护费用更是不菲。这对地方政府是个极其沉重的负担。

在有些警界人士看来，这完全是投入与回报不成正比。“它真正能派上用场的功能屈指可数，无非只是处理一般的交通违章和做一些简单的便民服务。”有人认为，交巡警平台虽然提高了群众的见警率，也提高了出警速度，但管事和办案率未见提高。

（四）民警压力大，综合素质短期难以提高

交警、巡警改革的出发点是为了实现一警多能、一警多用。两警合一后，职能增加，业务量增大，警种混搭非但难以起到协同作用，反而减低了各自的专业水准。这些民警受原单位的限制和定向思维的影响，没有系统学习两警合一后业务工作要求与标准，虽然不断培训，但一线基层民警的综合素质短期内难以适应交巡警合一的要求。

襄阳的改革中，原巡警支队和原交警支队都分别对民警重点进行了交通指挥动作、交通管理法规、交通违章处罚程序和治安业务、相关法律法规知识的培训，但时间短，培训力度不够，再加上从理论运用到实际需要有一个过程，所以在处警中，尤其在交通管理上存在一些问题。因为交警自由裁量权较大，怎样把握执法的公正公平，有些巡警在处理中不太适应；在路面巡查中，盘查等技巧的掌握对交警来说也需要一个过程。而且，民警工作压力大，能学习的时间少。重庆和襄阳警务平台采取的都是“五班（早班、中班、晚班、备勤、轮休）三上一备勤”制度，每班8小时轮流执勤，保证全天24小时屯警街头，巡逻车都装GPS且巡逻停靠不能超半小时。这种满负荷的工作量对民警的身体是一个极大的挑战，尤其是重庆，警务平台是开放式的，夏天地面温度高达50度，而冬天则冻得手脚发麻，民警们中暑或感冒是家常便饭，经常带病站岗。另外，平台工作有硬性指标，考核结果与评先评优挂钩。巡逻盘查和交通纠违都有具体任务，实行月考核排名通报。

（五）工作业务上易重交警轻巡警

从总体职能上看，交警的事权内涵丰富、结构完整、覆盖面广，既包括道路交通秩序管理，还承担交通事故处理、车辆牌照管理和检测、驾驶员教育培训和考试、发证等职能，队伍的业务指导和案件的申诉、复议等也比较规范统一。巡警的职能相对比较单一。从路面勤务上看，两个警种在路面巡逻中虽有部分职能交叉现象，但整体上工作的侧重点不同。

在实行交巡警合一的改革中，普遍出现的是重交轻巡，街面治安管理职能不同程度地被削弱。这是因为路面交通违章比较直观，民警既可扣证，又可扣车，且制定交通管理的绩效考核较易，制定治安管理绩效考核较难，因此交通管理的吸附力较强，民警普遍重视对交通违章的纠正处罚，忽视了治安巡查。上海有过此类情况：一些交巡警不乐意做以前巡警的事，注意力放在了处理违章停车和罚款这类事情上。海口也发生过此类情况：交通整治任务繁重，巡逻的人变少，一定程度上影响街头治安防控。交巡警合一时，打击“两抢一盗”专业队的民警，既要进行街头打击“两抢一盗”工作，还得完成交巡警支队整治无牌证摩托车的任务。有时跟踪侦查“两抢一盗”嫌疑团伙，而很多时候为了配合完成交通整治任务，不得不在中途放下正在进行的打击“两抢一盗”工作，一定程度上影响了街头治安防控、打击街头犯罪的成效。

三、完善交巡警合一警务体制的思考

（一）从立法上完善交巡警管理体制，可实行地方立法

交巡警在执法上，一定要与《人民警察法》、《治安处罚法》、《道路交通安全法》等相关法律法规相符合，这样才能做到依法执法、规范执法。还可以在现有的法律基础上，将交巡警工作纳入地方立法计划审议项目，以填补法律空白，明确交巡警法律地位，界定交巡警职责职权，充分发挥其打击犯罪、维护治安、管理交通、服务群众四大职能。[1]在管理体制、机构设置和职能定位等方面也要进行统一、规范。

（二）加强业务技能培训，尽快使一警一能成为一警多能

交巡警合一暂时解决了警力缺乏的问题，但工作任务繁杂，将交通、巡逻、社区、案调集于一身，必然缺少了专业性。针对交巡警合一后民警业务不熟的问题，要采取各种灵活多样的方式，加强民警的法律知识学习，使民警熟练掌握和运用各种治安行政法规，做到依法办事，执法公正；要加强民警的业务培训工作，组织开展交通指挥、查违纠章、治安调解、盘查识疑、现场抓捕等工作方法培训，使交警尽快能开展巡逻防控工作、巡警能做好交通管理工作，提高民警单兵作战能力。要增强民警的群众意识，提高民警联系群众、做群众工作的能力，建立起密切的警民关系。具体来说，可以采取“请进来、走出去”的方式，分期分批举办培训班，结合开展大练兵，组织交巡警学习掌握交通管理和路面巡查技能。注意让原交、巡警搭档执勤，相互学习，努力提高警力资源的综合使用效率。总之，岗位交流、交叉帮带、业务培训应是目前行之有效的学习方式。

（三）在制度上加强监管的约束力

一警多能的勤务模式也意味着权力集约。权力的集约难免让人产生疑问：交巡警会否滥权？如何保证执法的规范性？确实，在实践中,由于是新的开始，交巡民警的很多执法行为超越了自己原有的执法经验和范畴，一切都得从最基础的环节开始，边学习边处理，容易出现执法不公的现象。因此，要充分运用当前先进的科技装备监督,利用科学的管理方法敦促,应用信息化平台审查考核,来实现交巡警执法工作的透明化、规范化、公正化,真正建立起一个现代化的、科学化的执法监督管理体系,维护社会公平正义。[2]具体来说，一是要坚持警务公开，在法律允许的范围内，公开执法依据、执法权限、执法程序和执法结果，不断增强执法工作的透明度。二是要建立特邀监督员制度、警民联系制度、执法办案回告制度、案件回访制度和领导公开接访等制度，完善外部监督机制，不断畅通外部监督渠道，自觉接受人大、政协、检察院、法院、人民群众和新闻舆论的广泛监督。三是要认真对待人民群众的批评、投诉、申诉、控告和举报，切实解决群众提出的问题，取信于民。四是在内部监督上要强化个案监督、错案追究和定期执法考核考评等。[3]

为了规范民警执法，重庆市公安局制定了《重庆市公安局交通巡逻警察勤务工作规范》、《交巡警执法执勤标准化手册》，规范执法办案程序。交巡警总队出台了“十六条便民利民措施”和“八个一律纪律规定”，加强内部的纪检监察与督察，把提高执法公信力作为交巡警班子建设和队伍管理的重中之重。

（四）派出所的工作要做实做细，实行社区民警专职

派出所是公安系统的基层组织，承担着收集情报信息、管理辖区人口和重点行业、危险物品、办理简单刑事案件和治安案件、进行治安纠纷调解、接受群众报警求助等重要任务。可以说，派出所工作是公安工作最主要、最关键的基础工作,它处在打击犯罪、保护人民、维护社会稳定的前沿阵地,是党和政府联系群众的桥梁和纽带。重庆交巡警的扩张曾撤销了193个派出所，大量的基层民警被抽调到交巡警大队，导致一个万人社区原先由四五个民警负责，后来只剩下一两人，治安管控难以落实，群众办事难。后来，重庆被裁撤的派出所也陆续恢复。

在襄阳的交巡警改革中，派出所的负担（平台民警接处警、纠纷调解率达到60%）被大大减轻，但派出所的工作并未松懈。依托警务平台的交巡警大队与派出所的巡防连接不畅的问题现在正在探索联情点对接模式。确立联情点，社区民警和平台民警做好对接工作。派出所确定专门的社区民警，全面服务于社区工作。社区民警不值班、不办案、不参与规模调警，专职开展社区警务工作。推行社区警务“1+ N”模式，由社区民警带领“网格员”全面做好人口管理、治安巡逻、防范指导、矛盾排查调处等基础工作，把社区警务做实、做细、做活，夯实公安工作基础。这对社会面违法犯罪流动性加大的问题是一个较好的解决方式。

（五）切实加强与群众的联系

重庆、上海、襄阳等地的交巡警改革都有自己的地方特点，但改革的衡量标准应以是否有利于人民群众为根本。无论交巡警平台也好，还是社区岗亭也罢，这其实都只是形式，我们对交巡合一警务体制应在实践的基础上再认识，进一步理清思路，切实增强警务改革的信心。民警办案必须要以基层基础工作作保障，做好了群众基础工作，不但有助于打击犯罪，还能够最大限度地预防犯罪。例如，结合交巡警工作实际，以便民、惠民、利民为宗旨，推出交巡警平台和交巡警博客，优化配置信息警务资源。这样既密切了警民关系，也形成了丰富多样的信息收集渠道，在一定程度上可降低求助类警情，缓解警力紧张的问题。这些工作的投入相比交巡警平台的投入是微不足道的，但是效果却很明显，可以说是公安效益的一个集中显现。

（六）实行人性化的管理

交巡警合一后，民警的工作量趋于饱和，承受着极大的身心压力。在警力紧张难以缓解的形势下，一定要做好民警的后勤保障工作，实行人性化管理。首先应加大投入，将给予交巡民警的各项福利待遇(如超时补贴、高温补贴、低温补贴等)落到实处；其次要注意民警的思想动态，深入了解民警的真实想法、工作和生活情况，有针对性地落实组织关怀；三是要让民警的压力有舒缓的渠道，如组织各类文体活动，聘请心理专家进行心理辅导培训等，提高民警自我释放、调节缓解心理压力的能力。

[1]萧仁武.立法规范交巡警模式[J].公民导刊,2012(2).

[2朱红军.公安交巡警现代警务机制建设初探[J].吉林省教育学院学报,2010(12).

[3]徐晓丽,涂登辉.浅谈交巡警执法规范化的必要性及其路径思考[J].法制与社会,2011(8).

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1673―2391(2014)05―0010―04

2014-03-10 责任编校：边 草