区域贸易协定中的多边环境协议所涉问题浅析

杨培雷

（上海财经大学 国际工商管理学院，上海 200433）

环境管理

区域贸易协定中的多边环境协议所涉问题浅析

杨培雷

（上海财经大学 国际工商管理学院，上海 200433）

区域贸易协定框架下的多边环境协议涉及的主要问题可以概括为RTAs的环境条款类型、制度基础与制度选择问题，RTAs环境影响评价问题，RTAs的环境合作问题，RTAs环境标准、环境法实施与争端解决机制问题以及RTAs的公众参与环境保护问题等。贸易与环境问题的结合一直具有争议性，区域贸易协定在文本上达成的环境标准与贸易的结合要得到真正的实施，后续的努力至关重要，这些努力包括环境对话与合作、环境保护资金来源、公众参与等。

区域贸易协定；多边环境协定；环境合作；环境标准；公众参与

贸易与环境问题最早出现在贸易协定中始于1992年美国、加拿大、墨西哥三国订立的北美自由贸易协定（North American Free Trade Agreement，NAFTA）。该协定不仅在主协定中有环境条款，而且制定了环境问题子协议，即北美环境合作协议（North American Agreement on Envi-ronmental Co-operation，NAAEC）。在此之前，贸易协定中要么不涉及环境问题，要么仅仅限于“例外条款”（以GATT的第20条为范本）[1]。目前区域贸易协定总数达400多个，绝大多数区域贸易协定（Regional Trade Agreements，RTAs） 都包含了环境条款。不同的RTAs涉及的环境条款的范围和内容不同。有的RTAs专门设立章节就环境问题作出约定；有的RTAs在“例外条款”中作出约定；有的RTAs在子协定中对环境问题作出约定；有的兼而有之，将环境的一般性问题纳入主协定，将环境的特定问题纳入子协定；也有的本来不包含环境条款，后来作出补充协议[2]。

本研究在梳理世界主要区域贸易协定（RTAs）的基础上，首先分析RTAs的环境条款类型；其次，归纳、概括RTAs的环境条款所涉其他主要问题；最后，给出简要评价。

1 RTAs的环境条款类型

RTAs的不同类型，具有不同的功能。概言之，RTAs主要包括自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济伙伴关系和区域一体化五大类型，自由贸易区的主要功能是削减关税，增进经济合作；关税同盟与共同市场的主要功能是内部取消关税，对外统一关税，深化经济合作；经济伙伴关系的主要功能是建立改善经济关系的对话机制，促进经济合作；区域一体化的主要功能是经济、政治、社会领域全面合作。RTAs中涉及环境问题的协议条款的主要内容包括环境合作、环境标准、环境法的实施、程序保障、争端解决机制、成员方的权利、公众参与等[3]。这些内容，在不同类型的RTAs中各有侧重。RTAs环境协议的关键条款主要有：重视环境保护或可持续发展；承诺有效执行本国环境保护法；承诺实施相关环境标准；实施程序保障、公共参与，以保证国内环境法的执行；严格遵从环境问题的争端解决机制；保持自由贸易协定与区域或多边环境协议的承诺一致性；贸易原则的环境例外条款；执行协议的公众参与机制。

2 RTAs的环境条款所涉主要问题

概括而言，RTAs的环境条款所涉主要问题分别是环境影响评价问题，环境合作问题，环境标准、环境法实施与争端解决机制问题，公众参与环境保护问题。具体内容分述于下：

2.1 环境影响评价问题

RTAs环境影响评价（Environmental Assesment of RTAs），包括事前评价（ex-ante assesment）和事后评价（ex-post assesment）。事前评价是成员国对采纳RTAs前的评价，是构成规划、设计和论证协议的一个组成部分。事后评价则是评价协议采纳后的实际效果，目的在于深化或改善行动方案。除了有助于政策制定者规划、设计RTAs，避免或减少环境破坏外，环境评价条款还旨在推动政府间的环境合作与对话。而且，在RTAs中关于环境评价的透明度和参与度的规定，保证了公众特别是当地社会团体能够发表意见，并参与到RTAs的设计与执行中去。欧盟于1999年开始实施对主要的多边和双边贸易协定的可持续影响评价 （Sustainability Impact Assesments, SIAs），目的在于弄清这些协定的经济、社会与环境影响。欧盟于2002年发布的《可持续影响评价通讯》 （the 2002 Communication）成为政策指导，但是并不具有严格的法律约束力。美国1999 年11月颁布了《13141号执行令：贸易协定的环境影响评价》 （Executive Order 13141，Environmental Review of Trade Agreements，November 1999），2000年12月出台了实施《13141号执行令：贸易协定的环境影响评价》的指导原则，2002年颁布了《2002贸易法案》（the Trade Act of 2002），对RTAs环境影响评价作出了相关规定。

2.2 环境合作问题

RTAs的环境合作条款目标宽泛，包括增进区域环境保护、可持续发展合作、环境立法合作、环境政策合作、环境科研合作、环境管理与制度建设合作、增进环境政策透明度与公众参与等。环境合作条款，或在主协定中，或在副协议中，或通过联合声明作出共同安排等。美国、加拿大的RTAs将各方的环境义务写入主协议中，而将环境合作的目标与措施在副协议中加以阐明；欧盟的RTAs往往对环境问题作出独立的安排[4]。

RTAs关于环境合作范围和内容各不相同。与RTAs的其他条款一样，环境合作条款的范围和内容决定于诸多因素。其中，最主要的影响因素是：第一，地理相邻性以及经济关联性有助于环境合作协议的达成，并影响环境合作条款的范围与内容。第二，RTAs环境合作的范围和内容受各成员发展水平的影响。一般来说，RTAs成员方的发展水平差别较大，则环境合作问题就较为突出。北北贸易协定 （North-North TradeAgreement）中环境合作协议并不普遍，而在北南贸易协定（North-South Trade Agreement） 中环境合作协议却普遍存在。第三，RTAs环境合作的资金问题。充分的资金来源是环境合作实施的重要条件，然而，在RTAs的环境合作协议中很少对资金来源问题作出明确规定，而只有一般性的声明。如加拿大—哥斯达黎加协议（the Canada-Costa Rica Agreement） 约定双方采取一案一议的办法为合作行动提供资金；又如美国—智利协议（the US-Chile Agreement）规定提供的资金额依据管理需要和资金可得性而定。发达国家即使为环境合作提供资金，也往往与贸易问题相互关联。

2.3 环境标准、环境法实施与争端解决机制

站在不同角度，对于环境标准与贸易关系的看法是不同的。例如，新西兰《环境标准与贸易协定一体化框架》中表达的环境标准与贸易关系的基本看法是保持环境保护的高标准，不仅问题本身很重要，而且它与经济繁荣目标是完全一致的。我国的环境标准与贸易关系的国内和国际目标是在贸易和环境管理的两个方面建立健全可持续性的政策，保证各项政策措施得到多方支持。通过精心设计，贸易协定能够消除日益增长的经济活动所带来的危害。如果贸易对发展是至关重要的，那么，环境标准不应当用作保护主义的籍口，环境保护目标不应成为服务于歧视性贸易的工具，缔约政府应为了实现自己的目标来设定环境标准，而不是迫使其他国家必须满足某个标准，因为并非所有的国家都具有相同的技术条件。

关于程序保障（Procedural guarrantee），绝大多数的RTAs都含有所谓“最低限度的环境保护程序标准”（minimum prosedural syandards of environmental protection）。相应的条款规定各成员方应当采用完全司法程序（adequate judicial procedure）、准司法程序（quasi-judicial procedure） 或管理措施（administrative proceedings）对环境违法行为造成的后果进行补救。

关于争端解决机制，存在两个基本类型：其一，国家与国家之间的争端解决机制（state-tostate mechanism），主要包括质询机制、补救机制和对话机制，这类争端解决机制可见于NAAEC、CCAEC、CCRAEC，还见之于美国与约旦、新加坡、智利、摩洛哥、澳大利亚等国家订立的协定。另外，还包括公开听证（open hearing） 与公众参与（public participation） 机制，这类机制在美国与澳大利亚的协定、北美自由贸易协定中有专门的条款加以规定。其二，公众投诉机制（public submission mechanism）。公众投诉机制规定，任何一个成员方的居民都可以投诉成员方不履行环境执法义务的行为。一旦被裁定为有效，将记录在案，被投诉的成员方政府有义务随时对相关问题进行答辩和说明。这种机制也被称为“阳光战略” （the“Sun Shine”Strategy），目的在于避免成员为获得竞争优势而降低环境标准，强化环境条款的执行力度。虽然在北美环境合作协议（NAAEC）、加拿大—智利环境合作协议（CCAEC）、加拿大—哥斯达黎加环境合作协议（CCAEC）、美国—中美洲—多米尼加自由贸易协定（US-CAFTA-DR）中都有公众投诉机制的安排，但是仅北美环境合作协议框架下被运用的较多。尽管目前公众投诉机制的运用尚不普遍，但是，这种机制仍被认为是一种有效的机制，因为只有当地居民才能够真实了解环境法的执行情况，并且环境保护关乎当地居民的切身利益，他们有动力促进环境保护。进一步来说，当地居民是最好的“环境警察”。当然，这种机制也有不足之处，表现为当地居民往往仅仅关注涉及切身利益的当地环境问题，对于与其自身利益不相关的环境问题则较少关注。

2.4 公众参与环境保护问题

多数RTAs明确规定，缔约各方应当就总协定中的环境条款或环境副协议征求公众的意见。如美国与其他国家订立的RTAs均有关于透明度的规定，并特别强调公众拥有对各项措施的评价权利[5]。此外，还规定协定各方应为公众提供机会，让公众参与到环境条款的执行过程之中。又如MERCOSUR环境框架协议中，有关增进公众对环境问题的有效参与之规定，不仅见于总则，而且见于条约主体文本和原则性规定部分。

有些RTAs规定，协定各方应采取进一步措施保证公众参与环境问题，比如“公民投诉机制”。如前所述，北美环境合作协议（NAAEC）、加拿大—智利环境合作协议（CCAEC）、加拿大—哥斯达黎加环境合作协议（CCAEC）、美国—中美洲—多米尼加自由贸易协定（USCAFTA-DR）中都有公民投诉机制的安排。美国与澳大利亚的协定、北美自由贸易协定中有专门的条款规定公开听证（open hearing），以保证公众的知情权和公众参与（public participation）。

有些RTAs规定，区域贸易协定框架下的环境合作执行委员会应寻求非政府组织或个人（包括专家）的意见（可见NAAEC，Article 9.5（b））。这样规定的目的在于引入外部专家、个人和社会集团的智慧，有助于解决争端，促进环境保护。相似的条款在北美自由贸易协定、加拿大—智利环境合作协议中都有体现。在美国—中美洲—多米尼加自由贸易协定、美国—智利自由贸易协定中更加明确地规定：环境事务委员会“应寻求公众见解”，同时“应保证公众参与到他们的工作中去”（可见US-CAFTA-DR,Article 17.5（3），Article 17.5（4）；US-Chile,Article 19.3（2），Article 19.3（3））。

有些RTAs还对公共咨询（public consultation）作出制度化的安排。如NZTCEP环境安排中声明，双方均应建立一个机制，保证公众与非政府组织能够将意见和建议传递到环境委员会。美国—中美洲—多米尼加自由贸易协定规定，环境事务委员会的每一次会议都应向公众开放。NAAEC和CCAEC也规定，环境合作委员会在每次年会的议程中都应有向公众开放的分会场。

除了上述保证公众参与的机制外，还有的RTAs规定了同公众的对话机制或研讨会机制，再者如欧盟—智利协定规定，举行定期会议向社会通报环境条款的执行情况，并征集公众关于协议执行的意见（可见EU-Chile,Article 11）。

3 贸易与环境关系问题简要评价

贸易与环境关系问题一直是RTAs各成员方存在争议的主要问题，尤其体现在发达国家与发展中国家达成的RTAs之中[7]。争议的主要原因是：一些发展中国家担心过高的环境保护标准会成为他们向RTAs发达伙伴市场出口的新壁垒；多数国家认为，贸易协定不是解决环境问题的最佳方式，贸易协定中的环境考量不应具有优先地位；有些国家认为，含有环境条款的RTAs会成为协定顺利达成的障碍；还有的国家担心，鉴于RTAs的做法，多边贸易体系也会将贸易与环境问题相结合。

包含环境问题的RTAs，参加协定的各方达成共识，是成功达成协定的关键。而协调RTAs中的环境问题，并不是一蹴而就的。其过程包括准备阶段、环境与贸易官员的立场协调阶段、优先事项的确定阶段以及消除观点冲突阶段。更重要的是，一旦在协定文本上达成一致意见，并通过后续的努力才能够保证贸易与环境保护的结合，这些后续的努力包括环境对话与合作、环境保护资金来源、公众参与等。

[1]BRUNEI，CHILE.The Trans-Pacific Partnership Agreement[EB/ OL].（2011-12-12）http：//wenku.baidu.com/link?url=ut_qMJT-fawKH7B957pRndnPnij-oTPQ7xDqjvUxO5OVEcyRMsJpqZpd-RCRpQ35NefgCiw8MjBqB7GbZ8XRmTzPBhmclX3dD-r3kJ96-KfjPC.

[2]GERHARDT，TINA.America's Pacific Century?APEC Summit in Hawaii Seeks to Implement Free Trade Agreement of the Asia Pacific Region[N/OL].（2011-11-11）.http：//www.commondreams. org/views/2011/11/11/americas-pacific-century-apec-summithawaii-seeks-implement-free-trade-agreement.

[3]BARNARD，CATHERINE.The Substantive Law of the EU：The four freedoms[M].2 ed.Oxford：Oxford University Press，2007：447.

[4]HOWARD，BRIAN CLARK.4 Ways Green Groups Say Trans-Pacific Partnership Will Hurt Environment[EB/OL].（2014-01-17）.http：//news.nationalgeographic.com/news/2014/01/140117-trans-pacific-partnership-free-trade-environment-obama/.

[5]CAROLYN L，DEERE，ESTY，ANIEL C.Greening the Americas [M].Cambridge：The MIT Press，2002：98.

[6]朱源.新型自贸协定的环保议题谈判及我国的对策[J].中国环境管理干部学院学报，2014，24（1）：1-3，7.

（编辑：周利海）

A Brief Study on Issues of MEAs in Agenda of RTAs

Yang Peilei
（School of International Business Administration,Shanghai University of Finance and Economics,Shanghai 200433,China）

Under the regime of RTAs,the relevant issues of Multilateral Environmental Agreement could be concluded as the following perspectives:categories of environmental agreements, institutional bases and institutional arrangements;environmental assessment of RTAs;environmental cooperation;environmental standards,enforcement of environmental law and dispute settlement mechanism;mechanisms for public participation in the implementation of the agreement.The concluding remarks are the follows:the combination of trade and environment is always controversial issue,which could be negotiated among the membership countries in RTAs,but the effectively enforcement of it ask for lots of extra efforts,including environmental dialogue,environmental cooperation,the availability of environmental protection fund,and public participation,etc.

Regional Trade Agreements(RTAs)；Multilateral Environmental Agreements；environmental cooperation；environmental standards；public participation

D996.9

A 文章编号：1008-813X（2014）05-0001-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.05.01

2014-07-23

杨培雷（1966-），男，安徽阜阳人，毕业于武汉大学世界经济专业，经济学博士，副教授，主要从事国际经济学、世界经济问题的研究。