对公职人员行政不作为现象的再思考——以东莞扫黄风暴为例

周欢

（华中科技大学法学院，湖北武汉430074）

对公职人员行政不作为现象的再思考
——以东莞扫黄风暴为例

周欢

（华中科技大学法学院，湖北武汉430074）

进入21世纪以来，国家公职人员行政不作为现象日渐增多，严重影响着社会的稳定与发展。行政主体思想认识不足、行政部门制度不健全、社会监督力度不够、行政主体自身腐败是行政不作为现象存在的深层原因。对此，应从深化行政部门制度改革、建立完善的社会监督机制、加强对行政权力的制约等方面予以整治。

公职人员；行政不作为；整治措施

我国对行政不作为的研究起步较晚，目前学界对行政不作为尚无统一界定，其中一种观点认为：行政不作为是行政主体负有作为的法定义务而在程序上消极不为的行为。[1]进入二十一世纪以来，随着经济的快速发展和国家公务员队伍的不断壮大，公职人员行政不作为的现象也日渐增多，这严重影响着社会的安定团结，制约着国民经济的持续快速健康发展。因此，分析公职人员行政不作为现象，反思其产生的根本原因，对建立健全行政管理体制、增强公职人员的公信力和促进我国经济社会发展都具有重要意义。本文将从今年的东莞扫黄风暴出发，对公职人员行政不作为现象的深层原因进行剖析，并提出相应的整治措施。

一、案情回顾与分析

2014年2月9日，中央电视台《新闻直播间》、《焦点访谈》等栏目相继曝光东莞市存在严重的卖淫嫖娼等违法行为以及110接报后不出警或推迟出警的现象。该报道迅速引起社会的广泛关注，并引起党中央和公安部的高度重视。随后，广东省委书记胡春华作出重要批示，在全市范围内开展拉网式排查打击行动，这股扫黄风暴很快席卷全国。之后，虎门、厚街、黄江、凤岗等四镇党委书记在全市范围对其失职行为进行公开道歉，并在《东莞日报》刊发公开道歉书。这次专项整治行动暂时取得了阶段性胜利，得到了人民群众的认可，但同时也暴露出当地政府机关和行政执法部门在监管和执法环节存在严重的行政不作为。

对于这次扫黄风暴，我们不能停留在案件表面，要对其进行深入剖析，为社会主义现代化建设积累实践经验。首先，东莞的色情产业链为何屡禁不止，且“闻名全国”？本世纪以来，东莞曾先后进行过多次的大规模扫黄，其中由公安部挂牌的行动也有数次，但为何每次查处过后都会死灰复燃？这不仅与执法部门的行政不作为有关，也与政府监管部门的监管不力有关。其次，在打击行动时期，为何还有少数娱乐场所能照常开业，开展不正当交易，并声称有后台，其中是否存在公职人员为不法分子和违法行为提供保护伞和通风报信的情况？最后，央视记者在今年的暗访中曾两次次拨打110报警，投诉某酒店存在涉黄行为，而当地110为何只接警却不出警，这是基层民警的行政不作为，还是他们对违法行为故意包庇和纵容？总之，案件中有很多问题值得我们进行深刻的反思。

二、行政不作为现象存在的深层原因

这次事件的爆发绝非偶然。在建设社会主义民主法治国家的道路上，这类违法犯罪行为迟早将面临法律的严厉打击和制裁。为了避免类似的案件再次发生，本文从公职人员行政不作为的角度分析了该案产生的深层原因，主要包括如下方面：

（一）行政主体思想认识不足

行政主体思想认识不足可分为两类：主观和客观。主观认识不足是指行政主体理念认识不清，没有充分意识到行政作为是其必须履行的义务，而不是其可以放弃的权利。主观认识不足将直接导致其行政不作为。客观认识不足是指行政主体明晰自己的行政义务，但是缺乏对其不为行为所导致后果的深刻认识，以致在行使职权时出现消极、懈怠和推脱责任等行政不作为现象。行政主体思想认识上的不足直接导致我国日趋完善的法律法规在实际操作中被大打折扣。本案中，公职人员作为行政主体，在思想上缺乏对涉黄违法犯罪活动的严重危害性的深刻认识，以至于在实际执行中缺乏主观能动性，导致出现责任落实不到位、打击力度不到位等现象。而执法机关在执法环节的薄弱使得不法分子更加肆无忌惮，从而导致了不法行为的扩大，严重破坏了正常的社会秩序。

（二）行政部门制度不健全

随着经济的高速发展和行政执法队伍规模的不断扩大，亟须健全和完善公务员选拔与任用制度。公务员选拔机制在一定程度上对建立高素质的国家行政执法队伍起到了积极作用，但公务员选拔、晋级、考核等内部监管制度的不健全也显现出一些弊端。例如，在选拔过程中出现任人唯亲的现象，使得公务员队伍的纯洁性和先进性不断褪色。考核与晋级机制的不透明和不公开也使得优秀人才不能很好地发挥积极作用，使得公务员队伍面临着优秀人才流失和行政不作为现象普遍存在的不良后果。另外，行政问责机制的不规范也是导致官员责任心不强的重要因素。现行的问责机制存在很大的随意性，缺乏具体的标准程序和相关的规范约束，以至于部分官员在工作中常常有恃无恐，因为“下马”之后还可以再调往异地另任高职。我国官员问责复出制度公开透明性方面的不足在一定程度上助长了不良风气，导致公职人员的办事效率低下。东莞历史上曾多次进行大规模扫黄，为何屡禁不止，其中肯定有执法人员打击查处力度不够的原因，执法不严充分体现了执法部门制度的不健全。而本案中110接警却不出警的现象则在很大程度上暴露出执法部门内部的管理缺陷。案发后，四个重点涉黄乡镇的镇党委书记在全市范围对其失职行为进行公开道歉。意识到错误并公开道歉固然值得称赞，但这种道歉是否只是一种安民心的形式，有没有设置一定期限的考察期对其行政业绩进行全方位的考核呢？此外，对于案件中的直接责任人和分管主要领导怎样给予适当的行政处分，也值得我们深思。

（三）社会监督力度不够

社会监督是指社会团体组织或公民个人依据宪法和法律赋予的政治权利，以批评、建议、检举、申诉、控告等方式对各种政治权力主体进行的一种自下而上的监督。社会监督不仅是社会成员参与国家政治建设的有效途径，也是维护其自身利益的一种有效方式，更是我国反腐倡廉工作的可靠保证。我国在推行民主与法治建设的进程中，社会监督是历史发展的基本规律和现实需求。随着信息技术的飞速发展，社会监督的方式也变得多样化，人们可以借助网络、新闻媒体、广播等媒介参与政治生活。虽然社会监督在国家政治生活中具有举足轻重的重要作用，但在实际生活中它的力量却并没有得到最大的发挥，以致于许多行政部门的不良工作作风没有得到及时有效的矫正，部分官员的违法乱纪行为没有受到应有的处罚。东莞的黄色产业“盛行”多年，为何毒瘤迟迟难以铲除？在世界经济衰退的大背景下，东莞的经济发展却未受到较大阻碍，无可否认，性产业为这座城市的GDP做出了一定的贡献。然而，央视媒体的曝光为该产业的发展划上了句号。若不是此次曝光，也许扫黄风暴一时还难以刮起。一位娱乐场所的工作人员曾公开表示：“不怕警察，就怕曝光。”这充分说明了社会监督对不法分子具有强烈的威慑作用，也反映出当地部分警察存在严重的行政不作为。全国的新闻和网络媒体不计其数，为什么不能在早期进行有效的监督曝光？其他地方是否还有别的违法行为没有曝光？总之，社会监督力度还有待加强。

（四）行政主体自身腐败

腐败是指国家公职人员为牟取个人利益，利用权力或职务之便，影响国家正常政治生活的过程。行政主体作为政府相关部门的直接权力行使者，他们的行政执行情况是广大老百姓感受国家政策的一道窗口，也是增强政府公信力的有效途径。然而，在现实社会中存在很多诱惑，有些不法分子为牟取更多的利益，采用威逼利诱、投其所好等方式直接或间接贿赂公职人员，进行违法犯罪活动。少数立场不坚定的公职人员滥用权力，为不法分子提供保护伞，为他们的违法犯罪活动提供掩护。表面上看是监管和执法部门的行政不作为，而隐藏在深处的则是行政主体的权力腐败。[2]本案中，部分娱乐场所经理曾公开向暗访记者表示不用担心警察来查，并声称有后台，有的甚至敢在严厉打击时期照常营业。可以想象得到，必定存在权力腐败分子对这类不法分子给予了暗中支持。这种权力的掩护不仅阻碍了行政部门的执法行为，也使得犯罪分子更加猖獗，更严重的是这种权力腐败将向行政部门内部渗透，并大大降低行政机关在人们心中的公信力。

三、行政不作为现象的整治措施

行政权不仅是一种权力，更是一项义务。为了从根本上减少公职人员行政不作为的现象，可以从如下几项措施进行整治：

（一）深化行政部门制度改革

只有不断健全行政部门内部管理制度，公职人员才会有紧迫感和使命感，从而有效遏制行政不作为和渎职行为的发生。首先，加强内部思想教育工作。党政机关要树立正确的权力观、地位观和利益观，做到权为民用、情为民系、利为民谋，使整个行政机关的行政行为，都体现出现代民主法治精神的公开、公平、公正原则。其次，规范公务员选拔与考核机制。深化内部人事改革，严格选拔优秀人才，通过科学合理的考核机制激发公职人员工作的积极性与主动性。最后，执行严格的行政问责制度。通过健全问责程序，完善问责标准，来强化公职人员的责任意识。[3]

（二）建立完善的社会监督机制

在整个监督链条中，人民群众所占的比例最大，在揭露腐败和维系正义的斗争中俨然成为了监督政府权力的主体。因此，必须依法保障人民群众监督政府的权利，拓宽群众监督渠道，完善群众举报投诉制度。随着近年来网络舆论监督事件的不断发生，以及新闻媒体对公职人员违法或者不作为行为的曝光，网络和新闻媒体已成为监督政府行为的主要平台。与时俱进地实施网络监督也是行政权力监督制约机制的一种创新。所以，在健全监督机制的过程中，要充分发挥媒体监督的作用。

（三）加强对行政权力的制约

为防止出现以权谋私、滥用权力甚至腐败现象的发生，必须对公职人员的权力加以制约。孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[4]如果不对行政权力加以制约，公民的合法权益必然会成为权力滥用的牺牲品。因此，要建立各种相应的监督制度，形成较为严密的层级监督和专门监督体系。此外，还要加大权力腐败的查处与惩罚力度，最大程度地减少权力腐败的滋生。

总之，要切实做到执政为民，就必须采取全方位、立体式的打击与查处方式，从根本上抑制行政不作为现象的发生。

[1]刘永廷.论行政不作为的构成要件[J].法学杂志,2008(2).

[2]刘金国.权力腐败的法理透析[J].法学杂志,2012(2).

[3]刘国军.完善地方政府行政问责体系建设的建议[J].中国发展观察,2008(3).

[4]制约行政权力的路径选择探讨[EB/OL].http://www.e-gov.org.cn/ news/news007/2011-02-20/116030.html,2011-02-20.

D912.1

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1673―2391(2014)04―0085―03

2014-02-24 责任编校：江流