社会转型期党的群众工作路径的新选择——基于社会资本理论的视角

朱孟光

(中共中央党校，北京 100091)

习近平曾指出：“群众工作是社会管理的基础性经常性根本性工作。”[1]“群众工作的本质是密切党群关系”，“群众工作的核心是正确处理人民内部矛盾”，“正确的方式方法是做好群众工作的保障”[2]。党的十八届三中全会又指出：“人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性。”[3]这充分表明了党对于群众工作和党群关系的理性认识，以及对利用社会因素做好群众工作的高度自觉。社会资本与党的群众工作具有内在关联性和耦合性。这种关联与耦合就在于：社会资本是党的群众工作中不可或缺的重要因素。在我国社会转型进入关键期、改革进入深水区、党的群众工作面临新形势和新问题的背景下，运用社会资本理论探索转型期群众工作的新路径，将对做好群众工作，最终建立合作、和谐、稳定的党群关系，带来有益帮助。

一、构建公民参与的关系网络资本，是做好党的群众工作的前提和基础

社会资本理论认为，社会资本是存在于网络中的资产，是从社会网络中获取的内嵌资源(embedded resources)。社会资本作为一种新型资本，它是期望得到回报而在社会关系方面所作的投资。在对公民参与网络的形态和性质进行研究之后，罗伯特·D·帕特南(Robert D. Putnam)指出：“如果说，横向的公民参与网络有助于参与者解决集体行动的困境，那么，一个组织的建构越具有横向性，它就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功。横向组织的成员数量(如体育俱乐部、合作社、互助会、文化团体和自发工会)，应该与好政府有着正联系。”[4]206换句话说，在一个共同体内，横向互动网络越密，公民就越有可能进行为了共同利益的合作。因此，对于政党来说，可以从以下两个方面来利用社会资本：一方面是政党与民众之间的关系，这种联系往往是通过政党与民众组织以及民众个体的关系来实现的；另一个方面则是鼓励民众之间的交流，形成庞大的横向网络联系，提升社会自我治理的能力[5]16。

1.激发社会组织的活力，积极引导社会组织的发展

作为公民参与网络之一的社会组织的发育状况是判定一个国家社会资本丰富程度的重要指数。社会资本理论认为，社会资本是一种公共品，它在很多情况下，是在不经意间创造和积累起来的，它不能由特定的私人部门提供，也不能由特定的政府部门提供，只能在社会成员的交往中自发地产生[6]。鉴于此，党要在对社会组织依法管理和培育扶持的同时，着重转变对于社会组织的领导方式。在市场经济和民主政治的环境下，民主和法治的领导方式更加符合历史潮流。具体来讲，一方面，要推进社会组织明确权责、依法自治。按照政社分开、管办分离的原则，进行社会组织管理体制改革。加快推进社会组织与行政主管部门在机构、人员、资产、财务等方面真正脱钩。通过制定相关政策，确保社会组织在国家法律和政策允许范围之内，建立自律机制，实现社会组织的自我管理和自我完善。与此同时，要健全社会组织分类标准，进一步完善社会组织登记备案制度。健全政府引导、社会参与、第三方独立运作的社会组织考核评估机制，加强依法监管，完善退出机制。另一方面，要发扬民主精神，吸纳社会组织的参与。通过创新公共服务的供给模式，改变把社会成员和社会组织作为单纯享受社会服务的被动接受者的局面，支持社会组织与党的基层组织在服务群众的活动中进行合作，实现党与社会组织协同提供社会公共服务。同时，通过引进社会组织参与党建工作绩效评估，以及发挥社会组织中党员的作用，培养基层党组织与社会组织的良性互动，最终达到社会治理的目的。此外，针对一些社会组织经费不足和人员缺乏的现象，党和政府应积极构建社会组织资金保障体系，通过加大公共财政对社会组织的支持力度，鼓励社会资金投入社会组织，并探索建立社会组织发展专项基金。通过加强社会组织人才队伍建设，提升社会组织工作人员队伍的职业化和专业化水平。

2.鼓励扩展基层群众自治网络

在发挥受组织核心领导作用的同时，倡导公民的合作和团结。在“原子化”的社会中，由于公民之间缺乏交往与合作，政党融入其中尚成问题，更不用说对社会力量施加影响[5]12。改革开放以来，随着基层民主与自治的发展，群众自治成为转型期中国社会的一个重要特征。然而，在这种形势下，党组织功能如何发挥与体现的问题日益凸显。近些年来，一些地区探索了将党支部建立在群众性协会上的模式。它是以党组织为领导核心，通过发挥服务功能，凝聚群众，扩大基层群众自治的范围。这些群众性协会采取了民主协商的方式进行管理，并且开始摆脱传统的“差序格局”，形成一种网络化的“团体格局”。这是社会转型期党投资社会资本的一种新模式。它实现了党组织的功能发挥与基层群众自治组织横向网络联系的扩展，最终达到了二者的融合。

二、发展新型社会规范资本，是做好党的群众工作的基本保障

科尔曼认为，社会规范可以将行动的控制权从行动者转移到其他人手中。“有效规范可以构成极其重要的社会资本。这种社会资本不仅为某些行动提供便利，同时限制其他行动。”[7]随着从计划经济向市场经济的转型，社会各阶层加速分化，群众利益呈现多元化。这就要求转型期党的群众工作，注重利益的协调和社会的整合。而“社会资本实际上在很大程度上是利益结构共同体的代名词”[8]。因此，发展新型社会规范资本可以形成对投机行为的约束机制和社会矛盾的协调化解机制，在增进共同体的利益方面发挥重要作用。

1.建立新型的沟通协商制度

在利益多元的社会，需要采用“正和博弈”的思维，通过沟通协商的方式，明确各群体的利益诉求和彼此关系。作为执政党，要搭建起社会流动的阶梯和社会沟通的桥梁，促进社会各阶层的参与及参与各方的了解，最终实现利益的协调。执政党要倡导建立的新型沟通制度，应坚持自上而下与自下而上的结合，沟通双方互为主体、地位平等。作为政治体制改革重要内容之一的社会协商对话制度，是一种在当前形势下进行沟通协商的有效方式。它可以在中央、地方和基层三个不同层面展开，对话协商的主体可以是群众与党、群众与政府或群众与群众。当前，旨在拓宽各阶层群众进行沟通协商渠道的民主恳谈会、民主听证会，以及居民议事会、村民议事会等等，在全国一些地区兴起。党群面对面协商，通过协商达成彼此的权利与义务，并相互承诺、相互监督，这体现了党群之间的一种“公约”。它“帮助人们理性地开展‘认为’的讨论和行为的‘交换’，通过公约行为的重复统计提示、监督人们去兑现承诺”[9]。这种“公约”的形式，实质上形成了一种规范资本，是社会转型期做好党的群众工作的一个基本趋向。它不仅提高了政府决策的合法性及执行的有效性，而且改善了党群、干群关系。

2.更好地发挥法治在党的群众工作中的作用

帕特南认为，“普遍的互惠规范是一种具有高度生产性的社会资本。遵循了这一规范的共同体，可以更有效地约束投机，解决集体行动问题”[4]202。而“法治”体现了一种“契约”精神。其重视法、制度和规则的作用，重视普遍性和原则性，以及稳定性和可预期性，正具备了一种普遍性互惠规范的特征。党的群众工作，从根本上说，是党与社会的关系。而法治可以构筑起党的行为的基本模式，形成党与社会的良性互动。当前，我国正处于社会转型的关键期，群众的民主法治意识和权利义务意识得到普遍增强，对于社会公平正义有更加强烈的要求，群众对党的认同转向利益和法理型认同。因此，在转型期的群众工作中，一方面要树立法治思维和规则意识。法治思维是一种规范性思维，是“限权思维”，是“权利思维”。具体来说，各级领导干部想问题、作决策、办事情，必须牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法律程序，必须切实保护人民和尊重保护人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受法律的监督和承担法律责任[10]。另一方面要坚持用法治方式进行政治动员，实现为人民群众所认同的目标。从广义上说，法治方式包括立法、行政、司法及其方式；从狭义上说，法治方式就是“公权力执掌者在法治理念和法律精神的指导下，通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律、法规、规章创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题，解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方法、手段”[11]。具体来说，就是把党的主张上升为国家法律，并以此来调动、利用方方面面的社会资源，实现为群众所认同的目标。同时，要严格按照法律规则和法律程序，对党群、干群及群众之间的矛盾纠纷进行调解，以维护人民群众的根本利益和社会的公平正义。

三、培植社会信任资本，是做好党的群众工作的核心和落脚点

社会资本理论认为，社会资本以社会信任为基础。“所谓信任，是在一个社团中，成员对彼此常态、诚实、合作行为的期待，基础是社团成员共同拥有的规范，以及个体隶属于那个社团的角色。”[12]帕特南认为，“在现代的复杂社会里，社会信任能够从这样两个相互联系的方面产生：互惠规范(norms of reciprocity)和公民参与网络”[4]201。在我国社会转型期，对于执政党来说，建立横向“网状”(web-like)结构的关系网络，以及新型的道德规范和社会价值观，实现党群及社会的普遍信任，成为其担负的重要任务和使命。

1.积极倡导社会核心价值观建设，增强党的基本价值与社会主流价值的契合

作为约束个人行为的社会规范，社会核心价值属于社会资本的重要内容，是影响社会成员行为取向的最根本的价值理念或价值目标[5]232。在群众价值观念多元的社会转型期，执政党往往成为建立社会核心价值的主要推动者。而党的价值理念与社会主流价值理念契合度增加，党与社会的信任度也会提高。为此，一方面，党需要保持自身价值理念的与时俱进。作为意识形态表现形式之一的党的价值理念，是执政党对社会进行整合和领导的重要工具。而引导社会价值理念首先要求执政党价值理念的与时俱进和不断发展。为此，党应该自觉吸纳一切反映时代发展、社会进步以及最广大群众的利益愿望的思想认识，不断丰富和发展党的价值理念。另一方面，党要以其价值理念去引导社会的价值目标，以发挥社会核心价值整合社会力量、调控社会非主流价值的功能。在价值多元的社会，党要以开放包容的心态尊重社会思想观念的多样性，在此基础上，通过改进党的思想政治宣传工作的方式方法，增强理论的吸引力和凝聚力。当前，党的价值理念传播还要充分发挥大众媒体在影响社会大众政治心理方面的积极作用，尤其要注重利用新媒体达到党与社会公众的良好沟通，提升引导社会价值目标的能力。

2.彰显基层党组织的服务功能，以为民服务的实绩赢得群众和社会信任

社会资本理论认为，有效的普遍互惠规范，可能会与密集的社会交换网络相连。在一定时间里不断重复的交换，往往鼓励着普遍互惠规范的发展。在社会转型期，“单位人”向“社会人”转变，“同志式的普遍主义的社会资本向互惠式的特殊主义的社会资本转化”，“纵向的庇护性社会资本向多元的合作性社会资本转化”[13]。在此情况下，利益成为构建和维持社会关系网络的重要考量。因此，基层党组织只有主动为民服务，协调处理涉及群众切身利益的问题，才能赢得群众的信任和支持。

3.反对官僚主义等不正之风，以优良的党风带动社会风气

福山认为，社会资本是由社会或社会的一部分普遍信任所产生的一种力量。优良的党风与良好的社会风气，会使社会资本的存量更加丰富。在党风与社会风气二者的关系中，党风起导向作用。然而，官僚主义等不正之风的存在，使得党群信任和社会信任资本遭受侵蚀。官僚主义体现的是“垂直”的网络联系，这种网络“无论多么密集，无论对其参与者多么重要，都无法维系社会信任和合作”[4]205。因此，执政党要加强党风廉政建设，反对官僚主义等不正之风，构建平等、合作和信任的横向关系网络，保持自身的清正廉洁，以带动营造良好的社会风气。

总而言之，社会资本是政党对社会施加影响，并最终实现政党领导的重要因素。当前，我国正处于社会转型的关键期和改革的深水区，并且党的转型与社会转型相互交织，党的群众工作的任务更为繁重。投资社会资本，做好转型期的群众工作，党要遵循既要保持社会资本的存量，又要扩充社会资本的增量，还要提高社会资本的质量的原则，从构建民众参与网络资本、发展社会规范资本、培植社会信任资本入手，提高政党治理的能力和水平，最终实现党群信任和社会和谐。

参考文献：

[1]习近平在省部级主要领导干部专题研讨班结业式上强调：群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作[N].人民日报,2011-02-24.

[2]习近平与中央党校省部班学员座谈时强调：领导干部要不断提高新形势下群众工作水平[N].人民日报,2011-01-06.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社,2013:60.

[4][美]罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来：现代意大利的公民传统[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001.

[5]祝灵君.社会资本与政党领导——一个政党社会学研究框架的尝试[M].北京：中央编译出版社,2010.

[6]燕继荣.投资社会资本——政治发展的一种新维度[M].北京：北京大学出版社,2006:151-152.

[7][美]詹姆斯·S·科尔曼.社会理论的基础：上[M].邓方，译.北京：社会科学文献出版社,1999:364.

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[9]祝灵君.社会管理中的群众工作：历史经验与现实途径的选择[J].科学决策,2011，(7).

[10]李卫华.法治视阈中的作风建设[J].中共中央党校学报,2014，(3).

[11]姜明安.运用法治思维和法治方式治国理政[J].中国司法,2013，(1).

[12][美]弗朗西斯·福山.信任——社会美德与繁荣的创造[M].李宛蓉，译.呼和浩特：远方出版社，1998：35.

[13]卜长莉.社会资本与社会和谐[M].北京：社会科学文献出版社,2005:427.