以科技创新培育区域特色产业集群日本“区域创新战略支持计划”的做法与启示

文 / 薛亮、吴颖颖

为通过科学技术振兴增强区域经济发展竞争力，日本从上世纪70年代起，先后实施了一系列区域科技振兴政策措施。“区域创新战略支持计划”（以下简称“支持计划”）于2011年启动实施，旨在通过改善区域创新环境支持创新优先区域培育具有持续竞争力的特色产业集群。

遴选机制：上下联动，突出区域特点

为发挥地方自主性和积极性，同时集聚资源重点支持创新战略“优先区”发展。基于2002年启动实施的“知识集群开发计划”，日本文部科学省于2011年联合经济产业省、农林水产省，对日本各地区自主提出的区域创新构想进行筛选，选定区域创新战略“优先区域”。具体做法是：地方自主推荐，各地公共团体、经济团体（企业等）、大学等研究机构和金融机构联合设置“创新推进协议会”，制定“区域创新战略”并明确各参与机构职责和使命，向文部科学省提出申请。相关府省共同选定，按照各区域的潜力和“区域创新战略建议案”选择“优先区域”，并分别确定为“国际竞争力强化区域”（拥有领先国际的大学技术萌芽和企业集群，且能持续吸引全球创新资源）或“研究功能及产业集聚提升区域”。

在“优先区域”中，文部科学省将从中选择对国家创新战略有重要意义的若干区域实施“支持计划”。除综合考虑区域性和战略性外，文部科学省选择“实施区域”的标准主要有：一是创新战略实施的现状与潜力。如通过区域现状和国内外竞争态势分析，是否认识到区域优势、特性乃至弱点；是否能够实现独立且可持续发展。二是实施计划的科学性。如实施计划是否与区域创新战略相匹配，萌芽技术产业化战略是否完善，是否制定了让学生参与民间共同研究等区域创新人才培养计划。三是实施路径的可操作性。如是否有定量的完成目标及完成时间，且充分引进外部评价体系等事业推进体制；项目负责人是否由合适的人才担任，且考虑到与其他府省支持政策的衔接。

目前文部科学省“支持计划”实施区域主要分两类：一是“知识集群开发事业”等前期事业所涉及的29个延续区域（根据不同特点分为“全球型”和“城市地区型”）；二是新选定的实施区域，其中2011年入选13个、2012年入选10个（其中包括4个东日本大地震灾区域）。

资助重点：支持人才培育和知识网络建立

“支持计划”2012年度预算额为78.42亿日元，2013年度预算额大幅增至162.21亿日元，建立了“国家补助金+区域资金+民营资金”的经费来源方式。其中，中央政府以补助金形式，每年为“国际竞争力强化区域”提供约2亿日元、为“研究功能及产业集聚提升区域”提供约1亿日元的支持；要求地方政府以配套资金的方式，投入与中央政府同等甚至更多的资金支持，特别是5年实施期完成后，延长实施期内，地方投入要达到国家的2倍以上；“支持计划”还鼓励包括金融机构在内的民营资金参与相关科技成果产业化项目的推进。

经费用途主要集中在与区域创新战略相关的人才集聚和培育、科研设施共享、产学研协作等，具体包括：

支持人才培育与集聚。一方面，为改善区域缺乏卓越研究者的情况，“支持计划”将为大学等研究机构招聘有助于实现区域创新战略和未来构想的核心研究人员（原则上不分国籍）提供事业费支持（包含启动项目所必需的设备购置费及事业实施费）。另一方面，为持续培养区域所需的优秀人才，“支持计划”将为综合协调机构或大学等研究机构的“人才培养计划”制定实施人员，提供人工费及其活动经费。

构筑产学研协作的知识网。为构筑企业与区域内大学等研究机构之间的知识网，挖掘与区域创新战略相匹配的大学等研究机构研究成果并推进其产业化。“支持计划”将对综合协调机构、地区联合协调人和项目负责人，给予必要的人工费和活动经费支持，支持其挖掘、整理大学等研究机构技术种子与企业需求，以及促进相互的对接。

支持研究机构的设施共享。最大化促进大学等研究机构的科研设施共享，“支持计划”通过补贴技术支撑人员人工费和设施使用费，引导支持大学等研究机构将拥有的科研设施对区域内中小企业开放，并配备工作人员操作机器以及受理来自使用者的技术咨询。

评价模式：注重对实施过程和事后绩效进行评价

“支持计划”实施期为五年，在第3年及第5年，文部科学省分别对项目的实施过程和事后绩效进行评价，并根据评价结果决定项目是否变更、业务是否中止等事项。其中第5年被评为优秀的区域，“支持计划”实施期可以再延长3年。

截至2013年3月，文部科学省共完成了13个实施“支持计划”区域（“知识集群”事业涉及的延续区域）的事后评价工作。评价程序是：先由各评价对象区域提交自我评价报告书，再由外部有识之士组成调查委员会进行评价。委员会分为评价委员和专家委员，评价委员主要由文部科学省成立的中介协调机构（振兴机构、协作中心、促进会等）中的相关专家组成，负责实施事业整体评价。专家委员由研究所、高校、企业的专家组成，负责从专业角度对研发层面进行评价总结。评价指标的每一项均分为S（优秀）、A（优良）、B（良好）、C（及格）四个档次，由委员会成员做档次评定。

评价标准是：对照项目申报时所设定的目标，按照延续区域“支持计划”项目的不同类型进行分类评价考核。其中，“全球型”项目主要考核是否构筑了独立发展机制并形成了领先国际的产业集群，注重对考核区域扩张、国际化程度与相关政策的契合度；“城市地区型”项目除对目标达成度进行考核外，还注重对目标设定的妥当性、地方政府的主动性、今后发展的可能性等进行考核。

启示

当前，上海正加快建设创新型城市，围绕各区县不同资源禀赋和区域特点，构建各具特色的创新集群。学习研究日本“支持计划”的做法，有很多值得借鉴之处。

首先，明确若干创新战略支持“优先区”。日本按照“地方自主推荐、中央战略选择”的上下联动方式，明确若干有一定创新基础、有明确创新目标且符合国家整体战略的区域，作为创新战略“优先区”，统筹各类资源进行支持。“优先区”的设立，既能在服务国家整体创新目标的基础上，有效引导各区域实现差异化发展，又能充分调动地方创新发展的积极性。同时，“优先区”的明确也有利于各方形成各有侧重、分工合作的推进合力。

其次，注重形成区域特色的创新生态。围绕培育有区域特色的产业集群这一目标，“支持计划”对“优先区域”的人才集聚和培育、科研设施共享、产学研协作等有利于改善创新生态环境的关键环节给予重点支持，强调大学、研究机构与企业等建立高效的协同创新机制，既有利于最大限度地发挥区域内大学、研究机构和科技企业的创新潜力，又有利于形成支持区域特色产业集群可持续发展的内生机制。

此外，建立一套行之有效的计划实施方式。地方按照中央政府设定的实施方案框架（即选择标准），自主制定区域创新战略建议案，有利于中央引导与地方自主相结合；通过“国家补助金+区域资金+民营资金”组合，明确了中央、地方和社会力量在项目实施中不同阶段和不同任务上的分工；根据各区域的不同情况，进行分类指导和分类考核，并依据绩效评价结果决定项目是否变更、业务是否中止等事项。